行政體制改革與法治政府建設(shè)四十年（1978—2018）

李洪雷

改革開放四十年來，黨和國家立足國情，借鑒吸收人類政治文明的發(fā)展成果，持續(xù)進行行政體制改革，大力推進法治政府建設(shè)，成績斐然、效果卓著。經(jīng)過四十年的努力，我國行政機關(guān)的職能配置不斷走向規(guī)范合理，初步實現(xiàn)了行政管理的規(guī)范化、程序化與法治化，大力加強了對公民權(quán)利的保護和對行政組織及其活動的監(jiān)督，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了重要的法治政府保障。但是，行政管理體制與法治政府建設(shè)也存在很多缺陷，與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推進國家治理現(xiàn)代化和建設(shè)法治中國的要求相比，還存在很大差距。在新時代，需要大力推進行政體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

一、改革開放以來行政體制改革與法治政府建設(shè)的主要階段

（一）恢復(fù)發(fā)展期（1978—1989）

1978年12月，中共十一屆三中全會召開。會議公報提出，全黨工作的著重點應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三中全會的召開為行政體制的改革和行政法制的發(fā)展指明了方向。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上作題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。在這篇講話中，鄧小平分析了現(xiàn)行政治體制存在的種種弊端，主要是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，分析了其產(chǎn)生的原因，論述了政治體制改革的目的、意義、主要內(nèi)容和必須遵循的原則，成為20世紀(jì)80年代政治體制改革的指導(dǎo)性文件。1982年12月4日，“八二憲法”頒布，為行政體制改革和行政法制建設(shè)提供了憲法保障。憲法中對于行政管理活動基本原則的規(guī)定，對于國家行政機關(guān)組織、基本工作制度和職權(quán)的規(guī)定，對于公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，一方面構(gòu)成了行政法最高位階的法律淵源，另一方面指導(dǎo)了此后的行政體制改革和行政法制建設(shè)。

1982年，國務(wù)院進行了改革開放后的第一輪機構(gòu)改革，隨后地方各級也展開了機構(gòu)改革。這次改革最主要的成績是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，并開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。但改革未將政府職能轉(zhuǎn)變作為自己的目標(biāo)和任務(wù)，未能觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制。1987年10月，十三大在系統(tǒng)闡述社會主義初級階段理論的同時，對政治體制改革進行了系統(tǒng)部署。十三大報告指出，在具體的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上，我國的政治體制存在著一些重大缺陷，主要表現(xiàn)為權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，封建主義影響遠未肅清。進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠目標(biāo)，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。1988年，七屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，啟動了第二輪機構(gòu)改革。這次改革是在深化經(jīng)濟體制改革、推動政治體制改革的大背景下出現(xiàn)的，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。改革的內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。改革的重點是與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。十三大報告就實行黨政分開、進一步下放權(quán)力、改革政府工作機構(gòu)和干部人事制度等進行了部署，由于后來發(fā)生的政治風(fēng)波以及治理、整頓，改革目標(biāo)未能完全實現(xiàn)。

在行政法制建設(shè)方面，這一時期既制定了《治安管理處罰條例》《環(huán)境保護法》《文物保護法》《食品衛(wèi)生法（試行）》《土地法》《森林法》等大量的部門行政法律、法規(guī)，也制定了《國務(wù)院組織法》《地方組織法》等一般性的行政法律、法規(guī)。這一時期行政法制建設(shè)的主導(dǎo)觀念是“行政管理法制化”，強調(diào)按照穩(wěn)定性的法律規(guī)則來對公共事務(wù)進行管理，重點放在依法治事、依法管理老百姓上，對于保障公民權(quán)利、控制政府權(quán)力，盡管已經(jīng)有所認(rèn)識和落實，但還沒有成為主導(dǎo)。

（二）加速發(fā)展期（1989—1997）

1989年4月，《行政訴訟法》頒布，標(biāo)志著我國行政體制改革和行政法制建設(shè)進入了一個新的階段。這一時期，建立社會主義市場經(jīng)濟體制被確立為經(jīng)濟改革方向，這為行政法制建設(shè)提出了新的要求。依法行政、推進社會主義法制建設(shè)得到了最高決策層日益增多的強調(diào)。

1992年10月，黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，即要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。十四大報告指出，黨政機構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾，已經(jīng)到了非改不可的地步。要按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構(gòu)進行改革。1993年3月，中共十四屆二中全會討論通過了機構(gòu)改革方案。隨后，八屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，啟動了第三輪機構(gòu)改革。這次會議上通過的政府工作報告中正式提出了依法行政原則，強調(diào)各級政府都要依法行政、嚴(yán)格依法辦事，一切公職人員都要帶頭學(xué)法懂法，做執(zhí)法守法的模范。

這一時期，除了《行政訴訟法》以外，還頒布了《國家賠償法》《行政復(fù)議條例》《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法》《審計法》《行政處罰法》《國家公務(wù)員暫行條例》等重要的一般性行政法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)一方面強化了對公民權(quán)利的救濟和對行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面強化了對行政權(quán)行使過程和程序的規(guī)范和控制，并且初步建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。此外，這一時期部門行政法律、法規(guī)的數(shù)量倍增，制定了《稅收征收管理法》和《律師法》等多部重要的法律、法規(guī)。這一時期的行政法制建設(shè)，在強調(diào)行政管理法制化的同時，更加關(guān)注對公民權(quán)利的保障和對行政權(quán)行使的規(guī)范制約。

（三）全面發(fā)展期（1997—2012）

1997年，十五大報告再一次提出要“推進機構(gòu)改革”，認(rèn)為當(dāng)時機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙了改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實交給企業(yè)；根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)水平；把綜合經(jīng)濟部門改組為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，培育和發(fā)展社會中介組織。深化行政體制改革，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴(yán)格控制機構(gòu)膨脹，堅決裁減冗員。深化人事制度改革，引入競爭激勵機制，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍。1998年3月，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，啟動了第四輪機構(gòu)改革。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。這次機構(gòu)改革取得了很大的成績。至2003年6月，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬個，市縣鄉(xiāng)政府清退超編人員43萬人，干部隊伍結(jié)構(gòu)趨向合理。

2002年，十六大報告提出了深化行政管理體制改革的任務(wù)，要求進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。按照政事分開原則改革事業(yè)單位管理體制。2003年 3月10日，十屆全國人大一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，啟動了第五輪機構(gòu)改革。這次改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次改革適應(yīng)了我國加入WTO的形勢變化，抓住了當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展階段的突出問題，進一步轉(zhuǎn)變了政府職能。

2007年，十七大報告要求加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府。報告提出，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。加快推進事業(yè)單位分類改革。2008年2月，中共第十七屆中央委員會第二次全體會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出了《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。意見提出，深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，啟動了第六輪機構(gòu)改革。這次改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。

1997年，十五大報告中提出了 “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，這是中國共產(chǎn)黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國法治建設(shè)中的一項標(biāo)志性事件，具有劃時代的重要意義。1999年，九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入了憲法，使依法治國基本方略得到國家根本大法的保障。依法行政是依法治國的重要組成部分，對依法治國基本方略的實行在很大程度上具有決定性的意義。為貫徹依法治國方略，1999年國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，要求各級政府和政府各部門的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，“全面、深刻地領(lǐng)會依法行政的精神實質(zhì)，充分認(rèn)識依法行政的重大意義，增強依法行政的自覺性，不斷提高依法行政的能力和水平”。這是我國歷史上第一份關(guān)于推進依法行政的中央政府文件，意義重大。2004年3月，國務(wù)院在《政府工作報告》中第一次明確提出了建設(shè)“法治政府”的目標(biāo)，隨后國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》作為指導(dǎo)各級政府依法行政、建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件，其中提出經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并且明確了此后十年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則、基本要求、主要任務(wù)和保障措施。市縣兩級政府處在政府工作的第一線，是國家法律、法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，2008年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，就加強市縣政府依法行政提出具體要求和舉措。2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，要求“以增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點”，全面推進依法行政。此外，2003年10月中共十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀、2004年9月中共十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，為行政法制建設(shè)注入了新的價值元素，提供了新的動力和要求。

