淺析云南少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的公共政策
——以云南普洱市JD彝族自治縣為例

(1.云南民族大學(xué) 云南 昆明 650000；2.云南師范大學(xué) 云南 昆明 650000)

一、西南少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的歷程及自然環(huán)境保護政策概述

(一)西南少數(shù)民族歷史環(huán)境保護生態(tài)政策回顧

千百年來，西南各少數(shù)民族由于生存發(fā)展需要，在與繁復(fù)多樣的生境進行非遍歷性博弈或沖突融合中形成并積淀了大量深厚的保護環(huán)境資源、和諧人與自然關(guān)系的環(huán)境習(xí)慣法。譬如苗族榔規(guī)規(guī)定：“村寨公有山林、田土不準(zhǔn)村內(nèi)外私人侵占，違者令其退出，風(fēng)景樹被砍，令其補栽，以上處罰不服，另罰一只鵝或鴨”；侗族刊刻于1773年有“中華環(huán)保第一碑”之稱的《文斗六禁碑》規(guī)定：“不俱遠(yuǎn)近杉木，吾等所靠，不許大人小孩砍削，如違罰艮十兩”；藏族以藏傳佛教“十善法”為基礎(chǔ)的習(xí)慣法規(guī)定：“要相信因果報應(yīng)，杜絕殺生；嚴(yán)禁獵取禽獸，保護草場水源；禁止亂挖藥材，亂伐樹木”凡此等等、不一而足。其他如傣族的“祖訓(xùn)與勐規(guī)”、布依族的“榔團盟約”、瑤族的“石牌律”其對護佑西南民族地區(qū)的“綠水青山”與和諧生態(tài)環(huán)境長期發(fā)揮著最重要的基礎(chǔ)作用，是優(yōu)良的本土生態(tài)法治“富礦”。

(二)云南少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)階段環(huán)境保護實施措施與狀況

《云南省環(huán)境保護條例》(1992年11月25日云南省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過根據(jù)1997年12月3日云南省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修訂十五件地方性法規(guī)的決定》、2004年6月29日云南省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改和廢止16件涉及行政許可的地方性法規(guī)的決定》修正)。本條例是根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，結(jié)合云南省實際而制定。條例包括總則、環(huán)境管理機構(gòu)和職責(zé)、環(huán)境監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責(zé)任和附則七章共六十三條。

二、邊疆少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護政策執(zhí)行后的基本狀況

(一)環(huán)境質(zhì)量保持基本穩(wěn)定

云南地處祖國西南邊陲，環(huán)境保護一直受到省委、省政府的重視。上世紀(jì)九十年代，省委、省政府就提出了“建設(shè)綠色經(jīng)濟強省”的目標(biāo)，將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護列為重要內(nèi)容?！笆濉睍r期，工作力度進一步加大。立足于全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，省委、省政府又提出“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想。省水環(huán)境質(zhì)量總體上保持穩(wěn)定，部分水域水環(huán)境質(zhì)量有所改善。六大水系77條河流、150個監(jiān)測斷面中，優(yōu)于Ⅲ類的水質(zhì)斷面比例占58%，水環(huán)境功能達標(biāo)斷面比例占62%，水質(zhì)受到重度污染劣于Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的斷面占22%?？傮w上看，主要河流監(jiān)測斷面水質(zhì)符合Ⅰ～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的有所上升，符合Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的有所下降，水環(huán)境功能達標(biāo)率有所上升。

(二)污染物排放總量初步得到控制

我省五年累計新增工業(yè)廢水處理能力111.78萬噸/日。2005年廢水排放達標(biāo)率達到81%；排放化學(xué)需氧量28.47萬噸、氨氮1.94萬噸，分別比2000年下降了4.2%、3.5%；其中工業(yè)廢水化學(xué)需氧量下降了40%，工業(yè)廢水重復(fù)利用率達到85.31%。五年累計新增工業(yè)廢氣處理能力6582萬標(biāo)立方米/時，二氧化硫、煙塵和粉塵排放達標(biāo)率分別為46.8%、60.4%和52.9%，排放達標(biāo)率總體均呈上升趨勢。

(三)生態(tài)環(huán)境保護取得新成效

生物多樣性保護與自然保護區(qū)建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)試點取得初步進展?！笆濉逼陂g新增自然保護區(qū)77個，保護區(qū)總數(shù)達到198個，總面積355萬公頃，比2000年增加了115萬公頃。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護得到逐步加強。對畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥施用、生活垃圾和農(nóng)作物秸稈等主要農(nóng)業(yè)污染源開展了污染防治示范，結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，采取了綜合防治措施，積極探索適合農(nóng)村生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染的治理途徑。

