水污染應急管理法律制度的不足與完善

(廣東財經(jīng)大學　廣東　廣州　510000)

我國目前在處置突發(fā)性水污染事故中，其應急機制的組織要素之間運作缺乏科學性。首先是現(xiàn)行法律對緊急狀態(tài)授權(quán)規(guī)定還不夠明確，主要在緊急狀態(tài)下的秩序問題規(guī)定的還較為模糊，對水污染事件后的政府強制行政權(quán)也沒有明文授權(quán)，對政府和軍隊在緊急狀態(tài)中的應急職權(quán)和職責也未作詳細規(guī)定。其次現(xiàn)行法律中關(guān)于應急機構(gòu)的設置方面規(guī)定的也不盡完善，①對其職能的界定還需要明確，在重要問題的決策和綜合指揮方面，也未對由何部門執(zhí)行作詳細規(guī)定，部門之間的溝通協(xié)作也是現(xiàn)行制度下的盲區(qū)。另外，現(xiàn)行法律制度對水污染事件后應急儲備和補償機制方面的規(guī)定也是欠缺的。

《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》頒布于2006年1月，其頒布對于我國水污染事件應急處置法律制度來說是一次完善，它的出臺對于提高政府預防和處置突發(fā)性水污染的能力，提供了十分重要的制度保障。但其在應對水污染應急處置方面仍存在不完善之處，還需要從明確應急預案處置方面，特別是協(xié)調(diào)各部門之間的職責劃分及具體的工作溝通機制，應急預案的制定與實際執(zhí)行、增加應急處置演練、提高公眾參與度等方面進行完善。②2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》填補了我國在應急管理領(lǐng)域缺少綜合性法律的空白，這部法律規(guī)定了基本的應急管理法律規(guī)則和法律程序，在應對突發(fā)事件應急管理方面做了普遍的規(guī)定，具有普適性。但由于這部法律其的條文原則性強，缺乏專門針對突發(fā)性水污染事件應對處理的實施細則或條例，所以仍然沒有很好地解決我國突發(fā)性水污染應對法律制度不完善的問題。

一、我國法律中的水污染應急管理制度

水污染應急法律制度作為一國預防和處置突發(fā)性水污染事件的法治基礎(chǔ)和重要制度保證，在一國法律學科體系中地位十分重要，它調(diào)整的是在水污染事件發(fā)生后，公權(quán)力(國家權(quán)力)之間、公權(quán)力與私權(quán)力(國家權(quán)力與公民權(quán)利)之間以及私權(quán)力(公民權(quán)利)之間各種法律關(guān)系。

(一)《中華人民共國突發(fā)事件應對法》中的規(guī)定

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。該法律共七章70條。此法的實施填補了我國在應急管理的專門法方面的空白。

(二)《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的規(guī)定

已經(jīng)于2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律制度，即將于2015年1月1日起施行。修訂后的《環(huán)保法》合并了1989年版本中的第三十一條和第三十二條中有關(guān)應急管理的規(guī)定，形成了第四十七條，其中規(guī)定到:各級政府及團體，應按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，作為“做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作”的重要依據(jù)。法條中要求做好突發(fā)性環(huán)境污染的預警機制，明確了縣級以上人民政府對建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制和組織制定預警方案的責任，同時要求在發(fā)生可能影響公眾健康和環(huán)境安全的污染事故時，依法及時發(fā)布預警信息，啟動應急措施。③

新修訂的《環(huán)境法》另外還要求企業(yè)事業(yè)單位也需制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案并報有關(guān)部門備案，并規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件中應采取措施處理，及時通報污染范圍內(nèi)的單位和居民，并向環(huán)境保護主管部門和有關(guān)部門如實報告等責任。④此外，此次《環(huán)境法》的修訂，增加了政府在突發(fā)環(huán)境事件應急處置工作結(jié)束后的環(huán)境影響和損失評估和及時向社會發(fā)布評估結(jié)果的責任。以上這些規(guī)定明確了政府和企事業(yè)單位在水污染應急管理方面的責任，為責任追究提供了主要依據(jù)。