這一時期，一方面，行政領(lǐng)域立法工作步伐加快，質(zhì)量不斷提高，愈加以人為本、重視人權(quán)，頒布了《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實施細則》《行政許可法》《行政強制法》《立法法》《政府信息公開條例》等重要法律、法規(guī)，以及《道路交通安全法》《居民身份證法》《工傷保險條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等。另一方面，行政執(zhí)法體系逐步健全，執(zhí)法力度加大，保證了法律、法規(guī)的貫徹實施；行政管理體制改革穩(wěn)步推進，政府職能和管理方式逐步轉(zhuǎn)變，行政監(jiān)督制度不斷完善；各級行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識增強，依法行政能力有了很大提高。

（四）深化發(fā)展期（2012—2018）

十八大報告強調(diào)，要深化行政體制改革。要求按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。推進事業(yè)單位分類改革。完善體制改革協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。2013年3月14日，第十二屆全國人大第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，啟動了改革開放以來的第七次國務(wù)院機構(gòu)改革，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市管理工作的地位和作用日益突出，但我國城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務(wù)意識不強、執(zhí)法行為粗放等問題，制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。2015年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序。2010年以來，按照中央統(tǒng)一部署，一些地區(qū)開展了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，取得了預(yù)期成效，為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制提供了可借鑒的經(jīng)驗，但仍存在人口集聚多、經(jīng)濟規(guī)模大的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)等問題。為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”精神和加快推進新型城鎮(zhèn)化的部署要求，2016年12月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，要求以擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精干的組織架構(gòu)、務(wù)實高效的用編用人制度和適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實際的財政管理模式為保障，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制。

十九大報告提出了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，作出了中國特色社會主義進入了新時代等一系列重要論斷。報告中提出，要深化機構(gòu)和行政體制改革。要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，對深化黨和國家機構(gòu)改革作出了統(tǒng)一部署和頂層設(shè)計。2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。這次改革是改革開放以來力度最大的一次機構(gòu)改革。這次改革總的考慮是，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，結(jié)合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這次改革適應(yīng)了新時代我國社會主要矛盾變化，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，既立足當(dāng)前也著眼長遠，優(yōu)化了國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置和職能配置，理順了職責(zé)關(guān)系。改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。通過改革，國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置更加符合實際、科學(xué)合理、更有效率，必將為全面貫徹落實黨的十九大部署的各項任務(wù)提供有力組織保障。

2012年黨的十八大以來，黨中央進一步強調(diào)依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)黨和國家長治久安。我國依法行政和法治政府建設(shè)也進入了一個全新的階段。十八大報告明確提出法治是治國理政的基本方式，強調(diào)加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法行政，并給出了具體的時間表，即“到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。2013年，中共十八屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把全面深化改革與法治建設(shè)緊密結(jié)合，提出建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，努力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2014年，中共十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了總體部署和系統(tǒng)謀劃，闡明了全面推進依法治國的指導(dǎo)思想、基本原則、總目標(biāo)、總抓手和基本任務(wù)以及法治工作的基本格局。這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次就法治建設(shè)專門作出決議，具有重要的里程碑意義。十八屆四中全會《決定》用了較大篇幅對“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”進行論述。為實現(xiàn)十八大提出的到2020年法治政府基本建成的戰(zhàn)略目標(biāo)，并落實《決定》對依法行政、法治政府建設(shè)提出的具體要求，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，這是我國歷史上第一次以中共中央、國務(wù)院文件的形式，對法治政府建設(shè)作出重大部署，明確了法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)，即到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，確立了法治政府建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高，并部署了相關(guān)的主要任務(wù)和具體措施。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，強調(diào)公開透明是法治政府的基本特征。

這一階段的行政領(lǐng)域立法工作覆蓋面更廣，通過制定《國家安全法》《公共文化服務(wù)保障法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《中醫(yī)藥法》等，全面修訂《環(huán)境保護法》，及時修訂《食品安全法》，為維護國家核心利益和其他利益，促進經(jīng)濟社會文化各領(lǐng)域全面發(fā)展，提供了重要法制保障；“放管服”改革持續(xù)推進，清單管理全面實行，政府法律顧問制度普遍建立，行政決策科學(xué)化、民主化、法治化水平進一步提高，“雙隨機、一公開”全面推行，事中事后監(jiān)管不斷加強，行政執(zhí)法體制改革深入推進，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平明顯提升，法治政府建設(shè)考核評價制度逐步建立，督促檢查力度顯著加強。推進依法行政進入“快車道”，法治政府建設(shè)展現(xiàn)出前所未有的“加速度”。在這一階段，我國法治政府建設(shè)的一大特點，在于黨中央、國務(wù)院加強了對依法行政、法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計，對依法行政和法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)、基本要求、衡量標(biāo)準(zhǔn)、推進機制等進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，將依法行政、法治政府建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進行考量和推進；更加強調(diào)重大改革要于法有據(jù)，必須在法治的軌道上進行改革；更加強調(diào)放管服相結(jié)合，充分激發(fā)市場和社會活力。

二、政府機構(gòu)改革與行政組織法治

行政組織法調(diào)整行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職能和權(quán)限分配、人員編制和管理等，是行政法制的重要組成部分，其發(fā)展完善程度對于規(guī)范行政運行和提高行政效能效率具有重要影響。

（一）行政機構(gòu)改革與行政機關(guān)組織法

如前所述，改革開放以來，我國先后開展了八次政府機構(gòu)改革（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018），政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府組織不斷優(yōu)化，政企分開、政事分開初步得以實現(xiàn)；撤銷工業(yè)經(jīng)濟部門，加強了市場監(jiān)管部門；科學(xué)劃分部門職能分工，調(diào)整部門管理體制。但我國行政管理體制還存在一些嚴(yán)重的問題，包括一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進一步提高；軍民融合發(fā)展水平有待提高；群團組織政治性、先進性、群眾性需要增強；事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在；一些領(lǐng)域權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問題仍然存在；機構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對滯后，機構(gòu)編制管理方式有待改進。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，要以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)歸納、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》沿著這一方向邁進了一大步。

與行政改革相適應(yīng)，我國的行政組織法治也有了很大的發(fā)展?，F(xiàn)有的行政組織法除憲法關(guān)于國家機構(gòu)的有限規(guī)定外，主要由三部分構(gòu)成。第一部分是法律，包括《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《公務(wù)員法》《中國人民銀行法》《行政監(jiān)察法》等。第二部分是單行法律中關(guān)于國家權(quán)力配置與行政組織設(shè)置的規(guī)定，例如《土地管理法》中關(guān)于國家土地管理機關(guān)的規(guī)定。第三部分是有關(guān)國家組織的行政法規(guī)，例如《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《公安機關(guān)組織管理條例》等?？傮w而言，行政機關(guān)組織法和編制法仍然是我國法治政府建設(shè)的一個薄弱環(huán)節(jié)，許多重要的行政組織法律、法規(guī)尚未出臺，已有的法律比較簡陋，規(guī)范的事項非常有限，相關(guān)事務(wù)主要依賴于政策文件。未來還需要更加充分地發(fā)揮權(quán)力機關(guān)在行政組織設(shè)置和編制管理等問題上的作用，對于行政組織設(shè)置和編制管理的重大問題應(yīng)由法律加以規(guī)范。要通過立法明確中央政府的結(jié)構(gòu)和規(guī)模、地方政府的法律地位和組織構(gòu)造、中央與地方的關(guān)系。①李洪雷：《地方自治與中國地方政府法》，載應(yīng)松年、馬懷德主編：《當(dāng)代中國行政法的源流—王名揚教授九十華誕賀壽文集》，中國法制出版社2006年版，第424頁；李洪雷：《轉(zhuǎn)型時期中國的地方—特點、缺陷與改革》，載［美］湯姆·帕爾默等編：《通往和諧發(fā)展之路：國民利益政策報告》，電子工業(yè)出版社2012年版，第414頁。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，完善國家機構(gòu)組織法，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限等的法定化，推進各級政府事權(quán)的規(guī)范化和法律化，完善不同政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。2017年十九大報告進一步要求完善國家機構(gòu)組織法。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求，依法管理各類組織機構(gòu)，研究制定機構(gòu)編制法。

