淺析行政訴訟確認(rèn)違法判決

(西北政法大學(xué)　陜西　西安　710000)

一、撤銷(xiāo)與確認(rèn)違法的法律后果

撤銷(xiāo)判決的本質(zhì)是通過(guò)司法判決將被認(rèn)定為違法的行政行為在法律上徹底消滅。在撤銷(xiāo)判決之下，行政主體通過(guò)違法的行政行為為行政相對(duì)人設(shè)定的義務(wù)不再具有強(qiáng)制性。[1]確認(rèn)違法判決的本質(zhì)是通過(guò)司法判決確認(rèn)違法的行政行為不具有合法性，但該行政行為在法律上仍然存在。[2]但是，對(duì)此爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，這種行政機(jī)關(guān)違法產(chǎn)生的錯(cuò)誤后果，卻要相對(duì)人來(lái)承擔(dān)的判決方式，往往難以使原告信服和接受，也難以真正實(shí)現(xiàn)法院所追求的社會(huì)效果。但如果法院只追求行政糾紛的妥善解決，不考慮外在因素的影響，因此產(chǎn)生的其他損失，又會(huì)引起更大的糾紛與矛盾。這兩者之間本身就是無(wú)法兼顧的矛盾，這種情況下，確認(rèn)違法判決，也只能是一種權(quán)宜和無(wú)奈之舉。

二、確認(rèn)違法判決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

在司法實(shí)踐中，“確認(rèn)違法”判決卻飽受爭(zhēng)議，或許它在某些案件中卻是起到了不可替代的作用，但它所具有的天然的缺陷和由此產(chǎn)生的問(wèn)題卻也是不可忽視的事實(shí)。

(一)“違法而有效”與“依法行政”

依法行政要求行政機(jī)關(guān)依法辦事，違反法律規(guī)定的行政行為不能在法律上得到支持。但確認(rèn)違法判決使得違法行政行為的效力繼續(xù)有效，所引發(fā)的一系列社會(huì)和法律關(guān)系得以存續(xù)，在特殊的歷史背景下，采取確認(rèn)違法判決的判決方式，為了保障社會(huì)穩(wěn)定和和發(fā)展或許也是無(wú)奈和一時(shí)之舉，但絕不是也不能作為常態(tài)。我國(guó)正大力推進(jìn)法治國(guó)家和依法行政建設(shè)，這種對(duì)違法行政行為的處理方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)養(yǎng)成依法行政的行事宗旨，起不到積極作用，甚至?xí)沟眯姓C(jī)關(guān)形成在所謂“公益”的保駕護(hù)航下，法院對(duì)自己違法行為聽(tīng)之任之的錯(cuò)覺(jué)，這對(duì)“法治”無(wú)疑是一種致命的破壞與威脅。

(二)訴外裁判

基于行政訴訟的處分主義和“不告不理”的原則，除有特殊情況，法院不得對(duì)當(dāng)時(shí)認(rèn)未在訴訟中聲明的事項(xiàng)作出裁判，亦即不得超出當(dāng)事人的請(qǐng)求范圍。當(dāng)事人將行政爭(zhēng)議訴至法院，往往帶著請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)行政行為的訴求。但“由于法院在行政訴訟中貫徹了全面審查的原則，即對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，所以原告訴求在某種意義上僅僅是啟動(dòng)了訴訟程序，而法院對(duì)被訴行政行為的審查范圍以及適用何種判決形式的決定權(quán)已不掌握在原告手中。雖然法院在行政訴訟中的這種‘司法能動(dòng)性’受人指責(zé)，但這也是法院適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要而發(fā)生的一種功能變異?！盵3]尤其是案件所涉利益影響到國(guó)家或者公共利益時(shí)，法院所做的判決更為謹(jǐn)慎，在這種情況下，原告的訴求更難以完全得到實(shí)現(xiàn)。

(三)“確認(rèn)違法”判決的法律限定

首先，對(duì)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，與撤銷(xiāo)判決的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是相一致的，行政行為違法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)是前提條件，其次，行政行為對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有不可避免和無(wú)法消除的影響，最后，這種影響表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成重大損害。結(jié)合相關(guān)案例，法院在適用本條規(guī)定處理相關(guān)案件的過(guò)程中，爭(zhēng)議主要集中在兩個(gè)方面，即國(guó)家利益及公共利益的認(rèn)定和重大損害的認(rèn)定。

1.“國(guó)家利益”及“公共利益”的內(nèi)涵

“利益”本身就是一個(gè)抽象概念，難以給出明確的定義和限定。國(guó)家利益和公共利益的邊界和范圍又在何處？法律沒(méi)有也無(wú)法給出明確規(guī)定。國(guó)家利益和公共利益，究竟是全體公民個(gè)人利益在國(guó)家、社會(huì)層面的集合，還是國(guó)家、社會(huì)為實(shí)現(xiàn)其既定目的而代表的一方利益，很難有一個(gè)令各方都接受的答案。

