孜孜追求立法科學化的四十年

朱應平

一、科學立法內涵的演進

學界對科學立法的含義有多種不同的概述。①參見易有祿、武楊琦：《科學立法的內涵與訴求—基于“法治建設新十六字方針”》，載《江漢學術》2015年第2期。從全國人大常委會工作報告來看，涉及科學立法的內容也較多：早期主要是立法環(huán)節(jié)、程序方面，后來從立法體系、立法技術、立法方法等方面強調科學，到最后強調立法要反映客觀事物的發(fā)展規(guī)律。特別是從近幾年國家領導人的闡述來看，科學立法的核心內容是要求立法內容反映客觀事物發(fā)展規(guī)律。習近平在十八屆四中全會上所作《關于中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定的說明》中指出：推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑?？茖W立法的核心在于尊重和體現客觀規(guī)律。②參見習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題〉的說明》，載《人民代表大會制度重要文獻選編》（四），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第1794頁?？茖W立法的核心是立法要尊重和體現社會發(fā)展的客觀規(guī)律、尊重和體現法律所調整的社會關系的客觀規(guī)律以及法律體系的內在規(guī)律。③參見信春鷹：《深入推進科學立法民主立法》，載《光明日報》2014年10月31日。

中華人民共和國建立后的一段時間十分重視民主法制建設，對立法工作很重視。1956年董必武在中國共產黨第八次代表大會上專門作了《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業(yè)》的講話。其中對立法存在的問題進行了反思，他說：“現在的問題是，我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等。同時，我們也還有許多法規(guī)，如懲治反革命條例、管制反革命分子暫行辦法、懲治貪污條例、農業(yè)稅法、工商業(yè)稅法和私營企業(yè)條例，以及政府有些部門的組織條例等，由于政治、經濟情況的變化，應該修改的還沒有修改，應該重新制定的還沒有重新制定?！雹軈⒁姸匚洌骸哆M一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業(yè)》，載《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第332頁。并指出要加強立法工作，他說：“依法辦事有兩方面的意義：其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來……”⑤參見前引④ ，董必武書，第337-338頁。但此后不久，法制受到嚴重挫折，立法也不例外。

1978年黨的十一屆三中全會使立法走上新的軌道，全會公報提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來?！逼渲小坝蟹梢馈鳖A示著新時期立法時代的到來。這是當時法制面臨的主要矛盾。從那時開始，至今四十年了，我國立法經過了一個逐步發(fā)展、不斷完善的過程。總結四十年的立法歷程，既有成功也有不足?？梢哉f，四十年立法的過程是一個追求科學立法、不斷提高立法科學性、逐步提升立法質量的過程。本文主要以全國人大常委會工作報告（以下簡稱“報告”）作為脈絡探討科學立法的軌跡。

十一屆三中全會以來的四十年，雖然“科學立法”這一提法提出較晚，但早期就有了科學立法思想的萌芽。早期的科學立法通常是在強調提高立法質量的詞語下體現出來的。

早期報告對科學立法很少界定，而且是零散的、片段的，不具有連續(xù)性。1987年報告提出，嚴肅立法是我們必須遵循的一條重要原則。由于常委會在立法工作中，堅持了以憲法為基本指導思想，堅持實事求是的思想路線和科學態(tài)度，堅持在高度民主基礎上的集中，使制定的法律具有應有的嚴肅性、穩(wěn)定性和權威性。這里所說的“科學態(tài)度”意味著要堅持科學立法的原則。1992年報告提出“科學論證”，報告要求：起草部門在起草法律時，要從全局出發(fā)，從實際出發(fā)，深入調查研究，廣泛聽取各方面的意見，反復進行科學論證，以保證制定的法律符合建設有中國特色的社會主義的要求。1996年報告繼續(xù)強調，“對提交的法律草案，常委會認真審議，廣泛征求各方面的意見，進行科學論證，使制定的法律切實可行。對審議中提出的重大問題和分歧意見，要組織力量進行科學論證，廣泛征求各方面的意見，搞好協(xié)調工作，及時作出決斷。常委會和專門委員會的辦事機構要積極提供有關調查報告和參考資料。要抓緊制定立法法，進一步明確立法權限，完善立法程序。要繼續(xù)加強對制定地方性法規(guī)工作的指導，幫助地方人大解決立法工作中遇到的矛盾和問題，進一步提高地方立法的水平?！?/p>

2001年報告提出要求：“常委會在立法工作中堅持民主集中制原則，力爭做到立法決策的民主化、科學化。”這是對立法決策科學化的要求。2003年提出立法工作規(guī)律的概念，而且對相關規(guī)律作了概括：堅持從實際出發(fā)，尊重立法工作自身的規(guī)律。常委會在立法工作中既著眼于法律的現實可行性，又注意法律的前瞻性；既著眼于通過立法肯定改革成果，又注意為深化改革留有空間和余地；既著眼于加快國家立法的步伐，又注意發(fā)揮地方人大依法制定地方性法規(guī)的積極性；既著眼于立足于我國國情立法，又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內容科學規(guī)范，相互協(xié)調。這些內容既包括提高立法科學化水平的方法，也包括提高立法科學化的內容。之后2004年、2005年工作報告沒有提到科學立法問題。從2006年開始常委會報告持續(xù)提出科學立法的要求且科學立法內涵越來越豐富。2006年報告指出：“過去的一年，常委會還就推進立法科學化、民主化進行了有益探索?！薄敖衲辏诳偨Y經驗的基礎上，進一步推進科學立法、民主立法，使之制度化、規(guī)范化和程序化?！睋颂岢隹茖W立法制度化、規(guī)范化和程序化的要求。

2007年報告?zhèn)戎赝ㄟ^程序完善提高科學立法的途徑，明確了2007年的主要工作：“科學立法、民主立法是提高立法質量的內在要求，必須貫穿于立法活動的整個過程。在將法律草案書面征求意見的同時，通過專題調研和召開座談會、論證會等形式直接聽取代表和各方面的意見。對事關人民群眾切身利益的重要法律草案，要向社會全文公布，廣泛征求意見。對法律草案中專業(yè)性強、各方面意見分歧比較大的問題，要通過立法論證會、聽證會等形式，深入研究論證。在集思廣益的基礎上，使制定的法律更加切實可行，充分體現人民群眾的共同意愿?！蓖瑫r也包含著部分科學立法的內容要求。

2008—2011年重點圍繞科學的中國特色社會主義法律體系以及其如何形成展開立法工作。

2008年報告總結過去一年的工作經驗，“積極推進科學立法、民主立法。堅持走群眾路線、充分發(fā)揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質量的重要途徑。十屆全國人大常委會以改革創(chuàng)新精神，積極探索科學立法、民主立法的有效形式。”這是對實現科學立法的方法之一—民主經驗的總結。接著從完善中國特色社會主義法律體系的角度提出2008年科學立法的任務，要“以完善中國特色社會主義法律體系為目標……確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系。要以改善民生為重點加強社會領域立法，繼續(xù)完善經濟、政治、文化領域立法，積極推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，更好地發(fā)揮法律在國家政治和社會生活中的規(guī)范、引導和保障作用?！?/p>

2013年報告對過去五年科學立法工作做了總結：“我們堅持從國情和實際出發(fā)，堅持科學立法、民主立法，在提高立法質量的前提下，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，及時修改與經濟社會發(fā)展不相適應的法律規(guī)定，集中開展法律清理工作，督促有關方面清理行政法規(guī)和地方性法規(guī)、制定法律配套法規(guī)。”報告還總結了探索科學立法、民主立法的新途徑，如健全法律草案公布機制、法律草案公布實現常態(tài)化、開展立法后評估試點、建立立法后評估工作機制，以及選擇科學技術進步法、殘疾人保障法等6部法律，通過問卷調查、實地調研、案例分析等多種促進科學立法的方式。

2014年報告對科學立法的含義作了界定：科學立法的核心，在于立法要尊重和體現客觀規(guī)律。在具體立法實踐中，要進一步完善立法程序、規(guī)范立法活動，健全中國特色的立法體制。抓好立法項目論證，科學確定立法項目，健全法律出臺前評估和立法后評估制度。綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，增強立法工作的協(xié)調性、及時性、系統(tǒng)性。加強立法調查研究，找準立法重點難點，探求科學應對之策，切實增強法律的可執(zhí)行性和可操作性。2018年報告指出，要牢牢抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。堅持科學立法，核心在于立足中國國情和實際，遵循和體現客觀規(guī)律，增強立法工作的科學性、協(xié)調性和系統(tǒng)性，使制定出來的法律經得起實踐和歷史的檢驗。

可見，十一屆三中全會四十年來，全國人大常委會以科學的態(tài)度，探討科學立法的路徑和方法，但很少對科學立法的核心內容作出揭示。直到2014年的報告和2018年的報告，才對科學立法的核心內容作出揭示。本文重點探討常委會報告在這方面內容的演進軌跡。本文認為，屬于我國科學立法最重要的實質內容主要有以下五個相互聯系相互依賴的內容。

二、立法須體現和尊重我國現代化建設發(fā)展的客觀規(guī)律

社會主義現代化建設實踐既是我國科學立法的實踐基礎，也是科學立法的根本內容和目的。四十年來，常委會在立法工作中，反復強調立法必須立基于、服從服務于這個大局。在1982年憲法制定之前，對1978年憲法進行了反思，進行了兩次局部小修改，但仍然有不足。正如葉劍英所說，當時的“憲法中還有一些反映已經過了時的政治理論觀點和不符合現實客觀情況的條文規(guī)定。更重要的是……我們國家的政治生活、經濟生活和文化生活都發(fā)生了巨大的變化和發(fā)展……都沒有也不可能在現行憲法中得到反映。而且，作為國家根本大法，現行憲法的許多條文規(guī)定也不夠完備、嚴謹、具體和明確?？傊?，現行的憲法已經不能很好地適應我國社會主義現代化建設的客觀需要，立即著手對它進行全面的修改，是完全必要的…… ”⑥參見葉劍英：《在憲法修改委員會第一次全體會議上的講話》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第494-495頁。

由于我國很長時間內，經濟發(fā)展任務處于壓倒一切的地位，當時社會主要矛盾是落后的社會生產同人民群眾日益增長的物質文化生活需要之間的矛盾。1982年憲法規(guī)定，國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。因此，國家很長時間都將經濟建設作為現代化建設的中心任務，將經濟立法作為立法的首要任務。可以說，四十年立法工作是以制定和完善適應整個社會主義現代化建設實踐要求的以經濟立法為核心的中國特色社會主義法律體系的艱辛探索過程。

（一）以經濟立法為主，其他立法為輔的階段

1983—1988年六屆全國人大常委會均強調以經濟立法為主。1985年報告指出，黨的十一屆三中全會以來，為了保障社會主義現代化建設的順利進行，全國人大和全國人大常委會把制定經濟方面的法律作為立法工作的重點。報告還說：黨的十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定指出：“經濟體制的改革和國民經濟的發(fā)展，使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來。國家立法機關要加快經濟立法。”這是十分必要的。為此，常委會正在會同國務院抓緊研究草擬中外合作經營企業(yè)法、外商獨資經營企業(yè)法、海關法、海商法、公司法以及礦產資源法、勞動法、土地法等重要法律。其中，多數經過幾年的工作，已起草了草案；有些由于體制改革，還處于探索試驗、積累經驗的階段，制定法律可能還要費些時間；有的剛剛開始草擬。1986年報告指出，為了適應經濟體制改革和社會主義現代化建設的需要，必須根據輕重緩急和具體條件，積極負責地加快經濟立法的步伐。1988年報告總結了過去五年立法經驗，并指出：適應社會主義四化建設、經濟體制改革和對外開放的需要，常委會一直把制定有關經濟方面的法律作為立法工作的重點。適應政治體制改革和建設民主政治的需要，常委會的立法工作在發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制方面邁出了新的步伐?？梢?，在開展經濟立法為主的同時，常委會也重視在政治體制改革和民主制度方面進行立法。但現代化建設的實踐在比較狹窄的范圍內開展，立法數量也有限。