(三)其他單行法中關(guān)于水污染防治應急管理法律制度的規(guī)定

《中華人民共和國水污染防治法》是我國在水污染防治方面的一部重要單行法律，其中對水污染事故的分級管理制度、預案編制、組織領(lǐng)導以及政府、企事業(yè)單位的責任等方面的有關(guān)規(guī)定是我們在水污染防治應急管理方面的主要法律依據(jù)之一。

在明確水污染事故應急預案的編制主體和內(nèi)容方面，“規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同同級有關(guān)部門編制水污染事故應急預案。應御預案應當包括:應急機構(gòu)的組成和有關(guān)部門的職責分工，應急人員的組織、培訓，事故應急處置措施，事故調(diào)查、報告和處理程序，事故預警、應急通信、技術(shù)保障以及應急和救助的裝備、資金、物資準備，事故后的恢復和重建措施等內(nèi)容?！雹?/p>

二、我國現(xiàn)行水污染防治應急法律制度存在的不足

我國現(xiàn)行的水污染防治應急法律制度存在許多不足之處。我國水污染防法律體系或存在原則性規(guī)定不足，具體措施難以執(zhí)行，或存在相關(guān)制度過于精細，以致于不能滿足日益變化的社會發(fā)展的需要。下面本文將從兩個角度出發(fā)，分析我國現(xiàn)行的水污染防治應急法律制度所存在的不足。

(一)現(xiàn)行法律中關(guān)于緊急狀態(tài)授權(quán)規(guī)定的不明確

現(xiàn)行法律中關(guān)于突發(fā)性緊急狀態(tài)下的秩序問題規(guī)定的比較模糊。從我國的歷史發(fā)展進程來看，憲法主要側(cè)重對一般狀態(tài)下的政策規(guī)定，缺少對包括突發(fā)性環(huán)境污染在內(nèi)的緊急情形下的秩序的明確規(guī)定。目前能夠為突發(fā)性水污染等環(huán)境類緊急狀態(tài)提供憲法依據(jù)的，僅有2004年憲法修訂后增加的緊急狀態(tài)情形下的個別規(guī)定的條款，關(guān)于緊急狀態(tài)種類等緊急狀態(tài)法的必備要素仍然是缺乏的，這必然導致水污染防治應急法律制度，特別在應急強制措施的立法依據(jù)的欠缺。

(二)現(xiàn)行法律中關(guān)于應急機構(gòu)設置方面的規(guī)定不完善

《環(huán)保法》中對各級應急管理機構(gòu)的職責、分工以及部門間的協(xié)作都未規(guī)定，在面對復雜的水污染事件，如影響范圍涉及發(fā)多個流域或跨省、市，甚至跨國境的水污染事件的應急管理中，應急權(quán)限與應急程序?qū)蚵毮軇澐植幻鞔_而難以順暢運作。

《國家突發(fā)性環(huán)境事件應急預案》在突發(fā)環(huán)境事故應急方面規(guī)定:“在國務院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的應對工作，各專業(yè)部門按照各自職責做好相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域突發(fā)環(huán)境事件應對工作，各應急支持保障部門按照各自職責做好突發(fā)環(huán)境事件應急保障工作。從以上規(guī)定可以看出，我國目前在水污染的應急管理方面只是在各級人民政府設置了臨時工作機構(gòu)，在處置突發(fā)性水污染事件時完全依靠臨時判斷，沒有專業(yè)性指導，這就會使政府在水污染應急處置過程中無法很好地協(xié)調(diào)，影響了政府在應急事件處置方面的能力，很大程度上降低了政府處置突發(fā)性水污染的效率。在松花江突發(fā)性水污染的處置中，在應對政策的制定和執(zhí)行機制上就呈現(xiàn)出效率低下的情況，所以應當賦予地方政府一定的管理權(quán)限。⑥

三、我國現(xiàn)行水污染防治應急法律制度的完善

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，任何法律制度在運行過程中必然會產(chǎn)生一系列問題，而對相關(guān)問題的研究卻為我們完善這項制度指明了方向。蘭州爆發(fā)的水污染事件給我國突發(fā)性水污染應對工作再次敲響了警鐘，使我們清醒地意識到完善相關(guān)制度的緊迫性。本部分將從三個方面對完善水污染防治應急法律制度的完善提出建議。

