民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀研究

(長(zhǎng)春大學(xué)　吉林　長(zhǎng)春　130000)

一、引言

十八屆三中全會(huì)提出要吸納社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)、投資和運(yùn)營，同時(shí)政府迅速、連續(xù)地頒布了各項(xiàng)法規(guī)文件以推廣和發(fā)展PPP模式，使中國刮起了新一輪PPP熱潮。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2017年9月全國入庫的PPP項(xiàng)目數(shù)是14220個(gè)，PPP項(xiàng)目投資額為17.8萬億元，覆蓋全國31個(gè)省、自治區(qū)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。入庫項(xiàng)目多、建設(shè)金額大，PPP項(xiàng)目的發(fā)展看似紅紅火火;但深入研究發(fā)現(xiàn)紅紅火火的背后掩飾不了民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的動(dòng)力不足與缺乏現(xiàn)象。

二、民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

2014年，PPP模式在我國迅速推廣和發(fā)展，它是一種社會(huì)資本通過特許經(jīng)營方式與政府展開合作的雙主體行為，通過該模式政府可以吸納社會(huì)的閑散資金投資、參與政府無力承擔(dān)和主導(dǎo)開展的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。民營企業(yè)是社會(huì)閑散資金的主要來源，作為PPP項(xiàng)目的雙主體之一應(yīng)積極發(fā)揮其作用，但實(shí)際上民營企業(yè)在投資PPP項(xiàng)目時(shí)存在積極性不高、動(dòng)力缺乏的現(xiàn)象。

民營企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目的數(shù)量上、投資額上都低于國有企業(yè)和中中央企業(yè)業(yè)，并在參與度上出現(xiàn)了下降趨勢(shì)。2017年9月已落地的572個(gè)國家示范項(xiàng)目的投資金額是1.5萬億，簽約了社會(huì)資本944家，其中民營企業(yè)328家，占34.7%的比例，而國有企業(yè)的占比達(dá)58.2%[1]，PPP項(xiàng)目的參與方明顯偏向于國有企業(yè)；同時(shí)民營企業(yè)在參與度上較2016年有所降低，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的行業(yè)領(lǐng)域有17個(gè)，項(xiàng)目270個(gè)，主要集中在市政工程、養(yǎng)老類項(xiàng)目，占總數(shù)47.2%，較去年末降低3%。

國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性高，已經(jīng)簽約落地的PPP項(xiàng)目也多以國有企業(yè)為主，民營企業(yè)單獨(dú)中標(biāo)的PPP項(xiàng)目非常有限，即便中標(biāo)也多是與其他國有企業(yè)聯(lián)合參與，以求分得PPP碗中一份羹。地方政府也更青睞于資本雄厚的國有企業(yè)和中央企業(yè)，如2016年中國建筑工程總公司PPP項(xiàng)目的中標(biāo)金額超過3555億；中國電力建設(shè)集團(tuán)幾乎獨(dú)占了水電領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，占據(jù)了公路交通類PPP項(xiàng)目的75%，中標(biāo)金額達(dá)1020億。2014年1月至2017年7月，全國開展的PPP項(xiàng)目的總中標(biāo)金額為59362.67億元，其中只有25%的“社會(huì)資本”來自名副其實(shí)的民營企業(yè)。即便是民營企業(yè)中的領(lǐng)頭羊—民營企業(yè)500強(qiáng)，參與或投資過PPP項(xiàng)目的也只有59家，占比不足15%。

三、民營企業(yè)為何冷對(duì)PPP項(xiàng)目

占我國固定資產(chǎn)投資額60%以上、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、國家政策變動(dòng)敏感的民營企業(yè)，為何在當(dāng)前熱潮下對(duì)PPP項(xiàng)目投資動(dòng)力不足？有其自身的原因，如規(guī)模小、缺乏經(jīng)驗(yàn)和能力、資金不足等因素，但這些并不是民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目動(dòng)力不足的主要原因，關(guān)鍵在于外部因素[2]，可從PPP模式、政府、法制、融資等幾個(gè)角度做具體分析。

(一)PPP模式的局限性

PPP模式在我國目前處于摸著石子過河階段，很多項(xiàng)目從招標(biāo)、咨詢、建設(shè)到運(yùn)營都處于摸索、發(fā)展階段，這一過程并沒有專業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒和學(xué)習(xí)。民營企業(yè)原有的投資領(lǐng)域多集中在服務(wù)業(yè)、電子行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)以及工業(yè)等領(lǐng)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)為國有企業(yè)所壟斷，民營企業(yè)難以接觸到這一領(lǐng)域，所以在能力與經(jīng)驗(yàn)上都存在一定的欠缺。