合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，對推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革作出總體部署，其中明確提出堅持法治化規(guī)范化道路，要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定。

近年來，中央將“三張清單”制度，也即權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度作為推進簡政放權(quán)、依法行政的一個重要抓手。十八屆三中全會《決定》要求：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！笔藢盟闹腥珪稕Q定》要求：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。” 2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。通過建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，②對于責(zé)任清單制度中的“責(zé)任”，是指法定職責(zé)、法律責(zé)任還是二者兼具，實踐中有不同的理解和做法。參見劉啟川：《獨立型責(zé)任清單的構(gòu)造與實踐—基于31個省級政府部門責(zé)任清單實踐的觀察》，載《中外法學(xué)》2018年第2期。進一步明確地方各級政府工作部門職責(zé)權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，全面推進依法行政。負(fù)面清單主要適用于市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。2015年10月，《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號）發(fā)布，對相關(guān)工作進行了部署。

（二）事業(yè)單位法律制度

在我國，事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。其基本性質(zhì)是在行政機關(guān)之外相對獨立地承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共組織，大致相當(dāng)于國外的公務(wù)機構(gòu)（公共營造物），屬于廣義行政組織的范疇。③詳見李志萍、李洪雷：《中國事業(yè)單位改革的行政法學(xué)分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2008年第4期。近年來，我國事業(yè)單位改革進入快車道，2012年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，就事業(yè)單位改革作了整體部署，其中將現(xiàn)有的事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，分別提出了改革的方向。在行政法規(guī)建設(shè)方面，繼1998年制定了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）之后，又于2015年制定了《事業(yè)單位人事管理條例》，這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。在事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理方面，2017年1月中組部分別會同中宣部、教育部、科技部、國家衛(wèi)生計生委印發(fā)《宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等5個辦法。

（三）干部人事制度改革與公務(wù)員法

我國公務(wù)員制度是對傳統(tǒng)干部人事制度的改革和發(fā)展。1987年，在黨的十三大上，中共中央正式提出了建立國家公務(wù)員制度的要求：“進行干部人事制度的改革，就是要對‘國家干部’進行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督?！薄爱?dāng)前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度。”1993年，國務(wù)院發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》，在各級國家行政機關(guān)中建立和推行公務(wù)員制度，這標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的初步建立。為解決公務(wù)員法立法層次低、公務(wù)員范圍過窄等問題，同時改進現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度，2005年4月全國人大常委會通過了《公務(wù)員法》（2006年施行），作為我國公務(wù)員管理的基礎(chǔ)性法律?！豆珓?wù)員法》制定后，中央公務(wù)員主管部門就考核、培訓(xùn)、獎勵、處分、公開遴選、調(diào)任、職務(wù)任免與升降、任職與定級等制定了相關(guān)規(guī)定。2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的問責(zé)制度作了規(guī)定。

三、行政管理方式改革與行政行為法治

行政行為是行政管理方式的具體體現(xiàn)，是行政機關(guān)行政權(quán)的外化形式，與行政相對人權(quán)益密切相關(guān)，是法治政府建設(shè)的重心所在。四十年來，我國不斷改進行政管理方式，不斷規(guī)范行政行為，健全行政程序，并努力探索新的更加靈活的行政管理方式，行政行為法治建設(shè)有了長足的進展。

（一）行政立法和行政規(guī)定

行政立法（行政法規(guī)和行政規(guī)章）是我國社會主義法律體系的重要組成部分。改革開放以來，中國行政立法迅猛發(fā)展，對行政管理的規(guī)范化、法治化發(fā)揮了重要作用。截至2014年9月底，我國已制定現(xiàn)行有效的行政法規(guī)737件，國務(wù)院部門規(guī)章2 856件，地方政府規(guī)章8 909件。2000年3月15日，全國人大通過了《立法法》，對行政立法的基本制度作了規(guī)定，明確了行政立法的權(quán)限劃分，完善了程序規(guī)定，健全了監(jiān)督機制。④詳見袁曙宏、李洪雷：《新世紀(jì)我國行政立法的發(fā)展趨勢》，載《行政法學(xué)研究》2002年第3期。2014年，全國人大常委會對《立法法》進行了修改，將制定地方政府規(guī)章的主體擴大到所有設(shè)區(qū)的市，并進一步明確了規(guī)章的制定權(quán)限。國務(wù)院還于2001年頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》（2017年修訂）與《規(guī)章制定程序條例》，對行政立法程序作了具體規(guī)定。

行政規(guī)定，也稱（其他）規(guī)范性文件，是行政機關(guān)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章之外具有普遍約束力的政令。這些行政規(guī)定雖然不是法，但在實踐中發(fā)揮著重要的作用，直接指導(dǎo)著行政機關(guān)的行政管理活動，對行政相對人也有重要的影響。2015年《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》要求，要完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。此外，要建立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制，實行目錄和文本動態(tài)化、信息化管理。完善行政規(guī)定（規(guī)范性文件）相關(guān)程序和監(jiān)督制度的一個前提，是對我國實踐中行政規(guī)定的性質(zhì)、效力和類型等有準(zhǔn)確的把握。目前，我國行政法學(xué)界在這方面的研究尚不充分。⑤相關(guān)代表性的成果，參見朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)—從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國法學(xué)》2003年第1期。

（二）行政決策

決策是行政權(quán)力運行的起點，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點，也是法治政府建設(shè)的重點。由于行政決策跨越內(nèi)部行政和外部行政、抽象行政和具體行政，規(guī)范難度也很大。近年來，各地方、各部門在促進科學(xué)決策、民主決策、依法決策方面，探索了很多好的做法和經(jīng)驗，行政決策的規(guī)范化和法治化水平日益提高。但是，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而久拖不決等現(xiàn)象仍屢見不鮮。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》要求，要建立健全科學(xué)民主決策機制，涵蓋公眾參與、專家論證、合法性論證、決策公開、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究等方面。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》要求，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，并提出完善行政決策風(fēng)險評估機制。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020年）》對重大行政決策程序的要求予以了進一步明確和細化。目前，我國已有17個省級政府和23個較大的市政府出臺了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章，⑥國務(wù)院法制辦公室《關(guān)于〈重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）〉的說明》。一些地方的行政程序規(guī)定中也專門就行政決策程序作了規(guī)定。2017年6月，國務(wù)院法制辦公室起草的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》向社會公布，并征求意見。目前，對于重大行政決策的范圍、各個程序環(huán)節(jié)的具體要求等還存在爭論。⑦李洪雷：《協(xié)商民主視野中的重大行政決策程序立法》，載《中國發(fā)展觀察》2017年第22期。

（三）行政執(zhí)法⑧ 關(guān)于行政執(zhí)法概念的梳理，參見姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017年版，第281頁以下。