1988—1993年七屆全國人大常委會的五年仍將經濟立法放在主要地位。1993年全國人大常委會報告指出，七屆人大常委會過去五年始終把制定有關經濟建設和改革開放方面的法律作為立法工作的重點，制定了有關經濟方面的法律21個，同時在其他方面也展開了立法。

（二）以市場經濟立法為主，其他立法為輔，努力構建社會主義市場經濟法律體系的階段

1993—1998年八屆全國人大常委會的五年轉到強調市場經濟立法為主，兼顧其他方面的立法。1993年憲法修正案確立了市場經濟體制，常委會必須加強這方面的立法。1994年報告指出，過去一年把經濟立法放在第一位，立法工作取得顯著成績，有關社會主義市場經濟方面的占13個。1995年報告指出，過去一年常委會繼續(xù)把立法工作放在首位，加快經濟立法，在形成社會主義市場經濟法律體系框架方面邁出了重要步伐。1996年報告指出，常委會繼續(xù)把立法工作放在首位，以經濟立法為重點，加快立法步伐。1997年報告回顧說，常委會一直把制定市場經濟方面的法律作為立法的重點，積極實施立法規(guī)劃，立法步伐明顯加快。1998年報告總結過去五年立法經驗指出，常委會把加快經濟立法作為第一位的任務，大膽探索，勇于實踐，以改革的精神對待和解決立法中遇到的問題和難點，圍繞市場經濟體制的主要環(huán)節(jié)，努力構筑社會主義市場經濟法律體系框架。

（三）以初步形成有中國特色社會主義法律體系為目標的階段

1998—2003年九屆全國人大常委會的五年，不再簡單地提社會主義市場經濟法律體系，而是重新回到1982年的提法。1982年報告提出：立法要從我國的實際情況出發(fā)，按照社會主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨立的法律體系。1982年能提出建立獨立的法律體系這是一個很有遠見的計劃。1999年報告提出，常委會明確提出本屆立法的目標是初步形成有中國特色社會主義法律體系，并組織力量對這個法律體系進行了研究和論證。2003年報告指出，構成中國特色社會主義法律體系的各個法律部門已經齊全，每個法律部門中主要的法律已經基本制定出來，加上國務院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經初步形成。報告對憲法和憲法相關法、民法商法、經濟法、行政法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等方面的立法作了總結，指出：堅持以憲法為依據，從我國社會主義初級階段的基本國情出發(fā)搞好立法工作。我國目前生產力還不發(fā)達，地區(qū)發(fā)展不平衡，經濟成分、利益主體等日趨多樣化，經濟和社會發(fā)展面臨一些體制性障礙，立法工作必須以“三個代表”重要思想為指導，注意解決現行體制與立法要求之間的矛盾和差異，正確處理中央和地方、全局和局部、長遠和當前、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的利益關系，防止和克服地方和部門的保護主義，維護好國家的整體利益和人民的根本利益?？梢?，該屆人大常委會立足于初級階段的國情進行立法。這是科學的立法態(tài)度。

（四）以基本形成中國特色社會主義法律體系為目標并以社會立法為重點的階段

2003-2008年的十屆人大常委會，圍繞基本形成中國特色社會主義法律體系的目標，以社會立法為重點開展立法工作。2004年報告指出，十屆全國人大常委會第一次會議提出了“實現一個目標，突出一個重點”的立法工作思路?！耙粋€目標”是爭取在本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系，“一個重點”是提高立法質量。2007年報告有鮮明的時代特色。報告指出：“今后一年的主要任務中的第一項是加強社會領域立法，確保實現立法目標。我們要在繼續(xù)完善經濟領域立法的同時，著力加強社會領域立法，為構建社會主義和諧社會提供有力的法律保障，確保實現本屆全國人大立法目標?！?/p>

該年度報告所闡述的需要加強社會領域立法的內容，是對立法規(guī)律的深刻反映：我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發(fā)展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。在立法工作中，要準確把握改革開放和社會主義現代化建設的客觀規(guī)律，深刻認識我國經濟社會發(fā)展的階段性特征，統(tǒng)籌兼顧最廣大人民的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益。要著重解決現實生活中迫切需要規(guī)范的問題，妥善處理法律的穩(wěn)定性和變動性、前瞻性和可操作性的關系，充分發(fā)揮法律在構建社會主義和諧社會中的規(guī)范、引導和保障作用。

2008年報告對本屆常委會過去五年立法工作總結指出，五年來，共審議憲法修正案草案、法律草案、法律解釋草案和有關法律問題的決定草案106件，通過了其中的100件。到目前為止，我國現行有效的法律共229件，涵蓋憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門；現行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內的，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，為依法治國、建設社會主義法治國家、實現國家長治久安提供了有力的法制保障。

這屆常委會繼續(xù)以改革開放和社會主義現代化建設偉大實踐作為立法基礎，根據經濟社會發(fā)展的客觀需要，把在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、現實生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項目作為立法重點，將改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗以法律形式固定下來，在加強經濟領域立法的同時著力加強社會領域立法，在制定新法律的同時注重現行法律的修改完善，一批重要的立法項目相繼完成。據此，現代化建設的偉大實踐是立法基礎，這是科學立法得以成功的關鍵所在。

（五）形成中國特色社會法律體系并繼續(xù)完善的階段

2008—2013年的十一屆全國人大常委會，提出了兩項任務：一是形成中國特色社會法律體系，二是繼續(xù)完善。2009年報告指出，到2010年，要形成中國特色社會主義法律體系……抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的重要法律，著力加強社會領域立法，繼續(xù)完善經濟、政治、文化領域立法。2013年報告指出，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系如期形成，社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設實現有法可依。中國特色社會主義法律體系，以憲法和法律的形式確立了國家發(fā)展中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的一系列重要制度，是中國特色社會主義永葆本色的法制根基、創(chuàng)新實踐的法制體現、興旺發(fā)達的法制保障。據此，以五大建設為核心的現代化建設的法律體系正式形成。

（六）著力加強重點領域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的階段

2013—2018年的十二屆全國人大常委會根據現代化建設的新時代特點，著力加強重點領域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。常委會審議提出憲法修正案草案。健全保證憲法實施的法律制度，加快國家安全法治建設，推進編纂民法典和制定民法總則，加強社會主義市場經濟立法，用法律推動社會主義核心價值觀建設，為改善民生提供有力法治保障。

綜上，經過四十年的努力，國家完成了中國特色社會主義法律體系的構建并逐步完善，這個法律體系是建立在我國現代化建設的實踐基礎之上的，反映了現代化建設實踐的客觀規(guī)律。正如2011年報告指出，堅持從我國國情和實際出發(fā)，是加強民主法制建設、做好立法工作的客觀要求。在立法工作中，我們始終堅持從我國國情和實際出發(fā)，把改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐作為立法基礎，緊緊圍繞經濟建設這個中心任務，緊緊圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，緊緊圍繞推動科學發(fā)展和促進社會和諧開展立法工作。

三、立法須體現和尊重改革發(fā)展穩(wěn)定之間關系的客觀規(guī)律

十一屆三中全會公報確立了改革開放方針。1982年憲法不僅確立了這一方針政策，還將當時改革開放的成果予以確認。四十年立法經歷了由確認改革開放成果到引領和推動改革開放，由單一強調立法與改革開放相協(xié)調到強調立法與改革發(fā)展穩(wěn)定相協(xié)調，由強調總結確認改革開放的經驗上升為法律到強調先行立法的發(fā)展過程，引領并推動全面深化改革突破發(fā)展瓶頸。

（一）早期立法強調服務于改革開放和現代化建設

1978—1983年五屆人大常委會開始強調立法服務于現代化建設和改革開放。十一屆三中全會公報在兩個地方提到改革。一個是關于經濟體制改革：采取一系列新的重大的經濟措施，對經濟管理體制和經營管理方法著手認真的改革，在自力更生的基礎上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經濟合作，努力采用世界先進技術和先進設備，并大力加強實現現代化所必需的科學和教育工作。這里的改革包括經濟改革和開放。另一處指出，只有全黨同志和全國人民解放思想，努力研究新情況新事物新問題，堅持實事求是、一切從實際出發(fā)、理論聯系實際的原則，我們黨才能順利地實現工作中心的轉變，才能正確解決實現四個現代化的具體道路、方針、方法和措施，正確改革同生產力迅速發(fā)展不相適應的生產關系和上層建筑。這些任務都需要法制保障。

1981年報告提出，當前經濟立法的重點，除了一些基本性的法律、法規(guī)外，是圍繞經濟調整和體制改革來進行，以保障調整任務的順利實現，鞏固經濟改革的成果。1982年報告繼續(xù)指出，隨著經濟調整和體制改革工作的進展，隨著我國對外經濟關系的加強，同外國的經濟聯系與合作越來越多，我們的經濟立法工作，包括同外資合作方面的立法工作，還需要進一步完善和加強。1982年憲法是以根本法形式確立了“不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制……”這里的“完善”就是通過改革實現的，需要通過健全社會主義法制加以保障。

1983—1988年六屆全國人大常委會繼續(xù)關注改革開放與立法的關系。1985年報告指出，為了適應對外開放的需要，有利于引進外國資本和技術，還制定了中外合資經營企業(yè)法、中外合資經營企業(yè)所得稅法、外國企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、商標法和專利法，并批準了廣東省經濟特區(qū)條例。此外，民事訴訟法（試行）有一編關于涉外民事訴訟程序的特別規(guī)定。1984年9月全國人大常委會通過關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定以后 ,委員長會議又反復研究，并征求有關方面的意見，擬訂了關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定草案，經全國人大常委會審議決定提請這次大會審議。1986年、1987年報告強調立法為改革開放服務。1988年報告在總結前五年立法基礎上指出立法注意了以下幾點：堅持以憲法為準則，緊密圍繞著經濟建設這個中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，使制定的法律能夠有力地促進和保證我國的現代化建設沿著有中國特色的社會主義軌道順利地向前發(fā)展。

1988—1993年七屆全國人大仍然強調立法保障改革開放。1991年報告指出，立法工作應繼續(xù)強調和堅持做到以下幾點：要把經過實踐證明是正確的并長期適用的政策，通過法定程序轉變?yōu)閲曳?，要認真研究改革開放中出現的各種新情況、新問題，及時把改革開放的成功經驗用法律形式肯定下來。1993年報告總結了五年來的經驗指出：常委會把保證和促進改革開放作為首要職責……在立法、監(jiān)督和制度建設等方面，都取得了新的進展，保障和促進了社會主義現代化建設和改革開放的順利進行。常委會始終把制定有關經濟建設和改革開放方面的法律作為立法工作的重點，制定了有關經濟方面的法律21個。

總體看，這階段比較強調立法對改革實踐經驗的總結，屬于一種被動的立法思想。

（二）強調立法決策與改革、發(fā)展的重大決策相結合

1993—1998年八屆全國人大常委會除了強調立法對改革經驗的總結外，開始關注立法引領推動改革發(fā)展，強調立法與改革、發(fā)展的重大決策相結合。

1993年全國人大通過憲法修正案，把“我國正處于社會主義初級階段” “建設有中國特色社會主義的理論”和“堅持改革開放”等內容載入了憲法，還規(guī)定“國家實行社會主義市場經濟”，“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，這為人大常委會促進立法與改革開放的結合提供了根本法依據。1995年報告指出，1994年常委會按照立法決策和改革決策緊密結合的要求，把制定保障和促進改革開放、加快建立社會主義市場經濟體制方面的法律作為立法的重點。1997年報告總結了常委會的立法經驗指出，立法要同改革和發(fā)展的實際緊密結合。要把實踐證明是正確的東西，用法律形式肯定下來，鞏固改革開放的成果；對一些應興應革的事情，要積極總結經驗，盡可能作出規(guī)范，用法律引導、推進、保障改革和發(fā)展。1998年報告指出，人大常委會工作，堅持立法同改革、發(fā)展的重大決策相結合。從我國社會主義初級階段的實際出發(fā)，認真總結改革開放和現代化建設的經驗，把實踐證明是正確的經驗用法律肯定下來，鞏固改革開放的成果。對一些應興應革的重大事項，盡可能做出法律規(guī)范，力求用法律引導、推進和保障改革開放和現代化建設的健康發(fā)展。