(二)政府設(shè)置門檻與失信問題

政府作為PPP模式的雙主體之一，在PPP模式的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目積極性不高，政府也得擔(dān)起一定責(zé)任。一是政府設(shè)置了隱形壁壘，阻攔民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目[3]。政府對(duì)國有企業(yè)具有天然的信任感，片面認(rèn)為國有企業(yè)在生產(chǎn)管理水平或者其他生產(chǎn)要素的調(diào)配上具有先天優(yōu)勢(shì)，通過直接或間接的方式制定一系列條件來阻攔民營企業(yè)的介入，如民營企業(yè)需要進(jìn)行資格認(rèn)證、審批程序繁多、合同要求多等來回避民營企業(yè)。二是地方政府契約精神不足。PPP模式下政府是買服務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)在于政府支付能力，由于各地財(cái)政實(shí)力不同，支付能力不同，風(fēng)險(xiǎn)大小相差巨大；受我國政治體制的影響，政府需要換屆，新一屆政府可能會(huì)出現(xiàn)新官不認(rèn)舊賬的現(xiàn)象，形成政府契約精神缺乏的形象。

(三)立法不及時(shí)

PPP項(xiàng)目涉及的利益者多、外部環(huán)境復(fù)雜，需要有完善的法律法規(guī)來規(guī)范相關(guān)的利益主體，保障各方的合法權(quán)益。但目前我國還沒有一部正式的由立法部門依照法定程序制定和頒布的關(guān)于PPP項(xiàng)目的規(guī)范化文件。在具體運(yùn)作PPP項(xiàng)目中，《政府采購法》《土地法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等許多法律文件都有涉及PPP項(xiàng)目，但實(shí)際操作中現(xiàn)有卻法律存在多方面的沖突，致使?fàn)幾h難以解決。我國PPP模式存在立法不及時(shí)、管理規(guī)章政出多門，難以協(xié)調(diào)、爭(zhēng)議機(jī)制不完善等問題。

四、助推民營企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目助力民營企業(yè)加快融入PPP發(fā)展熱潮

(一)健全相關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)行統(tǒng)一管理

建立健全配套法律體系，形成多層面、高效力的有機(jī)法律體系，有效平衡公眾、企業(yè)、政府這三大主體的利益。一方面出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作條例(暫定名)》，注意與現(xiàn)有法律的協(xié)調(diào)合作、防止出現(xiàn)法律沖突問題；另一方面由財(cái)政部PPP中心實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，禁止地方政府利用PPP違法違規(guī)變相舉債，管理PPP項(xiàng)目的篩選、審批與監(jiān)管，對(duì)于不符合規(guī)范運(yùn)作要求的PPP項(xiàng)目予以清退。

(二)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)及推進(jìn)作用

各級(jí)政府應(yīng)以提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率和降低政府的投資成本作為開展PPP項(xiàng)目的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，拒絕差別化、針對(duì)化對(duì)待國有企業(yè)和民營企業(yè)，將兩者開展的項(xiàng)目是否有利可圖放在決策的突出位置來進(jìn)行招投標(biāo)。同時(shí)，政府應(yīng)樹立契約者形象，嚴(yán)格督促項(xiàng)目的落地、運(yùn)營，保證項(xiàng)目有序、高質(zhì)量完成的同時(shí)，協(xié)調(diào)好各方的利益；對(duì)于預(yù)期收益不高的PPP項(xiàng)目應(yīng)該通過創(chuàng)新盈利方式來擴(kuò)展收益來源；通過捆綁不同或綜合的PPP項(xiàng)目、提供相關(guān)設(shè)施服務(wù)來增加對(duì)民營企業(yè)的吸引力。

(三)拓寬民營企業(yè)的融資渠道

民營企業(yè)與國有企業(yè)相比存在許多融資障礙，融資成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國有企業(yè)。2015年財(cái)政部與中國建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合構(gòu)建了PPP融資平臺(tái)，但該平臺(tái)的融資條件對(duì)民營企業(yè)而已還是相對(duì)苛刻，政府應(yīng)該完善這一平臺(tái)的融資政策，解決民營企業(yè)PPP項(xiàng)目的融資問題。而民營企業(yè)自身而言，一方面應(yīng)該通過增信措施、抵押途徑、建立信用擔(dān)保機(jī)制等拓寬自身的融資渠道。另一方面應(yīng)加強(qiáng)與其他企業(yè)的合作、建立聯(lián)合機(jī)制以形成筷子效應(yīng)。