行政機關(guān)實施行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政許可等執(zhí)法行為，是履行政府職能的重要方式。我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)以及幾乎所有的行政法規(guī)和規(guī)章是由行政機關(guān)執(zhí)行的，行政執(zhí)法是建設(shè)法治政府的中心環(huán)節(jié)，需要著力加以規(guī)范。

一是推進行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法，促使執(zhí)法重心下移。1996年《行政處罰法》規(guī)定了相對集中行使行政處罰權(quán)，2004年《行政許可法》規(guī)定了相對集中行使行政許可權(quán)。十八屆四中全會《決定》要求，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，推行綜合執(zhí)法，支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020年）》要求，根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法。

二是健全行政執(zhí)法人員管理制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》要求，要進一步整頓行政執(zhí)法隊伍，對聘用從事行政執(zhí)法的合同工、臨時工，要盡快清退?！度嫱七M依法行政實施綱要》中提出，實行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作。《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》要求，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》部署，2016年年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進行一次嚴(yán)格清理，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。

三是明確行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法程序?！缎姓幜P法》《行政許可法》《行政強制法》這“行政三法”是規(guī)范行政執(zhí)法行為的通則性法律。十八屆四中全會《決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中均要求，完善執(zhí)法程序，明確操作流程，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。十八屆四中全會《決定》提出，要“建立執(zhí)法全過程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度” （簡稱為“三項制度”）。2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》。

四是健全執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度。執(zhí)法經(jīng)費是行政執(zhí)法的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是依法行政能力的重要保障。1996年《行政處罰法》即確立了作出罰款決定的行政機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離（第46條）和“收支兩條線”（第53條），但在實施中還存在一些問題。近年來，中央一再要求，要切實貫徹收支兩條線。

五是建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動、促進行政機關(guān)依法行政的一項長期性的機制性和制度性保障。1997年十五大報告中即提出實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，2005年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》發(fā)布，對行政執(zhí)法責(zé)任制作了全面部署，要求依法確定執(zhí)法職權(quán)，按照確定的執(zhí)法職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)進行評議考核，根據(jù)評議考核追究相關(guān)人員的責(zé)任。十八屆四中全會《決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》要求，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）行政許可

行政許可⑨行政許可屬于行政執(zhí)法的一種類型，但考慮到其與政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系密切，因此對其加以特別介紹。也稱行政審批，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可在中國行政管理實踐中經(jīng)常被稱為行政審批。為了適應(yīng)中國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和加入WTO對政府職能轉(zhuǎn)變的需要，從2001年10月起，國務(wù)院開始部署行政審批制度改革工作。全國人大常委會于2003年通過的《行政許可法》對各類行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的共通性制度作了規(guī)定?！缎姓S可法》針對行政許可過多過濫、實施不規(guī)范等問題，在行政設(shè)定、程序、監(jiān)督與責(zé)任等方面進行了諸多的制度創(chuàng)新，確立了市場優(yōu)先、個人自治優(yōu)先、自律機制優(yōu)先、事后手段優(yōu)先等原則。自《行政許可法》于2004年實施以后，大量的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件按照《行政許可法》的規(guī)定和精神作了清理和修改，政府職能有了很大轉(zhuǎn)變，行政許可實施的規(guī)范化程度得到大幅提升。2013年，第十二屆全國人大產(chǎn)生新一屆國務(wù)院組成人員后，國務(wù)院把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的行政審批制度改革，作為推進全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。國務(wù)院部門行政審批事項累計取消下放618項，提前兩年完成削減三分之一的任務(wù)。對453項非行政許可審批事項進行了全面分類清理，讓“非行政許可審批”這一概念成為歷史。2013年印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，對新設(shè)行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和監(jiān)督等作了更為具體嚴(yán)格的規(guī)定。但《行政許可法》在實施中也遭遇了很多的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為：法律的適用范圍受到很大限制；許可設(shè)定的合理性缺乏保障；因為體制性原因，導(dǎo)致一些立法目標(biāo)落空；諸多規(guī)定因欠缺可操作性而影響實效。這導(dǎo)致我國傳統(tǒng)行政許可制度中行政許可設(shè)置過多、行政許可權(quán)缺乏有效制約等問題，仍在不同程度上繼續(xù)存在，有的還很突出?！缎姓S可法》實質(zhì)上是規(guī)制改革或行政改革法，涉及政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與市場、社會關(guān)系的重塑，行政管理方式的變革，以及行政管理理念的更新。由于傳統(tǒng)觀念、既得利益和立法技術(shù)等方面的原因，其在實施中遇到障礙、存在問題在所難免。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)反思并有效應(yīng)對《行政許可法》實施中存在的問題，從機構(gòu)設(shè)置、規(guī)則細化和體制完善等方面，采取有力措施加以應(yīng)對。⑩李洪雷：《〈行政許可法〉的實施：困境與出路》，載《法學(xué)雜志》2014年第5期。

（五）行政程序

程序正當(dāng)是法治政府的重要要求，行政程序法是現(xiàn)代行政法的重要組成部分。合理的程序設(shè)置，一方面對于實體目標(biāo)的實現(xiàn)具有工具價值，例如提高行政決定的質(zhì)量，密切政府與公民之間的聯(lián)系；另一方面也具有其自身的內(nèi)在價值，它通過要求向相對人解釋其為何受到不利的對待并為其提供參與決定過程的機會，體現(xiàn)了對行政相對人主體性的尊重。2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中對程序正當(dāng)作了具體要求：行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。2008年，《湖南省行政程序規(guī)定》開啟了我國統(tǒng)一行政程序地方立法的進程。目前，省級的統(tǒng)一行政程序規(guī)定還有《山東省行政程序規(guī)定》（2012）、《江蘇省行政程序規(guī)定》（2015）和《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》（2015）。在設(shè)區(qū)的市一級，有《汕頭市行政程序規(guī)定》《西安市行政程序規(guī)定》《海口市行政程序規(guī)定》《蘭州市行政程序規(guī)定》等。此外，北京市和重慶市由人大主導(dǎo)的行政程序立法（地方性法規(guī)）也已啟動。在中央層面，《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》本質(zhì)上也是行政程序法，但統(tǒng)一的行政程序立法進程目前處在停滯狀態(tài)。?根據(jù)十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，行政程序方面的立法項目屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。在國務(wù)院的立法工作計劃中，《行政執(zhí)法程序條例》2014年和2015年被列入預(yù)備項目，2016年被降為研究項目，2017年則沒有被列入計劃（2017年立法工作計劃中取消了預(yù)備類和研究類項目）。近年來，在我國的行政審判實踐中，正當(dāng)程序原則也經(jīng)常被直接或間接地適用。例如，最高人民法院行政庭公布的104號“行政審判案例”中，山東省臨沂市中級人民法院在二審判決中對正當(dāng)程序原則作了詳細的闡發(fā)：?最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判案例》（第3卷），中國法制出版社2012年版，第120頁?！缎姓S可法》沒有設(shè)定行政機關(guān)撤銷行政許可所要遵循的具體程序性義務(wù)，并不意味著其就可以不要程序，在行使職權(quán)的方式、步驟、順序、時限上享有絕對的自由裁量權(quán)，而程序合法的底線在于正當(dāng)程序原則，行政機關(guān)在此情況下應(yīng)當(dāng)遵循這一法律原則。根據(jù)這一法律原則的要求，行政機關(guān)作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行政行為時，應(yīng)當(dāng)履行事先告知、說明根據(jù)和理由、聽取相對人的陳述和申辯、事后為相對人提供相應(yīng)的救濟途徑等正當(dāng)法律程序。