1998—2003年九屆全國人大常委會繼續(xù)強調將立法與改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策結合起來。

1999年報告指出，常委會立法既及時肯定改革的成果，又為深化改革留有空間和余地。2000年報告指出，過去一年，常委會把立法工作與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結合起來，通過建立和完善有關法律制度，保障和促進各項事業(yè)的發(fā)展。2001年報告指出，常委會圍繞國家的中心任務開展立法工作，努力使國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策制度化、法律化。2002年報告指出，一年來，常委會按照憲法和立法法的規(guī)定，改進和加強立法工作，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定和社會主義現代化建設，進一步提供了法律保障。2003年報告總結了前五年立法經驗指出，堅持把立法與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結合起來。緊緊圍繞國家的中心工作開展立法，集中力量，保證急需制定和修改的法律以及形成法律體系必不可少的重要法律適時出臺，使立法工作服從和服務于國家工作的大局。

（三）注意針對立法阻止改革的現象提出對策

2003—2008年十屆全國人大常委會，繼續(xù)將立法與改革發(fā)展穩(wěn)定密切結合，但注意到了有些基于過去改革經驗制定的法律的滯后性，出現阻礙改革的情況，并對此提出相關對策。

2004年報告指出，堅持圍繞黨和國家工作大局，為改革發(fā)展服務。既注意及時把改革中取得的成功經驗用法律形式確定下來，對現有法律中不適應實踐發(fā)展的規(guī)定進行修改，為改革發(fā)展提供堅實的法制保障；又注意為繼續(xù)深化改革留下空間。2005年報告，我國改革發(fā)展正處在關鍵時期，經濟體制和社會結構處于轉軌變化之中，社會利益關系更為復雜，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現，立法任務繁重而艱巨。為做好立法工作，一定要把握好以下幾點：把立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。2006年、2007年報告繼續(xù)這一精神。2008年報告總結過去五年的立法工作指出，以改革開放和社會主義現代化建設偉大實踐作為立法基礎，根據經濟社會發(fā)展的客觀需要，把在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、現實生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項目作為立法重點，使黨的主張經過法定程序成為國家意志，將改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗以法律形式固定下來，在加強經濟領域立法的同時著力加強社會領域立法，在制定新法律的同時注重現行法律的修改完善，一批重要的立法項目相繼完成。

2008—2013年十一屆全國人大常委會繼續(xù)關注立法滯后可能阻礙改革的情況，提出對策。2011年報告指出，正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關系，確保立法進程與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應。對實踐經驗比較成熟的、各方面認識也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強法律的可操作性；對實踐經驗尚不成熟但現實中又需要法律進行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充；對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經驗、條件成熟時再制定法律。

2013年報告指出，立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系如期形成，社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設實現有法可依。

（四）強調立法先行立法為全面深化改革發(fā)揮引領、推動和保障的作用

2013年開始的第十二屆常委會開始注意到全面深化改革對立法的要求，注意到立法能動的積極作用的發(fā)揮。2014年報告指出，要圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，堅持把立法決策與改革決策更好結合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關的法律，從法律制度上推動和落實改革舉措，充分發(fā)揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用。2015年報告指出，堅持立法先行，抓住提高立法質量這個關鍵，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，發(fā)揮立法的引領和推動作用。2017年報告指出，堅持立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，及時修改完善涉及改革的法律，作出有關改革試點的決定，聽取審議改革試點工作報告，保證改革和法治相輔相成、相互促進。強調人大立法要堅持發(fā)揮立法的引領和推動作用，堅持法治和改革協(xié)同推進，堅持法治和德治協(xié)同發(fā)力，將社會主義核心價值觀融入法治建設，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障。2018年報告提出，要著力發(fā)揮立法引領和推動作用，確保重大改革于法有據、順利實施。

與之前報告內容相比，2014年之后，更強調立法先行、試點，以更好發(fā)揮立法對改革開放的引領、推動和保障作用，而不是單純的總結經驗和確認已經取得的經驗成果。

綜上可見，四十年的改革開放既是科學立法的重要內容，也是科學立法的重要基礎。立法不僅要把改革開放取得的成功經驗確立下來，還要積極研究立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，要對立法與改革開放的決策結合起來，要把立法與改革發(fā)展穩(wěn)定結合起來考慮。改革開放實踐既是我國科學立法的實踐基礎，也是我國科學立法的內容和動力。但是立法不是簡單被動地適應改革開放，更要積極發(fā)揮引領的作用，為全面深化改革，促進改革發(fā)展和穩(wěn)定形成良好的和諧關系提供依據，適應改革開放，引領、推動和促進立法與改革開放、發(fā)展、穩(wěn)定等重大問題結合起來，是我國立法科學的重要內容，也是我國立法取得成績的重要經驗。

四、立法須體現和尊重人民的意愿和要求，為人民權利利益而立法

四十年來，常委會立法堅持人民利益至上、服務于人民的根本利益。這是科學立法的重要內容。因為人民是歷史的創(chuàng)造者，人民的根本利益與歷史發(fā)展總體上是一致的。

這一科學內容，最先體現在強調民主必須法制化為起點。十一屆三中全會公報指出：“會議認為社會主義現代化建設需要集中統(tǒng)一的領導，需要嚴格執(zhí)行各種規(guī)章制度和勞動紀律。但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中。由于在過去一個時期內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少，當前這個時期特別需要強調民主，強調民主和集中的辯證統(tǒng)一關系，使黨的統(tǒng)一領導和各個生產組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎上……為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。”可見，1978年提出“有法可依”，著力保障民主法律化。

（一）早期重點強調為保障民主加強立法

1978—1983年五屆全國人大常委會突出為民主立法。彭真指出：“要發(fā)展社會主義民主，必須逐步健全社會主義法制，使九億人民辦事有章可循、壞人干壞事有個約束和制裁?！雹邊⒁娕碚妫骸蛾P于七個法律草案的說明》，載《人民代表大會制度重要文獻選編》（二），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第446頁。

1981年報告提出，健全社會主義法制，鞏固和發(fā)展安定團結生動活潑的政治局面，是全國人民的共同愿望。立法工作中的一項重要任務，就是制定必要的法令，以鞏固人民民主專政。1982年報告強調把立法民主和為人民服務結合起來，并且指出只有民主化了，法律才能獲得遵守。這就從立法的客觀性、立法得以實施的角度談到了依賴人民立法的重要性。報告指出，立法要充分走群眾路線，要面向10億人民，為他們的利益服務。法律是要人民群眾共同遵守的，這就要求我們立法必須很客觀、很民主，把各方面的矛盾、問題、意見都擺出來，多方征求意見，集思廣益，在高度民主的基礎上盡可能地把正確的意見集中起來，才能真正符合大多數人民的最大利益，才能行得通。常務委員會一年來制定的法律和法令，都是經過了認真調查研究、反復修改的，比如《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》。這樣制定出來的法律，才能比較符合社會主義事業(yè)和人民群眾的利益。1983年報告對過去五年立法作了總結指出，五屆全國人大及其常委會，堅決撥亂反正，制定了治國安邦的新憲法和一批重要的基本法律，在健全人民代表大會制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制方面，做了許多工作。

1983—1988年六屆全國人大常委會報告繼續(xù)強調民主方面的立法，兼顧其他立法。1984年報告指出，常委會對有關縣級以下人大代表直接選舉工作的一些法律問題，根據法律規(guī)定提出意見，及時解決了各地在縣級選舉工作中遇到的一些法律問題。如對正在服刑的罪犯和被羈押的人的選舉權利的處理，實行區(qū)域自治的民族的代表比例，地方國家機構的組成人員依法選舉或決定任免，以及縣、鄉(xiāng)直接選舉工作機構設置等問題。這一立法有助于公民行使選舉權。1988年報告總結本屆常委會立法工作經驗指出，適應政治體制改革和建設民主政治的需要，常委會的立法工作在發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制方面邁出了新的步伐。主要是：改進和完善選舉制度，保證選民按照自己的意愿行使民主權利；加強地方各級人大的組織和工作，擴大較大的市制定地方性法規(guī)的權力；制定全國人大常委會議事規(guī)則，促進常委會民主決策的制度化、法律化；制定村民委員會組織法（試行），加強基層群眾性自治組織的建設，發(fā)展基層直接民主；制定加強法制教育維護安定團結的決定和修改補充懲治犯罪的法律，維護憲法和法律的尊嚴，進一步保障公民的合法權益，以利于改革和現代化建設的順利進行。特別是制定了民族區(qū)域自治法，用法律形式把我國民族區(qū)域自治制度固定下來，體現了充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務的民主權利的精神。

報告指出了不足：“我們的立法工作還跟不上改革和建設形勢發(fā)展的要求，今后立任務還很繁重，不少重要法律尚待制定……當前立法工作的重點……繼續(xù)抓緊制定適應政治體制改革、建設民主政治需要的一系列法律，特別是加強行政立法，如制定行政訴訟法、國家公務員法等，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序，使行政管理逐步法制化。三是抓緊制定新聞、出版、結社、集會、游行等方面的法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權利和自由得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為，更好地鞏固和發(fā)展安定團結的政治局面。”

（二）1988—1993年七屆人大常委會逐漸注意公民各個方面權利保護的立法

從本屆常委會開始，立法從單一強調民主權利立法逐漸向保障各項權利轉變，關注憲法各項權利的保障。1989年報告指出：“要制定保障公民權利和維護社會公共秩序方面的法律，如新聞法、出版法、社團法、集會游行示威法等。教育法、教師法等教育科技方面的法律，也要抓緊制定?！?990年報告指出，社會主義民主建設始終是我們國家的一項根本任務。全國人大常委會要繼續(xù)把加強社會主義民主和法制建設作為自己的中心任務。要進一步加強立法工作，加快立法步伐。要抓緊制定和完善保障公民權利、維護社會安定和人民正常生活的法律，如新聞法、出版法、結社法、工會法，以及保障婦女、少年、兒童權益等方面的法律；要抓緊制定保障改革開放和國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展的經濟宏觀調控方面的法律，如計劃法、預算法、投資法、銀行法、價格法、公司法、海商法等，以及有關發(fā)展農業(yè)、交通、能源、教育、科技等方面的法律；要抓緊制定有關國防建設和軍隊建設的法律，如國防教育法、傷病殘軍人安置法等；還要抓緊制定和修改有關懲治犯罪和保障廉政建設方面的法律，如修改刑法、刑事訴訟法，制定國家工作人員財產申報制度和有關法律。這些法律涉及面廣，難度較大，條件比較成熟的爭取盡快提出草案；有的需要抓緊起草的準備工作。此外，還要對選舉法、地方組織法進行必要的修改。

1991年報告提出：“保護公民在經濟、政治、文化和社會生活方面的權益，是我國憲法的基本要求，也是發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的重要內容。提請本次大會審議工會法修改草案、婦女權益保障法草案、常委會通過了未成年人保護法、收養(yǎng)法。今后，還要繼續(xù)抓緊制定保障和維護公民權益的法律。今后要抓緊制定以下六個方面的法律：……三是有關保障公民基本權利的法律，如出版法、新聞法、結社法、工會法、申訴法、國家賠償法以及保障婦女、未成年人權益和散居少數民族平等權利方面的法律等。目前，立法工作應繼續(xù)強調和堅持做到以下幾點：立法必須有全局觀點，充分走群眾路線。在制定法律的過程中，要從大多數人的根本利益考慮問題，統(tǒng)籌兼顧，調整好各方面的關系?！?/p>

