城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中存在的問題及建議
——以郫都區(qū)花園鎮(zhèn)永泉村為例

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了城市的快速擴(kuò)張，并由此產(chǎn)生了對建設(shè)用地的巨大需求，但在我國的十八億畝耕地紅線以及嚴(yán)格的土地規(guī)劃制度下土地供求緊張，這也成為了我國城鎮(zhèn)化道路上的亟待解決的一大難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目就是在這個背景下出現(xiàn)的。四川省作為國土部批準(zhǔn)的第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，許多增減掛鉤項(xiàng)目已經(jīng)完成并且指標(biāo)也已落地交易。值得肯定的是，增減掛鉤項(xiàng)目的開展不僅為城市用地需求提供了保障，同時也改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，并帶動項(xiàng)目所在村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在實(shí)際的運(yùn)行過程中還是存在著大量的問題，只有通過對問題進(jìn)行總結(jié)、分析，才能更好的補(bǔ)充、完善增減掛鉤政策。

一、郫都區(qū)花園鎮(zhèn)永泉村項(xiàng)目概況

四川省郫都區(qū)(原郫縣)花園鎮(zhèn)永泉村于2008年開展增減掛鉤項(xiàng)目，分為兩期完成。目前一期200畝已順利通過省廳驗(yàn)收，二期整治基本完成。第一期農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾后，其中50畝掛鉤指標(biāo)被用于集中安置區(qū)建新區(qū)、150畝用于紅光鎮(zhèn)，且63.8畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過招、拍、掛的方式提供給天津杰諾康集團(tuán)成都陸通生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司用于修建天府玫瑰園中鄉(xiāng)村度假酒店、休閑會所等配套設(shè)施。目前天府玫瑰園已打造為“AAA”級景區(qū)，年接待游客達(dá)50萬人次。

增減掛鉤項(xiàng)目一方面改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，另一方面也為農(nóng)民帶來了增收。永泉村在修建安置點(diǎn)的同時也修建了商鋪，通過出租商鋪收取租金。同時，在村莊的空地位置規(guī)劃了墓地，修建公墓，以單座6000元的價格對外租售。此外，村委會下屬的城市公司和杰諾康集團(tuán)采取聯(lián)合經(jīng)營的方式管理玫瑰園，杰諾康集團(tuán)以每年總收入的8%(保底價40萬/年)劃分給城市公司作為勞務(wù)服務(wù)費(fèi)。這一系列的措施都增加了永泉村的整體收入。

二、項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題

(一)項(xiàng)目時間跨度大導(dǎo)致市場價格變化過快。永泉村從2008年開始拆遷安置工作，至今已過了9年，由于時間跨度長，物價上漲，土地租金的價格出現(xiàn)較大波動。部分村民對于拆遷前商定的補(bǔ)償金額存有異議。對于一些還未驗(yàn)收的土地整理項(xiàng)目，部分農(nóng)戶存在不配合、反悔現(xiàn)象，這加大了村干部的工作難度，并且農(nóng)民對于拆遷安置的滿意度也會下降。

(二)政策不穩(wěn)定對土地后期開發(fā)造成阻礙。政府的政策存在變動，規(guī)劃好的項(xiàng)目無法辦理相關(guān)證書。杰諾康公司將流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)用地打造為天府玫瑰園后，又于2011年通過招、拍、掛的方式取得了63.8畝的集體建設(shè)用地指標(biāo)，原計(jì)劃用于修建休閑會所、酒店、娛樂設(shè)施等玫瑰園的配套設(shè)施，以吸引更多游客。但由于最后實(shí)際用途和頒證用途不同，無法拿到土地使用權(quán)證，這63.8畝集體建設(shè)用地便閑置下來。同時，由于無法配套娛樂和休閑設(shè)施，僅憑玫瑰園里的花草苗木作為旅游景點(diǎn)，除了門票收入外，并沒有給該企業(yè)和永泉村帶來額外收益，一方面令杰諾康企業(yè)繼續(xù)投資建設(shè)天府玫瑰園的熱情消退，另一方面也不利于永泉村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，閑置的63.8畝集體建設(shè)用地造成了事實(shí)上的土地浪費(fèi)。

(三)項(xiàng)目開展前沒有相關(guān)政策的引導(dǎo)，實(shí)施方案不成熟。永泉村作為早期的“大掛”項(xiàng)目，整個拆遷和安置工作沒有先例可循，屬于“摸著石頭過河”。作為試點(diǎn)，很多政策以及政策制定后的效果是沒有借鑒的，這也就導(dǎo)致永泉村在很多時候會走彎路。例如，永泉村拆遷安置采取的是先建后拆的模式，這就帶來一個隱患，安置點(diǎn)的新房修建好了以后，部分農(nóng)民出現(xiàn)反悔的情況，不愿意拆遷和搬進(jìn)集中安置點(diǎn)。