與公共利益相對(duì)應(yīng)的另一個(gè)主要問(wèn)題就是“個(gè)人利益”。在目前的法律規(guī)定中，當(dāng)相對(duì)人主張的“個(gè)人利益”與行政行為所涉的“國(guó)家利益”或“公共利益”相沖突時(shí)，“個(gè)人利益”不可避免地成為保全公共利益的犧牲品。但是，如果行政行為并不涉及公共利益，僅是其他當(dāng)事人的正當(dāng)利益時(shí)，在這種情況下，各方的“個(gè)人利益”應(yīng)當(dāng)如何取舍和保全，《行政訴訟法》并沒(méi)有作出規(guī)定。

2.重大損失的認(rèn)定

同“國(guó)家利益”和“公共利益”一樣，“重大損失”的具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性，這依賴(lài)于法官結(jié)合具體案情和社會(huì)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)。問(wèn)題的核心與難點(diǎn)在于，很難對(duì)抽象的利益實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的評(píng)價(jià)，這種利益評(píng)價(jià)是否完全能夠以單純的經(jīng)濟(jì)衡量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，是目前存在較大爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

法院在進(jìn)行利益衡量時(shí)，具體案情和所處的地區(qū)、經(jīng)濟(jì)條件、利益追求等方面，都應(yīng)當(dāng)是法院需要考慮的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)作為評(píng)判的重要標(biāo)準(zhǔn)，但絕不是唯一標(biāo)準(zhǔn)，如果僅僅為了追求經(jīng)濟(jì)利益，而以犧牲政府公信力、社會(huì)安定性為代價(jià)，這種經(jīng)濟(jì)利益損失，就不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“重大損失”。因此，法院應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行利益衡量時(shí)，發(fā)揮更為積極、能動(dòng)的作用，而不是為行政機(jī)關(guān)以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的的違法行為保駕護(hù)航。

三、“確認(rèn)違法”判決的進(jìn)路及完善

(一)加強(qiáng)“確認(rèn)違法”判決的規(guī)范與限制

由于利益內(nèi)容的不確定性，“國(guó)家利益”和“社會(huì)公共利益”難以從立法層面上予以明確界定，“重大損失”亦是如此。所以對(duì)其具體的認(rèn)定就落在法院身上。法官對(duì)諸多利益進(jìn)行認(rèn)定與衡量，實(shí)際上是先有結(jié)論后找法律條文根據(jù)，以便使結(jié)論正當(dāng)化或合理化，追求的是讓法律條文為結(jié)論服務(wù)而不是從法律條文中引出結(jié)論。

(二)事后補(bǔ)救

結(jié)合上述內(nèi)容，想要切實(shí)保障相對(duì)人的個(gè)人權(quán)益，最大程度地降低個(gè)人利益遭受的損害，必須切實(shí)將相關(guān)補(bǔ)救制度落實(shí)到實(shí)處，法院在做出“確認(rèn)違法”判決時(shí)所附隨的“補(bǔ)救措施”及“損害賠償”就不能是僅僅浮于紙上的一紙空文，而應(yīng)當(dāng)具有切實(shí)可行的內(nèi)容。

“補(bǔ)救措施”應(yīng)當(dāng)包括合法性補(bǔ)救和事實(shí)上的恢復(fù)原狀以及不能恢復(fù)原狀所造成的損失補(bǔ)救兩部分內(nèi)容。因此，責(zé)令采取補(bǔ)救措施本質(zhì)上是一種履行判決，法院在作出責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施的判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)在給予行政權(quán)充分尊重的前提下，盡可能明確采取補(bǔ)救措施的主體、內(nèi)容和期限。才能有效敦促行政機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)償相對(duì)人因違法行為遭受的損害。

四、結(jié)語(yǔ)

由于當(dāng)前的司法實(shí)踐中，法院的判決往往受到社會(huì)多方位的評(píng)價(jià)，案結(jié)事了，是最為妥當(dāng)、最為現(xiàn)實(shí)的目的，在現(xiàn)行訴訟體制下，首先應(yīng)當(dāng)充分維護(hù)和彌補(bǔ)相對(duì)人的損失，這是原告是否接受法院判決的關(guān)鍵；其次，也不能忽視制度上存在的不足與缺陷，應(yīng)當(dāng)在符合現(xiàn)行法律規(guī)范和制度前提下，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使得制度性的規(guī)定更加合理、合法，這同樣也是提高法院公信力和判決妥當(dāng)性的根本。