（六）政府信息公開

政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。中央政府近年來對政府信息公開工作高度重視，采取多種方式部署、推動政務(wù)公開工作。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》明確要求推行政府信息公開。2002年成立的國務(wù)院信息辦、2003年成立的全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組一直將政府信息公開制度的建立作為其工作的一個重點內(nèi)容。一些地方，如廣東、上海等地也制定了適用于本地方的信息公開規(guī)定。為了統(tǒng)一規(guī)范政府信息公開工作，強化行政機關(guān)公開政府信息的責(zé)任，明確政府信息的公開范圍，暢通政府信息的公開渠道，完善政府信息公開工作的監(jiān)督和保障機制，國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》，明確了行政機關(guān)依法公開政府信息的義務(wù)，規(guī)定了政府信息公開的范圍、方式和程序，該條例于2008年4月5日公布、2008年5月1日起施行。為正確審理政府信息公開行政案件，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》于2010年12月由最高人民法院審判委員會通過?！墩畔⒐_條例》對于打造透明政府和陽光政府，轉(zhuǎn)變政府行政管理方式，建立反腐倡廉長效機制，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)具有重要意義。但是，現(xiàn)行條例在實施過程中遇到一些新的問題。?國務(wù)院法制辦公室《關(guān)于〈中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）〉的說明》。為此，國務(wù)院辦公廳、法制辦起草了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》。?關(guān)于《政府信息公開條例》修訂中的重要問題，參見后向東：《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大關(guān)系》，載《中國行政管理》2017年第7期。由于《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，層級偏低，為了保障其規(guī)定的實效，未來還應(yīng)提高政府信息公開規(guī)定的立法層級，同時考慮到推進政務(wù)公開的需要，應(yīng)當(dāng)制定政務(wù)公開法，切實推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，落實以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則。?中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號），國務(wù)院辦公廳《〈關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見〉實施細則》（國辦發(fā)〔2016〕80號）。此外，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)開放的重要性日益凸顯，國務(wù)院也要求，在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，?國務(wù)院辦公廳《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號），《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）。方便全社會開發(fā)利用。未來應(yīng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放法或數(shù)據(jù)開放條例。

四、行政責(zé)任和救濟法治

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，是法治的基本原理，對行政機關(guān)的行政活動進行監(jiān)督，對違法行政追究責(zé)任，對權(quán)益受損的行政相對人提供救濟，是依法行政的必然要求，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

（一）行政訴訟

新中國成立以后，由于歷史的原因，行政訴訟制度長期沒有建立起來。1982年3月通過的《民事訴訟法（試行）》第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”這是我國法律中第一次明確行政訴訟案件的審理程序。1989年4月4日，全國人民代表大會通過了《行政訴訟法》，1990年10月1日起施行。《行政訴訟法》的制定和實施，是我國社會主義法制建設(shè)和社會主義民主政治建設(shè)的重要里程碑，對于貫徹執(zhí)行憲法，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)具有極為重要的意義。全國人大常委會于2014年11月對《行政訴訟法》進行了修改，旨在解決行政訴訟實踐中“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題。2017年6月，在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點的基礎(chǔ)上，全國人大常委會對《行政訴訟法》再次進行了修改，明確規(guī)定了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度。我國的現(xiàn)行行政訴訟制度在審判體制改革、受案范圍、審查強度、舉證責(zé)任等方面，還有完善的空間。?參見李洪雷：《中國行政訴訟制度發(fā)展的新路向》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期。

（二）行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政機關(guān)自我糾錯的重要機制。在總結(jié)1990年國務(wù)院制定的《行政復(fù)議條例》施行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1999年4月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《行政復(fù)議法》，進一步完善了行政復(fù)議制度。2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳結(jié)合預(yù)防和化解行政爭議、完善行政爭議解決機制的新形勢，要求積極探索符合行政復(fù)議工作特點的機制和方法。?《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）。2007年，國務(wù)院制定了《行政復(fù)議法實施條例》，增強了《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定的可操作性，改進了行政復(fù)議的程序，強化了行政復(fù)議機關(guān)及行政復(fù)議機構(gòu)的責(zé)任。中央于2011年明確提出，要充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用；十八屆三中全會《決定》要求，要“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機制”?！缎姓?fù)議法》實施以來，縣級以上各級人民政府及其部門積極履行行政復(fù)議職責(zé)，全國平均每年通過行政復(fù)議這一制度平臺解決行政爭議8萬多起，糾正了一大批違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。為探索行政復(fù)議體制改革經(jīng)驗，2008年9月16日，《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》下發(fā)，對開展行政復(fù)議委員會試點工作的意義、范圍、指導(dǎo)原則、試點內(nèi)容等作了規(guī)定。在2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中，要求開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進行行政復(fù)議委員會試點。?黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會的冷思考》，載《南京社會科學(xué)》2012年第11期。2015年9月，浙江義烏設(shè)立全省乃至全國首家實體意義的行政復(fù)議局。為總結(jié)行政復(fù)議改革試點經(jīng)驗，進一步完善我國的行政復(fù)議制度，并與修改后的《行政訴訟法》有效對接，《行政復(fù)議法》的修改已列入十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，并且屬于條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的第一類項目。我國行政復(fù)議制度的完善，需要對行政復(fù)議行政化和司法化的利弊得失加以權(quán)衡，并且需要處理好不同專業(yè)領(lǐng)域行政化復(fù)議制度的統(tǒng)一和多元的關(guān)系以及本級政府集中管轄與各個行政職能部門分散管轄等關(guān)系。?李洪雷：《行政復(fù)議制度改革應(yīng)處理好四組關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。關(guān)于我國行政復(fù)議制度的完善，參見楊小君：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版。

（三）行政賠償

為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進國家行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有必要建立國家賠償制度，對于國家行政機關(guān)工作人員違法侵犯私人合法權(quán)益的行為由國家負(fù)責(zé)賠償。1982年憲法第41條第3款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！钡捎谌狈唧w化的法律，在1986年《民法通則》頒布之前法院沒有審理過國家賠償案件?！睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定：“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”自此，受侵害的公民、法人才有了要求國家賠償?shù)木唧w法律依據(jù)。此后，一些法律、法規(guī)中也對行政賠償作出了規(guī)定。1989年《行政訴訟法》第9章初步建立了行政侵權(quán)國家賠償制度，確立了行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯私人的合法權(quán)益由國家負(fù)責(zé)賠償?shù)脑瓌t。1994年5月12日，全國人大常委會通過了《國家賠償法》（自1995年1月1日起施行），全面建立了我國的國家賠償制度，該法成為一部重要的人權(quán)保障法?！秶屹r償法》在實施中暴露出了很多問題，如賠償程序的設(shè)計不盡合理，有的規(guī)定比較原則，對賠償義務(wù)機關(guān)約束不夠；有的地方賠償經(jīng)費保障不到位，賠償金支付機制不盡合理；國家負(fù)責(zé)賠償?shù)那謾?quán)行為范圍過窄，國家賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，賠償項目的規(guī)定難以適應(yīng)變化了的情況。為糾正這些缺陷，全國人大常委會于2012年對《國家賠償法》進行了修改，主要是完善了國家賠償辦理程序，明確了雙方舉證義務(wù)，明確了精神損害賠償，保障了國家賠償費用的支付。為正確適用修改后的《國家賠償法》，我國行政賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)還有進一步提升的空間。?關(guān)于我國國家賠償（含補償）制度的完善，詳見馬懷德主編：《完善國家賠償立法基本問題研究》，北京大學(xué)出版社2008年版。