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于永泉村的增減掛鉤項(xiàng)目分兩期開展，參與第一期項(xiàng)目的農(nóng)民在建新區(qū)的房屋屬于統(tǒng)規(guī)自建模式，第二期時縣政府出于節(jié)約土地的考慮，建新區(qū)改為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建模式，所有參與拆遷的人員都只能搬進(jìn)集中安置點(diǎn)內(nèi)。這時就有少數(shù)農(nóng)民不滿意該決定，到村委會中表示抗議，這不但對村集體的形象有所影響，也不利于后期工作的開展。

(四)土地整理成本難以核定和監(jiān)管。永泉村進(jìn)行土地整理和農(nóng)民集中安置的資金是由政府承擔(dān)，相應(yīng)的，永泉村整理出來的節(jié)余的土地指標(biāo)屬于政府，由政府在市場上進(jìn)行交易。據(jù)永泉村的村干部介紹，一畝指標(biāo)的整理成本大概是六十多萬，這是由第一期土地整理結(jié)束后，與政府結(jié)算后的價格除以整理后總的土地面積得到的價格。但是土地整理過程中關(guān)于安置點(diǎn)房屋建設(shè)的成本以及第一期土地復(fù)墾中所花費(fèi)費(fèi)用是缺少監(jiān)管的。

三、對增減掛鉤項(xiàng)目的建議

(一)土地整理項(xiàng)目采取“短、頻、快”的模式。土地整理后期出現(xiàn)的農(nóng)民反悔、要求重新議價的情況都是由于項(xiàng)目進(jìn)行時間過長，物價波動較大等原因造成的。對此，應(yīng)在項(xiàng)目開展前期籌措足量資金，制定好完備的方案，并且要整村統(tǒng)一搬遷后再進(jìn)行后續(xù)工作，當(dāng)資金、方案、農(nóng)戶意愿等都到位后，采取“短、頻、快”的方案，在短期內(nèi)迅速完成項(xiàng)目。

(二)政府制定政策時要保證政策穩(wěn)定性和延續(xù)性，并且應(yīng)有適當(dāng)?shù)撵`活性。由于政府的政策存在較大波動和變化，這導(dǎo)致很多企業(yè)在投資過程中受到損失，從而導(dǎo)致企業(yè)在投資選擇上非常的小心、謹(jǐn)慎，并且很多時候?yàn)榱艘?guī)避由于政策帶來的損失而選擇不投資，這就不利于整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。永泉村的天府玫瑰園已經(jīng)初具規(guī)模和名氣，但是相應(yīng)的配套設(shè)施還不完善，杰諾康公司取得的63.8畝集體建設(shè)用地因?yàn)橛猛竞皖C證用途不符，本計(jì)劃的會所和休閑項(xiàng)目也就擱置了。政策制定是由于現(xiàn)實(shí)需要，它相比法律在制定和修改上更靈活，因此，在實(shí)踐中也可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適當(dāng)調(diào)整和放寬。比如玫瑰園這塊土地，如果進(jìn)行開發(fā)，就可以合理利用土地，并且對永泉村的發(fā)展也有極大好處。

(三)安置點(diǎn)統(tǒng)一采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的模式，避免統(tǒng)規(guī)自建浪費(fèi)土地資源。統(tǒng)規(guī)自建是給農(nóng)戶一塊地，讓農(nóng)戶在統(tǒng)一的規(guī)劃下自己修建房屋，這種方式修建下來的房屋往往是占地面積較大的低層建筑，這就造成了土地資源的浪費(fèi)，也違背了土地整理要集約節(jié)約利用土地的初衷。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建相對來說實(shí)現(xiàn)了土地的節(jié)約利用，更加符合現(xiàn)代土地資源合理利用的要求。

(四)建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使土地整理全過程透明化。永泉村的土地整理項(xiàng)目由于出資方是政府，該村在完成該項(xiàng)目后與政府進(jìn)行結(jié)算即可。為了使項(xiàng)目更加透明，應(yīng)建立專門的監(jiān)督小組，由村代表和縣政府人員共同擔(dān)任組員，對項(xiàng)目整理過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督，建新區(qū)安置點(diǎn)的修建、土地復(fù)墾等的施工方選擇要全程公示，打造陽光工程。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陸紅,陳利根.建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民土地復(fù)墾權(quán)益缺失及其對策[J].南京社會科學(xué),2015(9):112-117.

[2]明傳鵬.論農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益的保障[J].能源與環(huán)境,2017(1):112-113.

[3]譚靜.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的集體土地權(quán)益保護(hù)[J].中國土地科學(xué),2012,26(2):79-83.

[4]易小燕,陳印軍,肖碧林,等.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題與建議[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2011,32(1):10-13.

[5]陳臣.重慶地票:制度創(chuàng)新與農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)[D].西南政法大學(xué),2015.