三、我省環(huán)境保護面臨的主要矛盾和突出問題

(一)重點地區(qū)加快發(fā)展與環(huán)境容量約束的矛盾

全省經(jīng)濟高度集中于滇中地區(qū)，對各州市而言又高度集中于城市建成區(qū)。這些地區(qū)或區(qū)域面臨的環(huán)境壓力明顯高于全省的平均水平。重點地區(qū)加快發(fā)展與環(huán)境承載力之間的矛盾將進一步加劇。從水體污染程度和污染物排放區(qū)域來看，保山、臨滄、德宏、紅河和玉溪5個州市排放的廢水占總排放量的71%；德宏、昆明、紅河、臨滄、保山和曲靖6個州市排放的有機污染物(化學(xué)需氧量)占總排放量的69%；紅河州、曲靖市和昆明市排放的二氧化硫占總排放量的81%，排放的煙塵占總排放量的63%；昆明市產(chǎn)生的工業(yè)固體廢棄物占總量的55%。這些區(qū)域是我省城市化發(fā)展和工業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域，將面臨著環(huán)境容量的嚴(yán)重約束。

(二)粗放型經(jīng)濟增長方式與環(huán)境保護的矛盾

云南的經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平落后于全國平均水平，經(jīng)濟增長仍處于外延和粗放階段，高消耗、高排放、高污染的粗放型經(jīng)濟對資源環(huán)境造成很大壓力。在全國增長方式的綜合評估中，云南排在第25位，綜合能耗排列第17位，資源綜合利用指數(shù)排在第26位。近年來全省工業(yè)廢水、廢氣排放量仍呈增長趨勢，工業(yè)固體廢棄物的排放量排在全國第五位，是全國萬元地區(qū)生產(chǎn)總值固體廢棄物排放平均水平的1.86倍，化學(xué)需氧量和二氧化硫的排放也明顯高于全國平均水平，對土地、能源、水、礦產(chǎn)資源的消耗也比全國高。

(三)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性與資源開發(fā)的矛盾

我省約占40%土地坡度在25度以上，水土流失面積占國土面積的36.7%，巖溶面積占全省國土面積的28.14%，遍及全省16個州市115個縣市區(qū)，自然保護區(qū)和其它受保護地區(qū)面積占國土面積的10%以上，共有滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害2萬多處，生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性十分突出。如果處理不好開發(fā)與保護的關(guān)系，大規(guī)模的資源開發(fā)將導(dǎo)致以水土流失、河道斷流和生物多樣性下降等為代表的生態(tài)環(huán)境問題將進一步加劇，并嚴(yán)重?fù)p害我省可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。

四、云南少數(shù)民族地區(qū)主要生態(tài)環(huán)境問題

(一)云南少數(shù)民族地區(qū)破壞環(huán)境式的經(jīng)濟發(fā)展模式

JD是全國唯一同時擁有兩個國家級自然保護區(qū)的縣區(qū)。無量山和哀牢山兩個國家級自然保護區(qū)東西對峙，覆蓋JD全境。正是因為兩個國家級自然保護區(qū)，木材成了當(dāng)?shù)氐摹跋沭G餑”。許多老板把木材產(chǎn)業(yè)看作發(fā)財機會，木材也是當(dāng)?shù)卣囊粋€支柱產(chǎn)業(yè)。

少數(shù)民族地區(qū)的一些基本生產(chǎn)，是由于是小作坊式的生產(chǎn)模式，工藝落后，生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)產(chǎn)品時候資源消耗嚴(yán)重，糖廠的污染問題一直存在，在榨糖時候產(chǎn)生的污染直接排放到川河中去，90年代造成了川河下游魚蝦的大量死亡，岸邊農(nóng)民還進行過上訪，粗放式的發(fā)展模式一直是中國經(jīng)濟的主要發(fā)展模式，低技術(shù)附加值，勞動密集型產(chǎn)業(yè)，到今天JD的國有企業(yè)基本倒閉完?，F(xiàn)在在國有企業(yè)倒閉的情況下，私有企業(yè)紛紛涌現(xiàn)出來，也開始振興當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，由于是邊疆地區(qū)，引進來的企業(yè)也是家具制造廠，包裝印刷廠，蠶桑廠，水泥廠等這些低技術(shù)含量，低附加值，污染比較高的企業(yè)。

