新時代社會風險評估建設(shè)研究

齊高龍

（山東大學 政治學與公共管理學院 山東 即墨 266237）

建立健全重大事項與重大決策的社會風險評估制度是新時代政府為了更好地化解社會矛盾，保證社會公共利益最大化的重要舉措，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確指出“建立健全重大決策和重大事項的社會風險評估制度和機制，對于有效預防和化解社會矛盾具有重要意義”。[1]在黨的十九大上，習近平總書記也提出將社會風險評估納入到行政決策的程序之中，強調(diào)“要牢固樹立總體國家安全觀……加強國家安全能力建設(shè)”。[2]由此可見，社會風險評估工作是新時代條件下，黨和國家應對“四大考驗”“四大危險”的必然要求。建立健全科學合理、民主高效的社會風險評估制度是政府由“主導型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型過程中的重要任務(wù)。

一、社會風險評估的主要原則設(shè)定

1.以法規(guī)政策為評估的實施依據(jù)。所謂社會風險評估就是圍繞評估事項可能存在的穩(wěn)定風險，開展合法性、合理性、可行性等評估工作，分析、評估不穩(wěn)定隱患和問題的風險程度和可控程度。目前，實施風險評估的主要原則是風險評估的實施應與黨和國家的大政方針、法律法規(guī)相符合，以國家提倡的法律規(guī)范為原則設(shè)定依據(jù)和基準標尺，以此確保社會公眾公共利益的合理合法化，保證民眾的利益訴求暢通無阻。社會風險評估應與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實狀況相契合，客觀反映當?shù)氐纳鐣C治能力。

2.整體評估原則。當下，中國處于社會轉(zhuǎn)型升級的重大歷史交匯期和改革的“深水期”與“攻堅期”，“四個全面”向縱深領(lǐng)域推進發(fā)展，各種社會的、自然的風險因素與日俱增，包括人為的風險因素、自然的風險因素、內(nèi)生性的風險因素、外生性的風險因素等多種復合因素等。因此，社會風險的評估應針對已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的各種潛在的、新型的風險進行綜合評估，充分進行社會風險的分析、研判、預防與預警。

3.協(xié)同評估原則。由于社會風險具有綜合性、復合性等特點，決定了現(xiàn)代社會政府的社會風險評估必然需要不同層級、不同類型、不同工作性質(zhì)、甚至不同地區(qū)的部門整體協(xié)作與合作。一般針對某種特定事項、特定工程項目的社會風險進行評估涉及到眾多相關(guān)利益群體和政府部門，需要各個部門、不同地區(qū)打破傳統(tǒng)的“責任本位”與“部門壁壘”思想，[3]進行廣泛的溝通和交流，實現(xiàn)評估工作的聯(lián)動效應。

4.動態(tài)評估原則。社會風險源不是單一性的，而是各個方面的相互作用與相互激發(fā)的結(jié)果。社會風險還有可能會造成“次風險”的發(fā)生等聚合效應。因此，社會風險評估應處于及時更新、與時俱進的狀態(tài)之中。反之，如果社會風險評估長期處于固定的條條框框之中，久而久之就會日益僵化，導致社會風險治理的失誤，比如導致新型的社會風險沒有相應的社會風險應急措施和預警識別機制等。因此，目前大多數(shù)地方社會風險評估都采取動態(tài)評估原則，及時更新社會風險案例庫、專家?guī)?、資源庫等建設(shè)，通過一定的技術(shù)更新定期重新評估既有的中低等次社會風險。[4]