1993年報告對過去五年的立法進行了總結，指出：常委會把制定保障公民權利方面的法律放在重要位置。制定了保護公民政治自由權利的集會游行示威法、工會法；制定了行政訴訟法，建立了保護公民和組織合法權益的行政訴訟制度；還制定了著作權法、婦女權益保障法、未成年人保護法、歸僑僑眷權益保護法、殘疾人保障法等。這些法律的制定，為實現憲法規(guī)定的公民權利提供了法律保障。

可見，在1982年憲法實施五年左右，全國人大常委會立法才逐漸注意到憲法規(guī)定的各個方面的權利立法保障。

（三）1993—1998年八屆人大常委會報告開始將權利保障與權力控制相結合

1995年報告指出，常委會在抓緊市場經濟立法的同時，重視加強民主政治建設、健全國家機構組織制度和保障公民權利方面的立法。常委會通過了關于修改選舉法和地方組織法的兩個決定。常委會通過了法官法、檢察官法和人民警察法，修改了中國人民解放軍現役軍官服役條例和軍官軍銜條例，審議了預備役軍官法草案。常委會制定的國家賠償法與行政訴訟法相配套，對保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權，具有重要作用。常委會還通過了監(jiān)獄法和關于修改治安管理處罰條例的決定，這有利于懲治各種違法犯罪活動，改造罪犯，預防和減少犯罪，維護社會治安，保持社會穩(wěn)定。還要抓緊制定教育科學文化衛(wèi)生、民主政治建設、保障公民權利、加強廉政建設、懲治各種犯罪活動、維護社會治安和國防建設、環(huán)境與資源保護等方面的法律。從這些內容可以看出，將保障權利和規(guī)范權力逐漸結合起來。

1998年報告指出，為了保障公民權利，健全國家機構的組織制度，規(guī)范國家機關及其工作人員的行為，制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、國家賠償法、法官法、檢察官法、人民警察法等法律，修改了選舉法和地方組織法等法律。還指出，常委會在立法工作中，始終注意把握以下幾點：堅持以憲法為依據，以國家的整體利益和人民的根本利益為出發(fā)點。制定法律時，強調嚴格按照憲法的原則和精神，保障公民的各項權利，合理劃分國家機構的權限，規(guī)范國家機關及其工作人員的行為，正確處理人民群眾依法行使權利和國家機關依法管理的關系。立法立足于維護最大多數人的最大利益，注意防止不適當地擴大部門的權力和利益或損害公民的合法權益，努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和國家的整體利益，有利于保護和促進生產力的發(fā)展。

可見，在八屆人大常委會立法時，除了整體上強調立法要保護人民根據利益外，開始將公民權利保障與國家權力規(guī)范控制有機地結合，抓住了權利保障的一對主要矛盾。

（四）1998—2003年九屆全國人大常委會注意規(guī)范行政權和社會法以保障權利

1998—2003年九屆全國人大常委會開始注意規(guī)范行政權和社會法以保障權利，主要體現在以下內容中。

第一，制定修改行政方面的法律。2003年報告指出，行政復議法的制定，健全了對行政行為的監(jiān)督機制，有利于糾正違法和不當的行政行為，維護公民和法人的合法權益，促進依法行政。制定和修改人口與計劃生育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進法、國家通用語言文字法、科學技術普及法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、藥品管理法、文物保護法等，推動了科教興國戰(zhàn)略的實施，促進了教育、科學、文化、衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。常委會還制定了防沙治沙法、環(huán)境影響評價法、清潔生產促進法，修改了大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法，加上以往制定的保護環(huán)境的法律，我國環(huán)境保護方面的法律基本完備，從而把生態(tài)環(huán)境的法制保護提高到一個新的水平。這些內容涉及政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明各個方面的行政權運行。

第二，制定修改社會法。常委會通過對工會法的修改，對完善市場經濟條件下的勞動關系，維護職工的合法權益，組織職工積極參加經濟建設，具有重要意義。還制定了安全生產法、職業(yè)病防治法等，為防止和減少生產安全事故，預防、控制和消除職業(yè)危害，保護勞動者的健康安全，提供了法律保障。社會權利立法保障在此期間受到特別關注。

（五）2003—2008年十屆人大常委會繼續(xù)關注規(guī)范權力與保障權利的統(tǒng)一，關注社會立法

2004年憲法修正案增加“國家尊重和保障人權”的規(guī)定，為加強權利立法提供了根本法依據。2004年常委會在立法工作中，堅持立法為民，以人為本。既注意給予行政和司法機關必要的手段，使權力的行使有法可依，又注意對行政權和司法權的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保障公民、法人和其他組織的合法權益。

2006年報告強調了農民權利的保障，其中一條就是從2004年開始減免農業(yè)稅。這對于調動農民生產積極性、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、推進社會主義新農村建設具有重大意義。常委會對個人所得稅法作了修改，將工薪所得減除費用標準由800元提高到1600元，擴大高收入納稅人自行申報的范圍，減輕了中低工薪收入者的納稅負擔，加強了對高收入者的稅收征管，有利于縮小收入差距、理順收入分配關系。這些對于財產權的保護十分有利。

2008年報告對過去五年立法工作作了總結指出，三次修改個人所得稅法，減輕了中低工薪收入者的納稅負擔，加強了對高收入者的稅收征管。廢止農業(yè)稅條例、制定農民專業(yè)合作社法。還制定了可再生能源法，修改了節(jié)約能源法，審議了循環(huán)經濟法草案等資源環(huán)境方面的法律。按照構建社會主義和諧社會的要求，著力加強社會領域立法。健全勞動和社會保障方面的法律制度，事關勞動者切身利益，事關社會和諧穩(wěn)定，是社會領域立法的一個重點。

2007年繼續(xù)突出社會領域立法。常委會先后通過了勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調解仲裁法，審議了社會保險法草案；針對代表反映強烈的社會領域問題，全面修訂義務教育法，將義務教育經費保障機制以法律形式固定下來，將實施素質教育寫入法律，將義務教育均衡發(fā)展作為目標確定下來；修改婦女權益保障法，第一次在法律上明確實行男女平等是國家的基本國策；修改未成年人保護法，進一步強化家庭、學校、社會、政府的保護責任，突出未成年人受教育權。

十屆全國人大常委會高度重視物權法的立法工作，采取積極慎重的態(tài)度，對原草案作了重大修改。經多次審議，十屆全國人大五次會議高票通過的物權法，體現了社會主義基本經濟制度，遵循了平等保護物權的原則，強化了國有資產保護，貫徹了現階段黨在農村的基本政策，規(guī)范了現實生活中群眾最為關注的問題。

（六）2008年后的十一屆和十二屆人大常委會繼續(xù)強調為維護人民利益立法的思想

2011年工作報告在提出我國已經形成中國特色社會主義法律體系的情況下，總結我國立法經驗，提出我國立法堅持以人為本、立法為民。報告指出，堅持以人為本、立法為民，是加強民主法制建設、做好立法工作的根本目的。在立法工作中，我們始終堅持把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，無論在立法過程中還是在法律規(guī)范上都堅持以人為本，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，從人民的實踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動力。正確把握最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關系，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的利益，著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題。正確處理權力與權利、權力與責任的關系，既賦予行政機關、審判機關、檢察機關必要的權力，又注意對權力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益。堅持走群眾路線，深入推進科學立法、民主立法，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，不斷擴大公民對立法的有序參與，通過公布法律法規(guī)草案和舉行立法座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，使我們制定的法律法規(guī)充分體現人民群眾的共同意愿。

2013年報告總結過去五年立法工作經驗指出：把維護最廣大人民根本利益作為人大工作的出發(fā)點和落腳點。一是健全民主制度，發(fā)展人民民主。修改選舉法，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，保證各民族、各地區(qū)、各方面都有適當數量的人大代表，更好地體現人人平等、地區(qū)平等、民族平等?；鶎用裰髦贫仁侨嗣褚婪ㄖ苯有惺姑裰鳈嗬闹匾贫缺Ｕ稀３Ｎ瘯薷拇迕裎瘑T會組織法。二是加強社會領域立法和監(jiān)督，保障和改善民生。常委會制定社會保險法、修改老年人權益保障法、修改義務教育法、食品安全法。三是完善訴訟、刑事、行政法律制度，尊重和保障人權。常委會審議通過的刑法修正案（八），取消13個經濟性非暴力犯罪死刑罪名，使我國刑罰結構更趨合理。行政強制制度和國家賠償制度直接涉及公權力的行使和公民合法權益的保護。在制定行政強制法和修改國家賠償法過程中，堅持正確處理權力與權利、權力與責任的關系，既賦予國家行政機關、審判機關、檢察機關必要的權力，又對權力的行使進行規(guī)范、制約和監(jiān)督，避免和防止權力濫用，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益。這個年度報告是一份比較完善的報告，在整體上強調立法為人民，具體方面做好各項權利立法制定和修改內容。此后的常委會報告繼續(xù)堅持這一指導思想。

綜上，四十年的立法是為了人民利益進行科學探索的四十年。實踐證明，立法是否能科學全面地反映人民的利益和意志的要求，立法能否科學地反映憲法中規(guī)定的權利和自由的要求，對于法律能否有效發(fā)揮作用，對于國家的發(fā)展都有重大的影響。

五、立法須科學配置權力設置國家機關，促進國家治理體系現代化

四十年來，最高立法機關制定了很多法律，建立健全了國家機關、配置國家權力、理順黨政關系、中央和地方的關系，以及國家機關之間的關系，促使國家治理體系不斷現代化和科學化。主要有以下幾個方面。

（一）憲法對國家機關的安排為實現國家治理體系科學化提供了根本法依據

1982年憲法制定過程體現了民主和科學立法的統(tǒng)一，其很多內容也反映客觀規(guī)律的要求。如關于國家機構的制度，憲法的安排是為了“使國家機關能夠更有效地領導和組織社會主義建設事業(yè)”“使各個國家機關更好地分工合作、相互配合”。⑧《人民代表大會制度重要文獻選編》（二），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第569-570頁。憲法這一安排符合權力自身運行的客觀規(guī)律，即功能最適當原則。⑨參見朱應平：《功能適當原則是解釋憲法國家機關權力條文的最佳方法》，載葛洪義主編：《法律方法與法律思維》第8輯，法律出版社2012年版，第66-76頁；朱應平：《風險社會的民生建設與能動性公法的應對》，載《華東政法大學學報》2011年第6期。

（二）制定修改組織法，完善國家機關組織體系，明確權力配置

1984年常委會報告指出，在國家機構的基本法律方面，常委會審議通過了修改人民法院組織法、人民檢察院組織法的兩個決定。這兩個決定根據憲法和實踐經驗，對1979年制定的人民法院組織法和人民檢察院組織法的一些條款作了修改、補充，有利于加強司法機關的組織建設，完善司法工作制度，適應健全社會主義法制的需要。全國人大及其常委會還制定了其他國家機關組織法，還根據形勢發(fā)展的要求幾次修改完善這些法律。

（三）理順人大及其常委會與其他機關之間的關系

早期常委會對于這種關系進行了探索。1984年報告指出，做好人大常委會的工作，需要注意以下幾點：第一，人大常委會同政府的關系，一個是權力機關，一個是權力機關的執(zhí)行機關。全國人大和它的常委會的任務，是以憲法、法律為準繩，監(jiān)督政府的工作，審議和決定國家根本的、長遠的、重大的問題，不應不適當地干涉政府職權范圍內的工作。第二，人大常委會和政府的任務不同，工作制度、工作方法也不同。人大常委會是集體決定問題，集體行使權力。無論哪個法律案和其他議案，都是常委會集體審議決定的，而不是哪個個人，也不是哪個專門委員會可以決定的。第三，對國家的一些基本的、長遠的問題和提請全國人大和它的常委會審議的議案，需要逐步組織人大常委會組成人員進行全面、系統(tǒng)的調查研究。第四，現在，人大常委會的工作機構，很不適應常委會所擔負的日益繁重的工作的需要，應當適當加強，才能當好參謀和助手。應該說，這種探索是有益的，是促使權力科學運行的必要措施。