(一)健全預防性制度

建立有效的監(jiān)測預警制度：監(jiān)測與預警是應對突發(fā)性水污染事件工作中的首道防線，是由被動應對轉(zhuǎn)向主動防范、構(gòu)建完備有效的突發(fā)性水污染事件應對法律制度的第一步。

完善監(jiān)測制度：

首先，針對目前監(jiān)測機構(gòu)設置混亂的現(xiàn)狀，我國應厘清法律法規(guī)之間的關(guān)系，并以權(quán)責一體、統(tǒng)一管理為目標，廢止一些陳舊的部門規(guī)章，重新調(diào)整機構(gòu)職能部署。筆者認為，于1997年頒布執(zhí)行的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》中對監(jiān)測機構(gòu)設置于今天看來己不合時宜，而于2007年頒布執(zhí)行的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》的規(guī)定更契合現(xiàn)實的需要。我國《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測的職責由縣級以上環(huán)境保護部門承擔，各級環(huán)保部門應組建由自己管理負責的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，根據(jù)行政級別在各管轄區(qū)域內(nèi)建立環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，各站點及監(jiān)測網(wǎng)絡分別對其管轄區(qū)域內(nèi)的污染源進行監(jiān)測。因此筆者建議，由各級環(huán)保部門管理負責的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)作為對其行政區(qū)域內(nèi)各種水污染進行監(jiān)測的法定機構(gòu)。

其次，將環(huán)境污染監(jiān)測設定為企業(yè)的法定責任，并轉(zhuǎn)變環(huán)保監(jiān)測主管部門的行政職能。在發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)測職能的同時，還應對與污染源有密切聯(lián)系的企業(yè)的監(jiān)測行為進行監(jiān)督。作為污染源的直接責任人，相關(guān)企業(yè)對污染源情況的掌握往往更為詳細和具體。⑦因此，建議環(huán)境監(jiān)測主管部門改變過去只對污染源進行監(jiān)測的單一的工作模式，而將角色定位更多地向污染源責任人的監(jiān)督者進行轉(zhuǎn)換，督促相關(guān)企業(yè)認真監(jiān)測污染源并定期向環(huán)保部門提供內(nèi)容具體的檢測報告。

最后，加強相關(guān)立法。一次次災難的教訓不斷警示著我們:忽視監(jiān)測法律制度建設必然使我們輸在與突發(fā)性水污染事件作戰(zhàn)的起跑線上。只有反思才能進步，亡羊補牢未為遲也。在蘭州水污染發(fā)生之后，甘肅省政府痛定思痛，于污染發(fā)生兩個月后出臺了《甘肅省飲用水源地突發(fā)環(huán)境事件應急監(jiān)測預案》，對應急監(jiān)測制度的機構(gòu)設置、人員配備、過程控制等都進行了較詳細的規(guī)定。46全國其他省市應借鑒甘肅省的做法，積極進行應急監(jiān)測預案的編制與演練。國家層面也應加快立法腳步，使專門規(guī)定監(jiān)測制度的法律法規(guī)盡快出臺。

【注釋】

①戚建剛，楊小敏.“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應急機制的六大弊端[J].法學，2016(1).

②孟玉婷.突發(fā)性水污染應對法律制度研究[D].太原:山西財經(jīng)大學，2016.

③幸紅.流域突發(fā)性水污染應急措施法律機制研究[J].法制天地，2015(1).

④王亞男，李磊.我國安全性水污染事件生態(tài)補償立法問題的研究[J].河南師范大學學報，2010.

⑤張梓太.環(huán)境法律責任研究[M].北京:商務印書館，2014.

⑥劉悅.突發(fā)性環(huán)境事件應急制度的構(gòu)建[J].法制與社會，2017(2)

⑦劉楓.我國突發(fā)性環(huán)境事件應急制度研究[J].經(jīng)濟論壇，2015(4).