（四）行政補償

與行政賠償基于違法的行政權(quán)力行使行為不同，行政補償是當(dāng)行政機關(guān)為了公益目的合法行使權(quán)力而給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成特別犧牲（損失）時，國家基于公共負(fù)擔(dān)平等的原則予以補償?shù)闹贫?。對于行政補償制度，我國目前沒有一部統(tǒng)一的法律。1982年憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年憲法修正案將這一規(guī)定修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！绷硗庠黾右?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。”強化了對公民私人和集體權(quán)益的保護。在實踐中，集體土地征收制度仍不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾突出。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”的改革方向?！锻恋毓芾矸ā返男薷某绦蛞呀?jīng)啟動，國土資源部起草了《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）向社會公開征求意見。國務(wù)院于1991年3月22日制定并公布了我國第一部城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)，即《城市房屋拆遷管理條例》。為了適應(yīng)住房商品化和城市建設(shè)的實際需要，2001年國務(wù)院對《城市房屋拆遷管理條例》進行了修改。為進一步規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，2011年1月國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》。2004年《行政許可法》第8條從信賴保護原則出發(fā)，規(guī)定了依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可的補償?？傮w而言，我國行政補償制度還存在一些嚴(yán)重的缺陷，需要進一步完善。例如，予以補償?shù)氖马椨泻艽蟮臄U展，但還不夠全面，在財產(chǎn)權(quán)利用的妨礙、具有征收作用的干預(yù)的補償以及衡平補償?shù)然驹瓌t上附之闕如。除了少數(shù)領(lǐng)域外，補償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確；補償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)或數(shù)額較低，不能充分救濟相對人的損失；行政補償?shù)某绦蛐砸?guī)定極為欠缺，除個別領(lǐng)域外，大多缺乏對相關(guān)利害關(guān)系人意見保護的程序權(quán)利以及行政機關(guān)程序義務(wù)的規(guī)定，如說明理由和聽取意見等規(guī)則普遍未能確立，暗箱操作現(xiàn)象比較普遍；關(guān)于行政補償?shù)慕?jīng)費來源等，沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。未來可以制定統(tǒng)一的行政補償法，或者將《國家賠償法》修訂為“國家賠償補償法”。

（五）監(jiān)察

監(jiān)察制度對于保證政令暢通，維護行政紀(jì)律，促進廉政建設(shè)具有重要意義。1990年，國務(wù)院制定了《行政監(jiān)察條例》，我國的行政監(jiān)察制度開始走向法制化。為了加強監(jiān)察工作，1997年5月全國人大常委會通過了《行政監(jiān)察法》。2004年，國務(wù)院通過了《行政監(jiān)察法實施條例》。十八大以來，中央強力反腐，決定深化國家監(jiān)察體制改革，基本內(nèi)容是加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，將行政監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。2016年11月，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》， 同年12月全國人大常委會通過決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。2017年10月，中辦印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，同年11月全國人大常委會通過決定，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。為實現(xiàn)改革決策和法治決策的統(tǒng)一，2018年全國人大通過了憲法修正案和《監(jiān)察法》，規(guī)定監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)體制、工作原則和工作方針、監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生、監(jiān)察范圍，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察程序，確立對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督措施等，把監(jiān)察工作試點的成果以法律的形式固定下來，解決了長期困擾反腐敗工作的法治難題。在《監(jiān)察法》實施過程中，還需要細化監(jiān)察對象范圍、調(diào)查程序等規(guī)定，建立健全監(jiān)察官等配套制度，優(yōu)化監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部職能配置和機構(gòu)設(shè)置，強化對監(jiān)察權(quán)行使的約束，切實做到以法治思維和法治方式做好監(jiān)察和反腐敗工作，同時做好與《公務(wù)員法》《國家賠償法》《立法法》《刑事訴訟法》等法律的銜接。

（六）審計

1994年，《審計法》頒布，標(biāo)志著我國現(xiàn)代國家審計法律制度的建立。1997年10月，國務(wù)院頒布《審計法實施條例》，對《審計法》作了細化規(guī)定。2006年2月，全國人大常委會審議通過了關(guān)于修改《審計法》的決定，擴大了審計的范圍和審計機關(guān)的權(quán)限，進一步規(guī)范了審計程序。2010年，國務(wù)院通過了《審計法實施條例》。2003年6月，李金華審計長向全國人大常委會作審計報告，措辭強烈地批評了很多部委在預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象，審計署官方網(wǎng)站同時公布了該審計報告，引起了社會的廣泛關(guān)注，被稱為“審計風(fēng)暴”。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設(shè)”。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，以及配套的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》《關(guān)于省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點方案》《關(guān)于推進國家審計職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》。目前，江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7省市正在進行審計體制改革試點。在2018年黨和國家機構(gòu)改革中，組建了中央審計委員會，作為黨中央議事決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，辦公室設(shè)在審計署；優(yōu)化審計署職責(zé)，將發(fā)改委、國資委所行使的相關(guān)審計職責(zé)劃入審計署。

（七）政府信訪

政府信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。在我國，政府信訪既是一個解決行政糾紛、保護公民權(quán)益的渠道，也是一個人民群眾對政府進行民主監(jiān)督、政府密切聯(lián)系群眾的途徑。國務(wù)院于1995年頒布《信訪條例》，將政府信訪工作納入規(guī)范化的軌道。2005年，國務(wù)院根據(jù)信訪出現(xiàn)的新情況、新問題，通過了新的《信訪條例》，目的是既要有效保護人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩(wěn)定。為了緩解信訪矛盾向中央集中的壓力，《信訪條例》將信訪工作中實行多年的“分級負(fù)責(zé)，歸口管理”的原則，改為“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”?！缎旁L條例》實施以來，信訪渠道進一步暢通，信訪工作責(zé)任得到有效強化，信訪工作機制進一步健全。針對實踐中少數(shù)群眾“信訪不信法”“信上不信下”“棄法轉(zhuǎn)訪”甚至“以訪壓法”、涉法涉訴信訪案件“終而不結(jié)”等問題，2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，中央政法委下發(fā)了《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”十八屆四中全會《決定》進一步提出“把信訪納入法治化軌道”。2015年《法治政府建設(shè)綱要（2015—2020年）》要求，把信訪納入法治化軌道，規(guī)范信訪工作程序，暢通群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道，維護信訪秩序，嚴(yán)格實行訴訪分離，完善涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。信訪在我國成為國家治理中一個突出問題，既是我國社會轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)面臨的諸多困境的體現(xiàn)，?例如，政府和公眾的規(guī)則意識不強，一些現(xiàn)行有效的法律或政策在合理性上存在很大的問題，司法的權(quán)威性不足，等等。也與對信訪的定性與功能定位密切相關(guān)。信訪的法治化，需要注意信訪具有法治工作和群眾工作的雙重性質(zhì)和功能，在按照法治的原則推進信訪工作機制規(guī)范化、程序化的同時，要兼顧信訪的群眾工作屬性，按照群眾工作或者社會工作的原則和標(biāo)準(zhǔn)切實解決群眾的現(xiàn)實困難。?參見陳柏峰：《信訪制度的功能及其法治化改革》，載《中外法學(xué)》2016年第5期。如何在這兩者之間達致合理的協(xié)調(diào)和平衡，還需要更多的探索和深入的研究。