2007年報告回顧了監(jiān)督法的制定過程，對人大常委會與一府兩院的關系更加明確、法律科學地確立了它們之間的關系。報告指出，本屆全國人大常委會在總結實踐經驗的基礎上，廣泛聽取意見，經過反復研究論證，對監(jiān)督法草案作了重大修改。一是明確監(jiān)督法的調整范圍，將人民代表大會監(jiān)督法調整為人大常委會監(jiān)督法；二是完善監(jiān)督形式和程序，重點規(guī)范各級人大常委會最為關注、最希望規(guī)范的問題。作出這樣的修改，主要有以下兩點考慮：一是憲法已經明確規(guī)定全國人大和地方各級人大的監(jiān)督職權及其監(jiān)督形式和程序。二是憲法明確規(guī)定人大對“一府兩院”經常性監(jiān)督職權由人大常委會行使，而各地進行探索和希望規(guī)范的，也集中在人大常委會監(jiān)督工作上。常委會通過的監(jiān)督法，正確處理了加強人大監(jiān)督工作和堅持黨的領導的關系，正確處理了加強人大監(jiān)督工作和支持“一府兩院”依法開展工作的關系，堅持了民主集中制、集體行使職權、集體決定問題、依法按程序辦事的原則，符合我國國情和人大工作實際。2008年報告繼續(xù)肯定了這部法律的科學性。

（四）明確上下級人大之間的關系

1982年憲法對上下級人大及其常委會之間的關系作了規(guī)定，但在實踐中有很多具體關系不明確。常委會不斷探索這種關系。1985年報告指出，加強各級人大常委會的工作和建設，是完善我國人民代表大會制度的重要環(huán)節(jié)。通過座談和傳達貫徹，進一步明確了：第一，目前各級人大常委會的工作仍處在一個從過去主要依靠政策辦事，逐步過渡到不僅依靠政策，還要依靠健全法制、依法辦事這樣的大轉變的過程中，要看到許多問題是轉變過程中出現的問題，大家要同心協(xié)力把工作搞好。第二，全國人大常委會和地方人大常委會的關系是法律監(jiān)督關系，不是領導關系；有些方面是工作聯系，有些業(yè)務工作方面有一定的指導關系。第三，地方各級人大常委會依法行使職權，按照民主集中制的原則作決定。要以憲法、法律為準繩，在系統(tǒng)地進行調查研究的基礎上，審議、決定本行政區(qū)域的重大事項，監(jiān)督本級政府的工作，但不應代替或者不恰當地干涉政府職權范圍內的工作。第四，要不斷總結經驗，進一步加強各級人大常委會的組織和制度建設，按照干部“四化”標準配備好工作班子。這就提高了認識，明確了方向，增強了信心，許多地方人大常委會的工作和建設得到了加強，并探索和積累了一些好的經驗。

（五）出臺行為法，為國家機關依法行使職權提供依據

幾十年來，人大及其常委會制定的法律涵蓋了人大及其常委會、政府、法院、檢察院等權力主體權力運行的要求。多數法律反映了權力運行的規(guī)律要求，是科學立法原則的體現。

1989年報告提出：“提請這次大會審議的行政訴訟法草案和全國人民代表大會議事規(guī)則草案，是常委會抓緊擬訂并經反復審議的兩個重要法律草案。行政訴訟法是同刑事訴訟法、民事訴訟法同等重要的基本法律。它的制定和實施，將進一步保障公民、組織的合法權益，維護和監(jiān)督依法行使行政權，促進廉政建設，提高工作效能。全國人民代表大會議事規(guī)則，是最高國家權力機關行使職權的程序法。它的制定和實施，有利于進一步發(fā)揚民主和提高議事效率，標志著全國人大工作向制度化、法律化邁進了一步。前者主要規(guī)范法院的權力，控制行政權的行使。后者主要規(guī)范人大行使權力的程序?！?/p>

1990年報告強調了人大常委會行使權力的特點和程序要求。報告指出，人大常委會是集體行使職權、集體決定問題的，必須特別注意民主的程序、民主的形式、民主的制度，真正按照少數服從多數的原則決定問題。為了更好地堅持民主集中制原則，提高議事效率，已經制定的制度和法律，要認真貫徹執(zhí)行；還要繼續(xù)制定有關立法、監(jiān)督、決定重大事項和人事任免等方面的程序和制度，特別是要抓緊監(jiān)督法的草擬工作，以便使行使職權進一步程序化、制度化。這是對人大常委會行使權力規(guī)律的深刻闡述。

2005年報告認為，關于完善人民陪審員制度的決定進一步保障了公民依法參加審判活動，有利于加強對審判工作的監(jiān)督，弘揚司法民主，維護司法公正。

規(guī)范行政權運行的法律很多。2004年工作報告指出，審議通過的行政許可法，是繼行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法和行政復議法之后又一部規(guī)范政府行為的重要法律。在審議中我們按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任相統(tǒng)一的原則，完善了行政許可制度，規(guī)范了行政許可行為，明確了相關的法律責任。這部法律的實施，對于堅持依法行政，改革行政管理制度，轉變政府職能，從源頭上、制度上防止和克服腐敗現象，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人和其他組織的合法權益，都將產生廣泛、重要和深遠的影響。對一部法律作出如此深入的研究，體現了科學立法的精神。

2006年報告說，常委會審議通過的公務員法，對于完善公務員制度，建設高素質公務員隊伍，促進勤政廉政建設，提高工作效能，推進干部人事制度改革具有重要意義。

（六）明確權利保護和權力之間的關系

1998年報告指出，為了保障公民權利，健全國家機構的組織制度，規(guī)范國家機關及其工作人員的行為，制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、國家賠償法、法官法、檢察官法、人民警察法等法律，修改了選舉法和地方組織法等法律。還指出，常委會立法始終注意把握以下幾點：制定法律時，強調嚴格按照憲法的原則和精神，保障公民的各項權利，合理劃分國家機構的權限，規(guī)范國家機關及其工作人員的行為，正確處理人民群眾依法行使權利和國家機關依法管理的關系。這個規(guī)定后來反映在立法法第六條中。

2003年報告指出，行政復議法的制定，健全了對行政行為的監(jiān)督機制，有利于糾正違法和不當的行政行為，維護公民和法人的合法權益，促進依法行政。2004年報告強調，堅持立法為民，以人為本。既注意給予行政和司法機關必要的手段，使權力的行使有法可依，又注意對行政權和司法權的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保障公民、法人和其他組織的合法權益。2008年報告指出，針對行政許可法草案審議中分歧意見比較大的問題，常委會堅持合法與合理、效能與便民、權力與責任相統(tǒng)一的原則，重視對被許可人合法權益的保護，明確行政許可的范圍和設定權限，取消部門規(guī)章設定行政許可的權力，對省級人民政府規(guī)章設定行政許可作出限制。審議修改治安管理處罰法草案，既注意賦予公安機關和人民警察必要的權力，又注意對權力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以切實維護公民合法權益和社會公共秩序。

六、如何實現科學立法

四十年來，全國人大常委會對如何實現科學立法積累了豐富的經驗，主要概述如下。

（一）堅持理論與實際相結合的原則

1988年報告指出，立法工作在馬克思主義關于國家和法的理論指導下，同法理研究緊密結合進行，使制定的法律既符合我國的實際，又符合馬克思主義的基本原理。

1994年報告提出，在立法工作中，我們以建設有中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導，以憲法為依據，以改革的精神對待和解決立法工作中遇到的問題和難點。2001年報告提出，為了完成上述立法任務，必須以憲法為依據，以鄧小平理論和黨的基本路線為指導加強和改進常委會的立法工作。2005年報告要求，為做好立法工作，我們一定要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以憲法為依據，全面落實科學發(fā)展觀，努力構建和諧社會，把立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。

2006年報告總結說，這些年立法工作的實踐告訴我們，在制定和修改法律過程中，應當把握好以下三條原則：一是堅持正確的政治方向，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導；二是全面落實科學發(fā)展觀；三是以憲法為依據，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志。

2011年報告指出，堅持以中國特色社會主義理論體系為指導。堅持正確的指導思想，是加強民主法制建設、做好立法工作的根本前提。在立法工作中，我們始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，并以此統(tǒng)一思想認識、確定立法思路。在立法的指導思想上，我們始終把堅持四項基本原則同堅持改革開放結合起來，把堅持社會主義基本制度同發(fā)展市場經濟結合起來，把推動經濟基礎變革同推動上層建筑改革結合起來，把提高效率同促進社會公平結合起來，把促進改革發(fā)展同保持社會穩(wěn)定結合起來，把堅持獨立自主同參與經濟全球化結合起來，保證我們制定的法律法規(guī)有利于鞏固和完善社會主義制度，有利于解放和發(fā)展社會生產力，有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。

2014年報告強調要堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，堅持從中國國情和實際出發(fā)，堅持以人為本、立法為民， 堅持通過完備的法律推動憲法實施，積極推進科學立法、民主立法，不斷完善中國特色社會主義法律體系。

可見，黨的理論之所以成為科學立法的必備條件，是因為這些理論是對中國特色社會主義現代化建設實踐經驗的總結，反映了現代化建設發(fā)展規(guī)律，是科學立法的指導思想。

（二）大力發(fā)展民主，以民主促進科學立法

常委會工作報告中的民主內容十分豐富，民主程序既是民主的內容也是科學立法的內容，還是實現科學立法的有效措施；民主既包括向廣大人民群眾征求意見，也包括向其他國家機關征求意見，還包括人大及其常委會按照民主程序開展立法工作。如1982年常委會工作報告指出，常務委員會在立法工作中，注意了以下幾點：立法要充分走群眾路線，要面向10億人民，為他們的利益服務。

1983年常委會工作報告要求：今后提到常務委員會審議的法律草案，要先在常務委員會會議上聽取關于法律草案的說明，然后將該法律草案交全國人大法律委員會或有關的專門委員會審議修改，同時常務委員會組成人員也對法律草案進行研究，再提交常務委員會會議審議。這是完善立法程序的一個重要措施。

為了加強對法律的審議工作，常委會在實踐中逐步建立了審議、制定法律的一些必要的制度：一是對提請全國人大或者人大常委會審議的法律草案，由法律委員會和法制工作委員會會同全國人大有關的專門委員會和國務院經濟法規(guī)研究中心進行調查研究，征求各方面的意見，特別注意聽取不同的意見。既找了起草部門研究，也找了一些執(zhí)行單位研究；既聽取了主管部門的意見，也聽取了一些有關部門和地方的意見；既同一些專家、理論工作者座談，也同一些做實際工作的同志座談。這樣盡可能地集思廣益，可以使制定的法律較為周到，較為切實可行。二是按照委員長會議的決定，對提請常委會審議的法律草案，在常委會聽取關于法律草案的說明后，交法律委員會和其他有關的專門委員會根據常委會討論意見和各地、各方面的意見進行審議，再提請常委會審議。這是完善立法程序的重要措施。它保證了常委會有必要的時間對法律草案進行認真的研究和審議，以便對問題考慮得周到一些，避免倉促通過，影響法律的嚴肅性和穩(wěn)定性。三是按照委員長會議的要求，常委會審議法律草案時，法制工作委員會和提出法律案的機關開始注意提供有關的基本資料，反映法律草案的主要問題和主要的不同意見，說明問題的焦點在哪里，以便常委會進行更有效的審議工作。

1987年工作報告也強調，認真審議法律草案，嚴肅制定法律。對常委會在審議法律草案過程中如何做到民主提出了明確的要求。如在審議法律草案時，認真按照民主集中制原則進行工作，充分展開討論，注重聽取不同意見，在意見不一致時不急于決定。常委會第十六次會議將要對治安管理處罰條例草案進行表決時，因有些委員對賣淫、嫖宿暗娼是否處以罰款問題意見不一致，爭論比較激烈，就暫緩通過。常委會審議企業(yè)破產法草案時，一些委員認為制定這個法很有必要，但又認為當時制定破產法的條件還不成熟，法律不配套，一些重要條文還需要研究修改。委員長會議認真研究了這些意見，建議暫不提付表決。常委會會議對工業(yè)企業(yè)法草案進行了認真的審議，委員們對企業(yè)法草案的大部分條文的意見是一致的，但認為企業(yè)改革正在深化，還有一些重要問題需要進一步調查研究，總結經驗。常委會決定，這個法律草案不提交六屆全國人大五次會議審議。之后的常委會報告都繼續(xù)強調做好此項工作。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)督檢查，以執(zhí)法檢查發(fā)現問題改進立法質量