(二)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村面源污染加劇

少數(shù)民族地區(qū)處于邊疆省區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和土地生產(chǎn)力低下，農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜等農(nóng)用化學(xué)品使用量大。農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜的使用在促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的同時，也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。不僅造成土壤板結(jié)，有機質(zhì)含量下降，農(nóng)田生態(tài)失衡，農(nóng)業(yè)有害生物猖獗危害，使土地綜合生產(chǎn)能力不斷下降，而且妨礙了蔬菜“綠色”品牌創(chuàng)立和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)項目的生態(tài)滯后性

云南省礦產(chǎn)資源豐富，但礦產(chǎn)資源開采生態(tài)恢復(fù)管理滯后，造成了礦區(qū)植被破壞和土壤、水源、空氣污染；棄渣等堆放占地及水土流失造成了地質(zhì)災(zāi)害的隱患和斜坡穩(wěn)定性下降，使本來就很嚴(yán)重的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害進一步加劇。由于治理恢復(fù)的速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于礦區(qū)破壞動物速率，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境整體呈惡化趨勢。近年來，公路、水電建設(shè)項目較多，發(fā)展較快，一些項目的生態(tài)保護措施未得到有效落實，監(jiān)督管理不到位，致使大量植被被毀，水土流失加劇，加大了對建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

五、云南少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)的思路

(一)邊疆地區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和生態(tài)產(chǎn)業(yè)

云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后是粗放型、低效益的落后生產(chǎn)方式造成的，為發(fā)展云南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，必須發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。在云南少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)資源、旅游資源相當(dāng)豐富，應(yīng)該大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)業(yè)綠色農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)，缺水地區(qū)要降低高耗水種植業(yè)的比重，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)。對各種旅游資源在保護的前提下開發(fā)，在開發(fā)中強化保護，加強管理，通過發(fā)展生態(tài)旅游，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟。同時，對各種礦產(chǎn)資源、生物資源等要進行合理開發(fā)與利用，嚴(yán)格保護，發(fā)展生態(tài)工業(yè)。

(二)為民族地區(qū)培養(yǎng)、引進人才提供更多的優(yōu)惠政策

為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)人才提供更多的優(yōu)惠政策，給引進的人才提供住房、生活補貼、給以人才更多的發(fā)展機會等等。同時，政府可以通過與高校合作，為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)、環(huán)境保護治理技術(shù)等急需的人才。通過向民族地區(qū)培養(yǎng)、引進更多的人才，能夠提高民族地區(qū)的總體文化水平，促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，為生態(tài)文明建設(shè)提供人才支持。

(三)提高對民族地區(qū)環(huán)境保護的資金投入

近年來，云南省在大力推進綠色經(jīng)濟強省戰(zhàn)略，加大科技和環(huán)境保護投入。少數(shù)民族地區(qū)是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，對民族地區(qū)的環(huán)境保護投入仍然不足，特別是少數(shù)民族地區(qū)的廣大農(nóng)村，環(huán)境保護資源投入嚴(yán)重不足，民族地區(qū)的農(nóng)村也是新農(nóng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。所以，在新農(nóng)村建設(shè)中，我們必須加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的環(huán)保投入。應(yīng)逐步建立完善將農(nóng)村環(huán)保設(shè)施投入和農(nóng)村環(huán)境保護的監(jiān)測、防治和管理支出納入各級財政預(yù)算的財政制度，各級政府加大財政資金的向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，提高排污費資金用于農(nóng)村環(huán)境污染治理的比例。投入資金，完善人員編制，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，加強農(nóng)村環(huán)境保護工作。

六、結(jié)論

根據(jù)全文分析我們可以總結(jié)得出，雖然云南實施了一系列環(huán)境保護的政策和措施，邊疆少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護也取得了成績，但是少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境保護形勢還是很嚴(yán)峻。云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后是粗放型、低效益的落后生產(chǎn)方式造成的，為發(fā)展云南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，必須發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。在云南少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)資源、旅游資源相當(dāng)豐富，應(yīng)該大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。繼續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護政策的完善，為少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護提供強有力的支持和監(jiān)督！讓少數(shù)民族地區(qū)天更藍，水更清，山更綠！

【參考文獻】

[1]佚名.景東縣概況[EB/OL].新華網(wǎng)云南頻道.[2002-04-15]http://www.yn.xinhua.net.com.

[2]林慶.云南少數(shù)民族生態(tài)文化與生態(tài)文明建設(shè)[J]云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008，25(5):26-30