（八）人大監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大的重要職權(quán)，這項職權(quán)的行使，需要有相應(yīng)的法律使之規(guī)范化、程序化。監(jiān)督法的制定工作，早在六屆全國人大期間就開始醞釀研究。由于各方面觀點分歧過大，直到2006年8月，十屆全國人大常委會才通過了《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）?！侗O(jiān)督法》立法的基本指導(dǎo)思想是，憲法和有關(guān)法律已經(jīng)賦予人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督法不需要賦予其新的監(jiān)督權(quán)，由于實踐中的突出問題是監(jiān)督的形式和程序不夠完善，因此應(yīng)著重將人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督進一步予以規(guī)范化、程序化，以進一步增強監(jiān)督實效。在制度創(chuàng)新上，《監(jiān)督法》創(chuàng)設(shè)了各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告制度，建立了委托執(zhí)法檢查制度，確立了各級人大常委會審查和撤銷下級人大常委會及同級政府的決議、決定和命令的立法監(jiān)督制度，建立了各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的公開制度。人民代表大會制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國最為重要的制度平臺。?參見李洪雷：《構(gòu)筑“三者有機統(tǒng)一”的人民代表大會制度平臺》，載《太平洋學(xué)報》2007年第12期。未來需要認(rèn)真貫徹實施《監(jiān)督法》，創(chuàng)新人大監(jiān)督形式，提高人大監(jiān)督工作透明度，加強監(jiān)督實效，加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督和對其他關(guān)系人民群眾切身利益問題等重大事項的監(jiān)督，加強執(zhí)法監(jiān)督，保證法律、法規(guī)有效實施。

五、我國行政體制改革與法治政府建設(shè)的發(fā)展展望

經(jīng)過四十年來的努力，我國的行政體制不斷優(yōu)化，法治政府建設(shè)取得了長足進展。依法行政制度體系更加完備，行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化程度日益提高，行政執(zhí)法體制向著權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的方向持續(xù)邁進，對行政權(quán)運行的監(jiān)督制約機制更加有效，各級行政機關(guān)及其工作人員的依法行政水平和觀念有了很大提高。這些重大成就的取得，可以歸納為如下幾個方面的經(jīng)驗：其一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，最大的優(yōu)勢也是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨在整個國家治理中處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。中國共產(chǎn)黨在不同時期所作出的各項重大決策，決定了我國行政體制改革和法治政府建設(shè)的總體方向和重大舉措。黨的領(lǐng)導(dǎo)是行政體制改革和法治政府建設(shè)順利進行最重要的政治保障。其二，堅持服務(wù)于國家的改革開放事業(yè)大局。政府職能的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力的規(guī)范運行，對公民、組織合法權(quán)益的保障，這些是行政體制改革和法治政府建設(shè)的核心要義，也是我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的重要內(nèi)容，隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展而持續(xù)推進和不斷深化，同時也對國家改革開放的大局發(fā)揮了重要的促進和保障作用。其三，堅持以人民為中心。為人民服務(wù)是我國各級政府的根本宗旨。我國行政體制的改革和法治政府的建設(shè)，之所以能取得成績、持續(xù)推進，極為關(guān)鍵的原因在于自始至終將保護人民、造福人民、保障人民根本權(quán)益作為根本目標(biāo)，從而能取得人民群眾的擁護、各方面力量的支持。其四，堅持多元力量推動。中央政府的一系列決定和規(guī)劃，以及行政系統(tǒng)內(nèi)部的考核、評價和監(jiān)督機制，對行政管理體制改革和法治政府建設(shè)發(fā)揮著重要的推動作用。同時，為克服政府資源的有限性和政府自我規(guī)制的局限性，我們也注重健全黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政務(wù)公開、行政訴訟、民主監(jiān)督等制度，完善社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制，強化對行政權(quán)運行的外部監(jiān)督制約機制。其五，堅持將行政體制改革和法治政府建設(shè)有機結(jié)合。改革和法治如車之兩翼、鳥之雙輪。改革開放四十年來，我們不斷強化依憲施政、依法行政、簡政放權(quán)，實行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，既發(fā)揮法治政府建設(shè)對行政體制改革的規(guī)范和引領(lǐng)作用，又發(fā)揮行政體制改革對法治政府建設(shè)的促進和推動作用。其六，堅持將學(xué)習(xí)借鑒域外經(jīng)驗與中國實際相結(jié)合。四十年來，我們堅持以開放的心胸“學(xué)習(xí)外來”，積極學(xué)習(xí)和借鑒域外行政管理和行政法治建設(shè)的有益經(jīng)驗，同時又堅持不照搬外國管理和法治的理念和模式，堅持從我國的基本國情出發(fā)，堅持與經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明等領(lǐng)域改革的不斷推進相適應(yīng)，堅持不斷總結(jié)我們自己的經(jīng)驗教訓(xùn)，使得我國的行政體制改革和法治政府建設(shè)能夠真正符合自己的實際、回應(yīng)自己的問題、達到自己的目標(biāo)。其七，堅持將中央的頂層設(shè)計和地方的改革創(chuàng)新相結(jié)合。我國是一個廣土眾民的大國，不同區(qū)域的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段和制度需求有很大差別。四十年來，我們一方面不斷加強中央對行政管理體制改革和法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計，促進國家的法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，另一方面注重發(fā)揮地方的積極性和主動性，鼓勵地方進行制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，將中央的決策部署與本地區(qū)的實際創(chuàng)造性地結(jié)合起來，同時為中央層面的制度發(fā)展提供有益經(jīng)驗和借鑒。

盡管我國行政體制改革和法治政府建設(shè)的成績輝煌、成就巨大，但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，與新時代全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)相比，我國的行政體制和法治政府建設(shè)還存在不少問題和差距，主要是：其一，行政組織法律制度尚不完善，行政職能、機構(gòu)、權(quán)限等未能實現(xiàn)法定化，中央與地方關(guān)系尚不協(xié)調(diào)，各級政府事權(quán)劃分不合理、事權(quán)和財權(quán)不匹配，政府與企業(yè)、市場、社會的基本關(guān)系尚未理順，履行政府職能不夠全面，職能越位、錯位、缺位的情況同時存在，政府對具體經(jīng)濟社會事務(wù)的干預(yù)仍然過多。黨政領(lǐng)導(dǎo)分工交叉，多頭管理，效率低下；機構(gòu)臃腫，影響職能部門作用的發(fā)揮。其二，行政立法質(zhì)量不高，在民主性與科學(xué)性上有欠缺，解決焦點和關(guān)鍵問題的能力不足，一些立法存在部門保護和地方保護傾向；行政決策機制和程序尚不健全，違法決策、專斷決策、不當(dāng)決策等仍較為常見，對違法決策缺乏問責(zé)和制約。其三，行政執(zhí)法體制不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，執(zhí)法程序不夠規(guī)范，程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出，執(zhí)法的權(quán)威性和公正性不足。其四，對行政權(quán)運行的制約和監(jiān)督機制尚不健全，各項監(jiān)督未能完全發(fā)揮實效，尤其是對行政行為進行司法審查的權(quán)威性、獨立性、公正性尚有很大不足。其五，一些行政機關(guān)工作人員的法治觀念還比較淡薄，存在人治思想和長官意識，認(rèn)為依法行政條條框框多、束縛手腳，依法行政的思維、能力和水平有待提高。

改進我國現(xiàn)行行政體制和法治政府建設(shè)中的不足，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

其一，加快政府職能轉(zhuǎn)變。要把加快政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革的重點。黨的十八大明確，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義是轉(zhuǎn)變政府職能的總方向。要按照這個總方向，科學(xué)界定政府職能范圍，優(yōu)化各級政府組織結(jié)構(gòu)，理順政府職責(zé)分工，突出強化責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。結(jié)合新時代社會主要矛盾的變化，從統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局出發(fā)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，依法全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等職責(zé)。完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，不斷深化行政執(zhí)法體制改革?？v向上，適當(dāng)減少執(zhí)法層級，合理配置執(zhí)法力量，推進執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，加強重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。橫向上，整合執(zhí)法主體，精簡執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，深入推進綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接。推行權(quán)力清單和責(zé)任清單，將政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項以權(quán)力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項、責(zé)任主體、責(zé)任方式。