1982年報告指出：“法律從社會實踐中來，又拿到社會實踐中去檢驗，這樣制定出來的法律就比較完備。這是我們立法工作的一條重要經驗?！边@里所說的拿到實踐中檢驗，就是要認真實施，并對這種實施進行監(jiān)督檢查。2003年報告要求，注意把監(jiān)督工作與完善法律結合起來。常委會通過執(zhí)法檢查和聽取工作報告，一方面督促有關機關嚴格執(zhí)法，另一方面也重視發(fā)現法律本身不夠完善的問題，或者已經不能適應新情況的地方，結合有關法律的修改工作，予以補充和修訂。2012年報告要求，更加注重把修改完善法律同加強監(jiān)督工作有機結合起來，在開展執(zhí)法檢查、專題調研時，深入分析現行法律規(guī)定不適應、不完善的問題，為修改完善法律提供重要依據，使法律的修改更具針對性，使法律的規(guī)定更具可操作性。

2016年報告強調，針對社會反映強烈的霧霾頻發(fā)、污染嚴重等大氣環(huán)境問題,常委會在持續(xù)加強監(jiān)督工作的同時積極推進相關法律的修改完善工作,對大氣污染防治法作出全面修訂。這次修訂,從強化政府、企業(yè)、社會防治責任,完善大氣污染防治標準、污染排放總量控制和排污許可制度,加大燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農業(yè)等領域污染防治力度,健全重點區(qū)域聯防聯控、重污染天氣應對機制等方面,對這部法律作了重要修改完善,條文由原來的66條增加至129條,使法律的針對性、可操作性和可執(zhí)行性明顯增強。這一做法不僅是民主立法，也大大提高了立法的科學性。

可見，常委會監(jiān)督檢查法律實施是發(fā)現法律不足、修改完善法律的重要途徑。

（四）做好常委會其他工作促進科學立法

常委會除了立法工作外，還有監(jiān)督檢查、重大問題決定、代表開展相關工作，等等。這些往往與立法工作密切相關，做好這些工作也是實現科學立法的重要途徑。主要有以下幾方面。

1.通過行使授權進行試點，為制定法律提供經驗

1985年報告指出：“當前在對外開放和經濟體制改革方面，有一系列新問題需要及時作出有法律效力的規(guī)定。但是，有些重大問題涉及面廣，情況復雜，還缺乏實踐經驗，制定法律尚有困難，而沒有法律規(guī)定，又不好開展工作。這個問題如不很好解決，就會妨礙改革、開放的順利進行?！睘榇?，1984年全國人大常委會通過關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定,之后委員長會議又反復研究，并征求有關方面的意見，擬訂了關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定草案，經全國人大常委會審議決定提請這次大會審議。這是從我國實際情況出發(fā)加強法制建設的一項重要措施，可以適應當前某些實際工作的需要，還可以積累經驗，為制定或者補充、修改法律作準備，有利于加快經濟立法工作。

2017年報告提出，依法作出授權決定，為改革先行先試提供依據。常委會作出授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定，確定在北京等18個城市開展試點工作。同時，總結2014年授權在上述地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的經驗，將此項試點納入認罪認罰從寬制度試點工作范圍并加以擴大完善，按照新的試點辦法繼續(xù)試行。分別聽取審議最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況、最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點情況的中期報告，要求進一步加強指導監(jiān)督，全面評估試點成效，為修改完善相關法律積累經驗。

可見，通過行使重大事項決定權，授權相關國家機關開展試點，可以為制定和修改法律提供經驗。這是科學立法的有益的路徑。

2.做好人大代表工作是科學立法的重要方法

人大代表是人大發(fā)揮作用的主要成員。常委會做好代表工作是憲法法律賦予的責任。常委會通過各種形式，充分發(fā)揮代表在立法中的作用，促進科學立法的開展。

2005年報告把進一步完善人民代表大會制度的重點放在充分發(fā)揮代表作用和加強常委會制度建設上。其中，對如何發(fā)揮代表的作用作了詳細的論述。報告指出：“進一步發(fā)揮代表作用，是完善人民代表大會制度的重要內容。全國人大審議和決定的都是事關國家改革發(fā)展穩(wěn)定的重大事項。全國人大代表是最高國家權力機關的組成人員，來自各個地區(qū)、各個行業(yè)、各個方面，雖然從事的職業(yè)不同，在大會期間的工作是相同的，主要是審議議案和報告，并參加表決；依法提出議案和建議。進一步發(fā)揮代表作用，支持代表依法履行職責和行使權力，很重要的就是要提高代表審議質量和代表議案質量。第一，保障代表的知情權。這是提高代表審議質量的一個重要環(huán)節(jié)……第二，認真辦理好代表議案……常委會辦事機構在研究制定年度立法計劃過程中，要認真研究代表關于立法項目的議案，對代表議案中具備條件的立法項目要盡可能地吸收到立法計劃中來。有關方面在立法項目調研、起草和審議過程中，要邀請有關代表參加，認真聽取他們的意見和建議，共同完善立法草案，提高立法質量。第三，增強代表活動的實效……”

2006年報告要求繼續(xù)以發(fā)揮代表作用和加強常委會制度建設為重點，把人民代表大會制度堅持好完善好，提出要進一步提高代表議案和建議的辦理質量、進一步擴大代表對常委會活動的參與。邀請更多代表列席常委會和專門委員會會議，參加常委會組織的執(zhí)法檢查等活動、進一步加強和改進代表視察和專題調研等工作。這些工作與立法有直接或間接的關系。

2010年、2011年報告都強調，要充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，無論是論證和確定立法項目，還是起草和審議法律草案，都要認真研究吸納代表議案提出的相關意見，邀請相關代表參與立法工作。2014年報告指出，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，把審議代表議案、辦理代表建議同制定和修改法律緊密結合起來，認真研究吸納代表提出的意見。完善法律起草、審議的協(xié)調協(xié)商機制，廣泛聽取、認真對待各方面意見包括不同意見，充分尊重、合理吸收各種建設性意見和建議，最大限度地凝聚社會共識。

總之，人大常委會各項職權是一個有機的統(tǒng)一整體，它們之間相對獨立，又有相互交融、相互依賴相互促進的關系。做好各方面工作都有助于增強科學立法的水平。

（五）做好與地方立法的協(xié)調合作工作，促進立法體系科學化

全國人大常委會科學立法工作離不開地方的支持，而且各個地方立法也是整個國家立法的重要組成部分。充分發(fā)揮地方在立法中的作用，是提高立法科學性的重要舉措。

1984年報告說，對提請全國人大或者人大常委會審議的法律草案，由法律委員會和法制工作委員會會同全國人大有關的專門委員會和國務院經濟法規(guī)研究中心進行調查研究，聽取了地方的意見。1985年報告指出，常委會在制定法律時，要密切同地方人大常委會的聯系。因為地方人大常委會更接近基層，更了解實際情況和實際需要，可以更好地了解和反映基層和實際工作同志的意見。報告指出，幾年來，常委會審議的法律草案事先都印發(fā)地方人大常委會廣泛征求意見。最近幾次常委會議后，都把各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人留下來，討論立法問題，請各地人大常委會參與國營工業(yè)企業(yè)法（草案）的調查研究。1986年報告說到，在制定法律的過程中，常委會注意廣泛征求各地方的意見。

1988年報告總結前五年經驗指出，依靠各地方、各部門、各方面的集體智慧和集體經驗，使制定的法律盡可能符合實際，切實可行。為了做到嚴肅立法，常委會對報請審議的法律草案先聽取說明，經初步審議后，交由法律委員會和有關專門委員會審議修改；同時，把法律草案發(fā)給各地方、各部門，廣泛征求意見。

1991年報告繼續(xù)指出，依靠和發(fā)揮各地方、各部門、各方面的集體智慧。1998年報告總結前五年立法經驗指出，在起草法律過程中，有的法律請地方人大提出了法律條文的參考方案。在審議法律草案過程中，廣泛征求各地方、各部門和有關專家、學者的意見，廣聽博納，集思廣益，力求使制定的法律符合實際，切實可行。

1999年報告指出，在審議法律草案過程中，廣泛征求各部門、各地方和專家學者的意見，還先后將土地管理法、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案向社會公布，征求全民意見。

2006年后這種做法與科學立法、民主立法結合。報告指出：“過去的一年，常委會還就推進立法科學化、民主化進行了有益探索?！币皇窍蛏鐣墓嘉餀喾ú莅?，廣泛聽取社會各方面意見；二是就個人所得稅法中的工薪所得減除費用標準問題舉行立法聽證會。梳理出意見比較集中的10個問題，專門召開座談會，認真聽取部分全國人大代表、地方人大常委會和中央有關部門負責人、法學專家的意見。2007年、2008年報告，提到將物權法草案、勞動合同法草案、就業(yè)促進法草案和水污染防治法修訂草案全文向社會公布，聽取地方意見。

2012年報告指出，個人所得稅法的修改，書面征求各地方對修改草案的意見。2015年報告提出，健全向地方人大征詢立法意見機制，探索建立基層立法聯系點制度。增強立法針對性，推進立法精細化，不斷提高立法工作水平。2017年報告指出，完善基層立法聯系點制度，先后就7部法律草案8次組織聽取基層干部群眾意見，立法工作更加接地氣、察民情；還召開了全國地方立法研討會，加強對地方立法特別是設區(qū)的市立法工作的指導。

（六）加強立法隊伍建設，實現立法人員與專家、群眾相結合

這個做法比較早就開始了。但早期沒有明確將其作為科學立法的措施。

1984年報告提到，對提請全國人大或者人大常委會審議的法律草案，由相關組織機構廣泛征求專家、群眾和實際工作者的意見。1986年工作報告提出，在制定法律的過程中，常委會注意廣泛征求各地方、各部門、各方面的意見，發(fā)揮法律專家的積極作用，使法律理論工作者和實際工作者結合起來，搞好制定法律的工作。這方面的例子如民法通則草案。在起草、研究、修改外資企業(yè)法、草原法時，也廣泛邀請法律、經濟等有關方面的專家和實際工作者討論修改，提出了許多很好的修改補充意見。實踐證明，這是在立法工作中堅持理論聯系實際和貫徹民主集中制的一種比較好的方法，又可以在實踐中培養(yǎng)法律隊伍。今后要把這一做法形成制度。1988 年報告總結了前五年立法工作經驗指出：依靠各地方、各部門、各方面的集體智慧和集體經驗，實行立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合，集思廣益，在高度民主的基礎上集中各種正確意見，使制定的法律盡可能符合實際，切實可行。

之后的常委會繼續(xù)這種做法。1991年報告指出，在起草法律的過程中，要注意吸收法學專家和從事實際工作、有實踐經驗的人參加，并廣泛聽取各方面的意見，特別要注意聽取各種不同的意見，集思廣益，依靠和發(fā)揮各地方、各部門、各方面的集體智慧。1994年報告提出，充分調動各方面的積極性，注意發(fā)揮專家、學者在立法工作中的作用，進一步實行實際工作者同理論工作者相結合。1998年常委會在總結五年立法經驗時指出，在起草法律過程中，實行立法工作者和專家、學者及其他實際工作者相結合，有的法律還委托研究機構和專家起草，或者請地方人大提出了法律條文的參考方案。在審議法律草案過程中，廣泛征求各地方、各部門和有關專家、學者的意見，廣聽博納，集思廣益，力求使制定的法律符合實際，切實可行。

1999年報告對過去一年立法總結時指出，堅持走群眾路線，集中人民的意見，充分反映人民的愿望和要求。在審議法律草案過程中，廣泛征求各部門、各地方和專家學者的意見，還先后將土地管理法、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案向社會公布，征求全民意見。人民群眾和社會各界積極參與討論，不僅對法律草案提出了許多修改意見，還受到了普法教育。常委會還加強對法律草案的立法調研。委員長、副委員長和常委會其他組成人員深入基層，聽取各方面對有關法律草案的意見。從這里可以看出，堅持多方結合的深度和廣度不斷加強，對于全國人大常委會來說，主要領導要親自實踐這一要求。

2006年開始，通常將這種做法與科學、民主立法結合在一起的。換言之，已經明確將其作為實現科學民主立法的措施。2006年報告介紹了監(jiān)督法、物權法立法事例，可以說是調動各方面積極性實現科學立法的典型例子。勞動合同法也是如此。2008年報告肯定了上述做法。

2011年報告回顧過去的立法經驗，指出形成中國特色社會主義法律體系，是各方面長期共同努力的結果。全國人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職責，不斷加強和改進立法工作，著力提高立法質量，為形成中國特色社會主義法律體系做了大量卓有成效的工作。國務院適應經濟社會發(fā)展和法律實施的需要，依法及時制定行政法規(guī)，地方人大及其常委會結合本地實際，依法制定大量地方性法規(guī)，為形成中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻。地方各級人民政府，各級人民法院和人民檢察院以及軍隊等有關方面，廣大人民群眾和專家學者大力支持和積極參與立法工作，為形成中國特色社會主義法律體系貢獻了智慧和力量。

2012年報告中，常委會將個人所得稅法修改草案向社會全文公布征求意見，列舉了將幾個方面結合起來促進立法質量提高的事例。2014年報告提出探索法律出臺前評估工作。在旅游法草案提請審議表決前，邀請部分全國人大代表、旅游者和旅游經營者、專家學者召開座談會，對法律草案內容的可行性、法律出臺時機以及實施后的社會效果等進行綜合評估，為立法決策提供參考。此后，又針對3部法律草案開展法律出臺前評估。實踐證明，這有利于把正向思維和逆向思維結合起來，既重視法律適用對象和專家學者的意見，也認真考慮法律執(zhí)行部門的意見，使立法工作更加科學周全。

2015年報告指出，民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民。在具體立法實踐中，要進一步完善立法機關主導，有關部門參加，人大代表、專家學者、企事業(yè)單位、團體組織和人民群眾共同參與的立法工作機制。健全公布法律草案征求意見機制和公眾意見采納情況反饋機制，重視網絡民意表達，拓展公民有序參與立法途徑。

2017年報告指出，常委會在立法工作中高度重視、深入推進科學立法、民主立法,完善立法體制機制,增強立法工作的系統(tǒng)性、及時性、針對性、有效性。拓寬公民有序參與立法途徑,制定了《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》,明確常委會會議初次審議和再次審議的法律草案都應當及時向社會公布。反家庭暴力法草案向社會公開后,收到社會各方面提出的意見建議4萬多條。建立健全立法專家顧問制度,完善立法決策咨詢機制。積極回應人大代表、政協(xié)委員和社會各方面的關切,在有關法律起草、審議、修改工作中認真研究并積極吸納各方面提出的意見和建議。

2018年報告回顧五年立法經驗指出，科學立法、民主立法、依法立法取得新進展。出臺立法項目征集論證、立法重大利益調整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規(guī)范。健全立法專家顧問制度，建立基層立法聯系點制度，明確常委會初次審議和繼續(xù)審議的法律草案都及時向社會公布征求意見。從本屆常委會通過的第一部法律開始，建立并實施法律案通過前評估制度，使立法更加科學縝密，確保法律規(guī)定立得住、行得通、真管用。

（七）把立足本國實際與借鑒域外經驗結合起來

要把立足本國實際與借鑒域外經驗結合起來的認識和做法始終如一。1982年報告指出：“常務委員會在立法工作中，注意了以下幾點：……我們立法時也需要借鑒外國立法的經驗，但要為中國的社會主義民主和法制服務?！?/p>

1988年六屆全國人大常委會總結五年立法經驗指出，從我國的實際情況出發(fā)，總結我們自己的實踐經驗，同時借鑒古今中外好的、有益的東西，制定出適合我國實際情況和需要的法律，并根據實踐中的新情況、新問題加以修改補充。

1989年報告提出，制定有關調節(jié)商品經濟關系的法律，可以結合我國實際借鑒國外的某些法律，有的可以先制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)。立法程序也要總結經驗，進一步完善。1991年報告指出，立法要從我國國情出發(fā)，借鑒、吸收外國立法的有益經驗。借鑒外國的經驗一定要根據我國的社會制度和具體國情，不能盲目地、不加研究分析地照抄、照搬。 1992年報告指出，為了使我國國民經濟增長保持較快的速度，實現持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展，就必須繼續(xù)加強經濟方面的立法，特別要抓緊制定保障改革開放、加強宏觀經濟調控方面的法律。這就要求我們認真研究改革開放中出現的新情況、新問題，借鑒國外有益的經驗，運用法律手段調節(jié)和規(guī)范各種經濟關系和經濟活動。1993年報告提出要借鑒國外的立法成果和立法經驗。

1994年報告提出，堅持從我國國情出發(fā)，大膽吸收和借鑒國外經驗，使制定的法律符合社會主義市場經濟發(fā)展的特點和規(guī)律，體現公平、公正、公開、效率的原則，有利于進一步解放和發(fā)展生產力。1996年報告提出，我們要認真總結立法工作的經驗，進一步加快立法步伐，提高立法工作水平。……立法要從我國實際出發(fā)，注意借鑒國外的經驗。1998年報告指出，常委會在立法工作中，始終注意把握以下幾點：……立足于中國國情，認真研究和借鑒國外立法的有益經驗。在制定各項法律特別是市場經濟方面的法律時，注意搜集、整理國外有關的法律規(guī)定，加以研究、比較，從中汲取對我有用的東西。對于其中反映市場經濟規(guī)律性、共同性的內容，以及國際交往中形成的國際法規(guī)范和慣例，大膽地吸收和借鑒，有的適合我國實際的法律規(guī)定可以直接移植，在實踐中逐步完善。這樣做，不僅加快了立法步伐，還有利于我國與國際經濟的發(fā)展接軌，參與國際經濟競爭，吸引外商投資。

1999年報告指出：“在總結前幾屆人大立法經驗的基礎上，本屆常委會采取了一些重要舉措和做法，改進立法工作……從我國社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，借鑒國外立法的有益經驗。2003年報告指出，堅持從實際出發(fā)，尊重立法工作自身的規(guī)律。常委會在立法工作中……既著眼于立足于我國國情立法，又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內容科學規(guī)范，相互協(xié)調?？梢姡Ｎ瘯堰@個做法看作一個科學立法的成功經驗。”

2005年報告指出：“堅持從中國國情和實際出發(fā)，把改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐作為立法的基礎，借鑒國外立法的有益經驗，而不能照抄照搬，使制定的法律符合社會主義初級階段的基本國情。2006年報告說，實踐告訴我們，在制定和修改法律過程中，應當把握好三條原則：……堅持從國情出發(fā)。要總結我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐經驗，確立符合我國經濟社會發(fā)展實際的法律制度。注意借鑒國外法律中對我們有益的東西，但不能照抄照搬?！?/p>

2011年報告提出：“我們還注意研究借鑒國外的立法經驗，從中吸取那些對我們有益有用的東西，但絕不照抄照搬。各國的法律體系也不相同，我們不用西方某些國家的法律體系來套中國特色社會主義法律體系，外國法律體系中有的法律，但不符合我國國情和實際的，我們不搞；外國法律體系中沒有的法律，但我國現實生活需要的，我們及時制定?！?/p>

七、幾點看法

（一）成就

今年是改革開放四十周年，四十年來，最高國家權力機關特別是全國人大常委會將立法置于首要地位，根據憲法精神，對科學立法進行了艱辛的探索，對科學立法的實質性內容即立法所反映的客觀事物的規(guī)律進行了多方面多角度的研究，取得了重要的成就。

1.揭示了科學立法的首要內容是立法體現和尊重社會主義現代化建設的發(fā)展規(guī)律

十一屆三中全會宣告我國最根本的任務是集中力量進行現代化建設，適應后者的要求，通過建立健全和諧協(xié)調的有助于保障和促進物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明等發(fā)展的有中國特色的社會主義法律體系，確保社會主義現代化建設的順利進行。這樣一個法律體系的構建不僅是立法規(guī)律的要求，更是社會主義現代化建設自身發(fā)展的規(guī)律。常委會工作報告多處闡明了立法與現代化建設之間相互依賴、相互促進的關系。一方面，立法離不開這一實踐的基礎和發(fā)展，也有賴于實踐的檢驗。另一方面，社會主義現代化建設事業(yè)也需要立法的保障。這是我國科學立法最重要的內容和任務。

社會主義現代化建設立法之所以是科學的，有以下幾點理由。

第一，因為它體現和尊重現代化建設的實踐，如同現代化建設一樣經歷了從點到面、從宏觀到微觀再到宏觀、從局部到整體、從零散到體系、從靜態(tài)到動態(tài)的發(fā)展過程。立法過程反映了現代化自身法律的客觀規(guī)律。

第二，體現和尊重現代化建設的法律體系即中國特色社會主義法律體系也經歷了一個不斷修改完善的過程，自身不斷開放擴展，由被動適應到主動積極引導和推動。這個符合立法自身發(fā)展規(guī)律。

第三，我國現代化建設發(fā)展內容不斷豐富和完善，由最初提出高度文明和高度民主的目標，到物質文明、政治文明和精神文明，再到物質、政治、精神、社會和生態(tài)五大文明一體化發(fā)展。適應現代化建設的不斷發(fā)展，立法涉及的范圍越來越廣、內容越來越豐富，涉及五大文明的法律逐步形成一個有機的和諧發(fā)展的整體。這個法律體系不是一個封閉的、靜止不動的，而是開放的、動態(tài)的，必將隨著現代化建設事業(yè)的發(fā)展進一步完善和發(fā)展。

上述要求在《立法法》有所反映，第6條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求……”

2.揭示了科學立法的另一個重要內容是科學體現和尊重改革開放的發(fā)展規(guī)律

改革開放是我國發(fā)展的根本手段和措施。沒有改革開放，就沒有今天現代化建設取得的輝煌成就。四十年來的立法基本反映了改革開放的發(fā)展進程，揭示了立法與改革開放之間的內在發(fā)展規(guī)律，體現了立法決策與改革發(fā)展和穩(wěn)定決策必須協(xié)調發(fā)展的內在規(guī)律。

在處理立法與改革開放的關系上，我們經歷了一個發(fā)展過程，由最初強調立法要體現和尊重改革開放的實踐，到進一步深刻認識到：立法只是簡單地總結改革開放的實踐經驗還不夠，還要有一定的超前性，對改革開放可以發(fā)揮引導、推動的作用。只有認識到這一點，我們才能冷靜地理性地對待改革遇到的阻力，才能堅定地推動適度的先行立法，以打破既得利益者對改革的阻礙，促進改革不斷向更廣更深的范圍和方向發(fā)展。

《立法法》對此也有要求。第6條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)……適應全面深化改革的要求……”

3.以立法確認和保障人民當家做主和公民權利自由是科學立法的又一重要內容

人民是歷史的主人和創(chuàng)造者，立法只有在識別出絕大多數人民根本利益和要求的基礎上，進而通過適當的形式予以法律化，才能確保我們的各項事業(yè)符合社會發(fā)展規(guī)律的要求。我國立法在此方面作了很多努力?！爸袊⒎ㄕ咴谶M行權利立法時，首先強調的是人民的權力的至上性，為了維護公民個人的權利，必須首先在立法上維護和加強作為整體的人民的權力及其主要體現者—人民代表大會制度。憲法第二條規(guī)定：‘中華人民共和國一切權力屬于人民?！瘬耍袊懤m(xù)制定了選舉法、全國人大組織法、地方各級人大和人民政府組織法以及村民委員會組織法（試行）、居民委員會組織法等有關人民管理國家事務與社會事務的權力與權利的立法。”⑩參見郭道暉主編：《當代中國立法》（上），中國民主法制出版社1998年版，第135頁。后來又制定了一些其他法律，原來制定的法律進行了修改或重新制定。