其二，深化簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是依法全面履行政府職能的重要內(nèi)容，也是提升政府公信力和執(zhí)行力的有效保障。十八大以來，黨中央、國務(wù)院將簡政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”強力推進，取得了明顯成效，行政審批制度改革進一步深化，政府對微觀事務(wù)的干預(yù)大幅降低，市場機制在分配資源中的決定性作用得到更加充分的發(fā)揮，為政府公信力的提升筑牢了基礎(chǔ)。但簡政放權(quán)在實踐中也暴露出一些問題，突出表現(xiàn)在放權(quán)不到位、放權(quán)有水分、放權(quán)不穩(wěn)定、“放管服”未能有效結(jié)合等等。要進一步花大力氣實現(xiàn)權(quán)力“瘦身”、職能“健身”，同時要注意全面準(zhǔn)確理解簡政放權(quán)。簡政放權(quán)的目的是使政府更好地履行職責(zé)，而不是做“甩手掌柜”，放棄必要的監(jiān)管與服務(wù)。因此，要將簡政放權(quán)置于政府全面正確履行職責(zé)的大背景中，堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三管齊下”。既要解決“越權(quán)、越位”的問題，又要解決“缺位、不到位”的問題，堅持有效監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)。

其三，優(yōu)化行政立法和決策。行政立法要堅持解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護社會公平正義、規(guī)范行政權(quán)力運行的價值取向，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和普遍性問題，切實增強法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性，做到立法明確、可行和穩(wěn)定。防止立法中的部門保護主義和地方保護主義，防止把畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系合法化，警惕立法權(quán)力滋生的腐敗。地方行政立法要符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，著眼解決問題，突出地方特色。堅持開門立法，建立和完善政府立法分析、評價、評估機制，提高立法質(zhì)量和實施效果。加強對行政規(guī)范性文件的審查和監(jiān)督。健全科學(xué)民主決策機制，完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證以及決策失誤責(zé)任追究制度，提高決策質(zhì)量和效率，最大限度地減少決策失誤，增強決策的正當(dāng)性與可接受性，降低執(zhí)行成本。

其四，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。保證法律嚴(yán)格實施是全面推進依法治國的重點。行政執(zhí)法是法律實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建設(shè)法治政府的重中之重。行政執(zhí)法是政府最大量的日常管理活動，是實施法律、法規(guī)與依法管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要途徑，是履行政府職能的重要方式。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是提高政府公信力的必然要求。目前，在一些地方和部門，行政執(zhí)法人員“法定職責(zé)必須為”意識不強，執(zhí)法不作為、拖延履職、執(zhí)法不力等現(xiàn)象仍然不同程度地存在，造成一些違法行為長期得不到制止、糾正,在社會上形成守法者不利、違法者獲利的不良導(dǎo)向，法律權(quán)威受到損害，公共利益得不到保障，政府的公信力受損。要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防范和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，堅決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。要進一步完善執(zhí)法程序，改進執(zhí)法方式，創(chuàng)新執(zhí)法技術(shù)，規(guī)范裁量行為，嚴(yán)格責(zé)任追究。行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，要在全國范圍內(nèi)全面推廣。?袁曙宏：《建設(shè)法治政府》，載《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第285頁以下。塑造多元、立體的行政管理模式，行政機關(guān)除采用傳統(tǒng)的強制性行政外，要更多依賴采用非強制性方式，如行政合同、行政指導(dǎo)等實施管理，并強化公民參與、推進多元共治，實現(xiàn)政府、社會、個人（企業(yè)）的良性互動。合理配置執(zhí)法資源，大力加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，統(tǒng)籌用好“集中式”與“常態(tài)化”執(zhí)法機制。要創(chuàng)新執(zhí)法方式，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，全面推行“雙隨機、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”；打破“信息孤島”，加快推進部門政府信息聯(lián)通共用；綜合運用“威懾式”和“合作式”執(zhí)法模式，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會的良性互動。健全執(zhí)法人員依法履行職務(wù)的保護機制，采取切實有效措施，排除阻力干擾，確保履職安全，完善職業(yè)安全，保障秉公執(zhí)法。

其五，強化對行政權(quán)的監(jiān)督和對公民權(quán)利的救濟。從黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，使行政權(quán)力得到有效的監(jiān)督制約，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時糾正，違法行政責(zé)任人依法依紀(jì)受到嚴(yán)肅追究。貫徹《監(jiān)督法》，把事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的突出問題，作為監(jiān)督工作的重點，堅決糾正人大監(jiān)督工作中的“粗、寬、松、軟”等問題，使人大監(jiān)督更有力度、更有權(quán)威。貫徹《監(jiān)察法》和《審計法》，深化監(jiān)察審計體制機制改革，加強國家監(jiān)察和審計監(jiān)督。完善糾錯問責(zé)機制，規(guī)范問責(zé)程序，推進問責(zé)法治化。高度重視輿論和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，加強新聞輿論監(jiān)督平臺建設(shè)，支持新聞媒體對違法不當(dāng)行政行為進行曝光。修改完善《行政復(fù)議法》，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。改革完善行政審判體制機制，切實保證行政審判的獨立性、公正性和權(quán)威性。完善國家賠償補償制度，增強救濟實效。

其六，不斷改進和創(chuàng)新法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和推進機制，大力提升行政機關(guān)工作人員的依法行政意識和水平。切實加強各級黨委對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把法治政府建設(shè)真正擺在全局工作的突出位置，切實貫徹《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。強化黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進法治建設(shè)第一責(zé)任人的責(zé)任，黨政主要負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、定期部署本地區(qū)、本部門推進法治政府工作，及時解決法治政府建設(shè)中存在的突出問題；加大對法治政府建設(shè)工作的考核力度，將主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)、內(nèi)部評審和外部評審有機結(jié)合，制定科學(xué)的法治政府建設(shè)考核指標(biāo)體系。健全法治政府培訓(xùn)、考核機制、制度，使行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治政府的意識和水平，帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，自覺養(yǎng)成依法行政和依法辦事的習(xí)慣，增強運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

我國學(xué)術(shù)界也亟待提高理論研究水準(zhǔn)，既要關(guān)注行政法中的具體規(guī)則設(shè)定或適用等問題，?李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第1頁以下。也要有效回應(yīng)行政體制改革和法治政府建設(shè)中的重大理論問題，例如黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府的行政權(quán)之間存在何種差異和聯(lián)系；在社會主義國家如何處理政治和行政的關(guān)系；發(fā)展中國家的政府職能如何界定；如何在統(tǒng)籌考慮政治、經(jīng)濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多因素的基礎(chǔ)上，優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設(shè)置；行政執(zhí)法與司法相比的獨特性質(zhì)如何加以體現(xiàn)；在從人治向法治過渡或轉(zhuǎn)型過程中的轉(zhuǎn)型期法治有何特點；?張樹義：《變革與重構(gòu)—改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第3頁；張樹義：《中國社會結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視—行政法學(xué)背景分析》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第3頁以下；李洪雷：《深化改革與依法行政關(guān)系之再認(rèn)識》，載《法商研究》2014年第2期。在強化合憲性審查機制的背景下，作為動態(tài)憲法的行政法如何為憲法的實施作出自己的貢獻；?李洪雷：《我國法治政府建設(shè)面臨的課題與挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)研究》2013年第2期。如何實現(xiàn)行政法的規(guī)則、體制和文化的良性互動；?行政訴訟領(lǐng)域的分析，參見袁曙宏、李洪雷：《我國行政訴訟制度的完善》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第5卷），法律出版社2002年版，第333-373頁。如何處理違法行為大量存在和執(zhí)法資源有限之間的張力；在立法質(zhì)量普遍不高甚至存在重大缺陷的情況下行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)法；等等，以為行政管理體制改革和法治政府建設(shè)提供理論支撐和決策參考。