我國立法還根據國情確認和保障公民多方面的權利自由。關于權利方面的立法科學性體現在，立法者并沒有隨心所欲地確認權利自由，而是根據我國情況，由點到面、由低級到高級、由局部到整體、梯度和漸次不斷完善的過程。在權利立法上，“如果權利的分配符合當時進步的生產方式的需求，還會增強社會的凝聚力，使社會主體在適當的權利結構條件下，獲得其自主性與創(chuàng)造性的驅動力。否則就會因為分配不公而引發(fā)許多社會矛盾斗爭。”?參見前引⑩ ，郭道暉書，第137頁。我國在制定《物權法》《道路交通安全法》等許多法律時，都有這方面的問題，都采取了符合科學發(fā)展規(guī)律的分配措施。

我國《立法法》對此有所要求。第5條規(guī)定：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡?條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)……科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務……”

4.以立法確認科學的權力配置以及機關之間相互關系，建立科學的健全國家治理體系

1982年憲法對國家機構及其國家機關之間的關系作了總體規(guī)定，四十年來，全國人大及其常委會根據憲法精神展開立法，對相關國家機關之間的關系作了進一步明晰，取得了重要成果，不少規(guī)定符合機關及其權力運行的科學規(guī)律。主要有以下幾方面。

第一，對國家機關的權力配置上作了一些探索，并在法律中進行確認，還根據法律運行的實際情況及時對相關權力進行調整。如法院、檢察院與公安機關的權力分工及其關系；如1983年修改的人民法院組織法將部分死刑復核權下放后出現了一些冤假錯案，2006年常委會修改調整權力，將死刑復核權上收到最高人民法院。

第二，對人大及其常委會與一府兩院的關系作了一些比較深入的探討，對上下級的人大及其常委會、政府、監(jiān)察機關、法院、檢察院等關系作了相應的明確。

第三，不斷修改完善國家機關行使權力的程序和實體制約措施。如修改刑事訴訟法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法，等等。

第四，權力運行侵害權利的救濟措施。如行政訴訟法、信訪條例、國家賠償法的制定和修改。

總之，四十年的立法基本實現了科學立法的要求：確立了符合我國國情的國家機關體系；權力分工基本符合功能最適當要求；建立了對公權力進行社會監(jiān)督、人大及其常委會、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督到目前最新的監(jiān)察監(jiān)督等等，意圖實現把權力關在籠子里的目的，確保權力依法運行。多數法律符合《立法法》第6條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)……科學合理地規(guī)定……國家機關的權力與責任。”

（二）不足和展望

盡管全國人大常委會作了很大努力。但是在運用立法反映事物發(fā)展規(guī)律上還有不足。

1.在對立法如何體現和尊重社會主義現代化建設規(guī)律上有待深化和拓展

社會主義現代化建設是立法的實踐基礎，不同時期現代化建設內容和任務不同。有些立法探索或者立法沒有實現預期計劃。如1978年十一屆三中全會在反思“文革”的基礎上，特別強調由于民主制度不完善，導致我國建設走了很大彎路。所以在1982年憲法中，所提到的現代化目標是“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設……逐步實現工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家?！贝撕蟪Ｎ瘯蟾嬉捕啻螐娬{加強民主、推動政治體制改革，但此項工作在1989年“動亂”后逐漸淡出視線。四十年的立法沒有很好地體現和尊重民主建設發(fā)展規(guī)律的要求。

1993年修憲，把原來的“把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”修改為“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。這是為了與中共十四大提出的目標保持一致。2018年修正案把上述內容修改為：“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興?！蔽覈⒎☉敻鶕椃ń忉尲皶r在立法中予以實現，但從報告看出，不少立法安排沒有體現，這是其不科學的體現。

從人大常委會立法經驗總結來看，主要立足于經濟或者經濟方面。對立法如何科學地體現和尊重民主建設、精神文明建設和生態(tài)文明建設發(fā)展規(guī)律，探討較少。這說明我們在立法過程中，對于現代化建設各個部分整體協(xié)調和諧發(fā)展規(guī)律的認識以及立法如何科學地加以反映，還很不夠，還有很大深入探討的余地。

2.在立法科學反映和尊重改革開放發(fā)展規(guī)律上，廣度和深度都很不夠

立法如何體現和尊重改革開放的發(fā)展規(guī)律是人大常委會立法過程中經常探討的一個問題?？傮w來看，在很長時間內，立法比較注意總結改革開放的經驗，在確認改革開放成果方面取得了一定的成績。這種模式的立法有一定的被動性。這種處理立法與改革的方針被稱為工具主義的立法思想，屬于一種經驗主義的立法思想。確立這種立法思想被視為一個歷史性的進步，也被改革時代不可避免的一種選擇。?參見劉松山：《中國立法問題研究》，知識產權出版社2016年版，第256頁。

但是隨著改革的深入發(fā)展，一些既得利益者可能為了保護既得利益，阻礙改革的深化，而此時就需要立法有一定的超前性進行引領和推動。我國在這方面，也就是積極主動立法引導、促進和推動改革開放方面，我們關注的比較晚。因為要想通過積極主動立法引導改革開放，必須使立法具有一定的超前性，這就要求對改革開放的規(guī)律有深度的把握。我們在此方面還有很大的探索空間。也有學者對此提出“立法適應改革需要，總體說來是必要的、穩(wěn)健的，但在特定情況下，在一些重要方面以立法推動改革，為改革引領方向和道路，也是十分必要的，是處理立法與改革關系的更高的境界。”?參見前引? ，劉松山書，第232頁。

需要說明的是，改革開放是全方位的事業(yè)，特別是改革涉及五大文明建設的方方面面。但是，報告顯示，常委會在探討立法體現和尊重改革發(fā)展和穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)律時，有很大的局限性，把主要精力集中于經濟領域，其他領域的改革與立法關系很少進行探索，有明顯的滯后性。這種情況與前文提到立法體現和尊重社會主義現代化建設的客觀發(fā)展規(guī)律是一致的。從未來來看，深入探討立法與五大文明建設改革之間的深層次關系顯得尤為必要和緊迫。

要打破這種被動的滯后的立法模式，除了要深入研究改革發(fā)展穩(wěn)定之間的規(guī)律外，還要特別關注立法對改革能動的推動作用，要更多地借鑒其他國家和地區(qū)的經驗。

3.在運用立法體現和尊重人民當家做主和權利自由方面明顯不足

十一屆三中全會以來，全國人大及其常委會根據憲法制定了不少權利自由方面的法律。在報告中也對權利立法進行安排和落實。但也存在不足。

（1）新時期立法開始的一段時間，沒有緊緊根據憲法規(guī)定進行全面立法安排。當時曾經想在民主權利方面加快立法。常委會報告中提到了要抓緊制定新聞法、出版法等政治權利方面的立法，但最終因為種種原因，這些法律沒有制定出來，而且此后遠離常委會立法視野。特別是2011年常委會報告在宣告我國已經形成中國特色社會主義法律體系的情況下，沒有說明在諸多重要法律沒有制定的情況下，為什么能說我國這個法律體系形成了。

（2）在常委會報告中很少從憲法權利自由的字眼去展開權利自由立法的活動。梳理常委會報告，其中使用“權利”的頻率遠遠低于“改革”和“社會主義現代化”，有時以“合法權益”代替。幾乎不提“自由”。這與憲法中多個條文提自由的精神不吻合。有些報告還刻意強調對公民行使權利自由加以限制。

（3）對權利立法沒有探討其規(guī)律性。比如在常委會關注報告中，涉及社會權利的立法安排時間比較晚，但是并沒有說明為什么會是這樣一種情況。

（4）十九大精神沒有得到很好的體現。如2017年十九大關于社會主要矛盾的精神在2018年修憲中沒有得到體現，涉及權利自由的內容也沒有得到反映。十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！钡沁@一要求在常委會2018年的報告中沒有見到立法方面的對應性安排。如如何提升立法在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的精神要求，使這些方面的權利和利益能夠獲得更多、更好的法律保護。

總之，這些情況表明我國立法的理性還不夠。而“理性論提倡的中庸或現代的自由、平等、人權都成為對立法者有力的道德限制，防止立法者將自我利益法律化?！?參見周永坤：《論自由的法律》，山東人民出版社2006年版，第120頁。增強立法的理性是強化科學立法的體現，科學立法應當體現和尊重理性。這是我國未來立法中要加強和改進的重要任務。我國著名學者郭道暉對權利立法提出了明確的建議。他主張立法以保障權利為目的，具體要求包括：以保護權利為目的，限制也是為了保護；權利立法的完整性；權利立法的完整性與開放性；權利立法的實在性；權利救濟有效性。在權利的分配與協(xié)調上，要堅持下列原則：不斷擴大權利的廣度，優(yōu)化權利立法體系，正確把握權利的價值取向，協(xié)調權利的沖突。?參見郭道暉：《法的時代呼喚》，中國法制出版社1998年版，第359-374頁。

4.在探索立法科學地反映國家治理體系現代化和科學化的發(fā)展規(guī)律方面有改進余地

雖然前文對常委會報告中涉及國家治理體系方面取得的成績，但總體來看，報告很少從建立健全符合權力自身運行客觀規(guī)律來進行立法；在常委會工作報告中較少探討如何配置國家權力、如何設定國家機關之間的關系、如何配置權利和權力、如何配置權力和責任，才是科學的，才符合權力自身運行的規(guī)律要求。

如在中央和地方權力上，直到2015年修改《立法法》才確立設區(qū)市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，這種安排是基于什么基礎和條件？這種安排是否是符合權力運行的客觀規(guī)律的要求？這些都很少探討。再如，我們的立法一直刻意對司法權進行嚴格的限制，使得司法機關獨立公正行使權力難以實現，公正司法的憲法和黨的方針政策的要求很難實現。

在國家權力和社會權力上，我們立法對社會權力重視不夠，對社會組織、公民個人參與治理、參與權力運行的制度設置還遠不理想。

我們對權力的配置上，制約和監(jiān)督的措施還不是十分有力，甚至還存在空白點。如《公務員法》中規(guī)定的申訴制度、《教師法》中的申訴制度幾乎沒有作用?！缎姓妥h法》的救濟和監(jiān)督功能也很有限。2018年全國人大通過的憲法修正案和《監(jiān)察法》既沒有確立國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件的權力，也沒有規(guī)定誰來監(jiān)督。2018年5月，國家監(jiān)察委員會制定了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，其制定的權力依據是什么？這樣一個重要的行為沒有“于法有據”，全國人大及其常委會能否對此類文件進行監(jiān)督，如何監(jiān)督？等等。

可見，在涉及國家機關、權力配置、國家機關相互關系、權利和權力、權力和責任等問題上，還有諸多問題值得深入研究。立法者不應當回避矛盾，應當直面問題和矛盾，在科學認識國家機關及其權力運行規(guī)律上，以負責任的態(tài)度進行科學立法，勇克權力制約監(jiān)督困難的瓶頸，推進國家治理全方位進步。

縱觀前文可見，四十年來我國全國人大常委會一直為開展科學立法孜孜不倦地努力著。這是立法堅持馬克思主義原理的要求。馬克思認為:“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規(guī)律表現出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么人們就應該責備他極端任性?！?《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第347頁。同時科學立法工作也是按照1982年憲法和我國《立法法》的要求在進行。雖然在此方面還有各種不足，但是對我國科學立法的規(guī)律進行探討有了一個良好的基礎，我們期待，全國常委會能在改革開放四十年的時候，對過去立法做一個全面的、客觀的評估和反思，更加重視研究科學立法的內涵，在努力體現和尊重客觀規(guī)律方面走上一個新的臺階。