二、社會風險評估的內(nèi)容、范圍及其流程

1.評估的內(nèi)容及范圍。目前，社會風險評估的主要內(nèi)容包括以下幾方面：一是涉及到廣大人民群眾的根本利益或其他合法權(quán)益的政府重大決策事項。比如，事關(guān)國計民生的、關(guān)乎當?shù)亟?jīng)濟、政治、社會發(fā)展的、涉及面廣泛的重大政策、法規(guī)、決策等。二是涉及群眾切身利益的重大工程項目。主要包括對其重大工程項目進行可行性分析、評估，評估此項目是否對當?shù)孛癖姷木幼…h(huán)境、生態(tài)自然環(huán)境造成影響以及是否合理合法，是否與現(xiàn)行的國家相關(guān)法律法規(guī)相一致，是否違背政策底線和生態(tài)紅線以及工程項目涉及到的房屋拆遷、土地征用、回遷戶安置安撫等措施是否合理合法，是否形成科學合理的評估報告等。三是事關(guān)廣大人民群眾和相關(guān)利益群體的改革改制工作。圍繞其事關(guān)民生的重要事項擬定改革的制度、法規(guī)充分進行論證，評估其是否符合國家規(guī)定的法定程序，是否得到當?shù)厝罕姷恼J可，是否照顧大多數(shù)社會成員的合法權(quán)益，是否符合“三公”原則等。

2.評估的流程。一般來說，政府重大決策的制定與出臺之前一般會成立由政府部門、專家學者和相關(guān)的評估機構(gòu)（第三方）組成的社會風險評估小組，由該小組負責社會風險評估的相關(guān)事宜，主要包括三個方面的流程：一是落實政府交辦的特定評估事項的前期準備工作。如對決策可能存在的各種潛在風險進行分析、研判與歸類，運用相關(guān)的數(shù)理統(tǒng)計方法預測社會風險的機率與可能會造成的損失。另外，建立健全相關(guān)的信息采集工作，形成各類社會風險源檔案庫。建立健全社會風險評估專家?guī)?，提高社會風險評估的專業(yè)性、權(quán)威性。[5]二是制定風險評估方案，形成評估報告。首先確定評估對象，通過多種途徑如問卷調(diào)查、實地走訪、社會聽證等方式征求社會各界人士的意見與看法，然后是制定評估方案，形成社會風險評估報告。三是確定特定評估事項的實施意見。首先由不同政府部門對形成的社會風險評估報告進行專業(yè)審查與校驗，得出審查結(jié)論，各級政府的“應急辦”對評估的內(nèi)容與解決方法及時進行審核，最后將審查結(jié)論與社會風險評估報告交由政策的決策者、制定者，對其作出立即實施、暫停實施、延緩實施、放棄實施等決定。

三、當前政府社會風險評估中存在的問題

1.評估缺乏民眾與政府的良性互動。目前，各個地方的重大決策和重大項目工程是否實施通常由地方“一把手”的偏好來決定，忽視了公共政策的民主性、人民性和科學合理性，缺乏民眾與政府的良性互動，沒有做到公共決策的“人民性”政策導向，特別是有些地方的“一把手”盲目追求政績，大搞“政績工程”“面子工程”，形成一批爛尾工程、“豆腐渣工程”，引起社會民眾的強烈抵制與不滿，加劇了當?shù)孛癖娕c政府的矛盾，降低了政府的公信力，一些地方的聽證會竟演變成“通知會”“報告會”。[6]

2.評估缺乏“四個正義”。目前，政府的社會風險評估在評估前、評估過程中以及評估后等工作環(huán)節(jié)中大多缺乏應有的“四個正義”，即程序正義、結(jié)果正義、形式正義與實質(zhì)正義。首先在社會風險評估的程序方面仍然會受到既定決策流程與模式的干擾，社會風險評估在程序上還存在不合理、不規(guī)范的地方，在評估程序?qū)嶋H運作中往往導致“實施在前，評估在后”的本末倒置。其次，社會風險評估的結(jié)果是由社會風險評估小組經(jīng)過分析、預測、研判、評估得出的社會風險評估報告，通常以量化形式出現(xiàn)，然而評估結(jié)果還經(jīng)常存在對社會風險識別不全面、社會風險整改不到位以及缺乏對中低層級風險的科學分析與考量，評估結(jié)果還缺乏一定的精準性。此外，社會風險評估在形式上還存在著單一化、固定化的問題，在評估過程中還是采取單一維度方法分析風險，主觀性因素介入較多，缺乏現(xiàn)代化技術(shù)手段如“大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測”等綜合方法進行評估、識別。由于社會風險評估的程序、結(jié)果、形式均存在局限性，這就必然導致了其社會風險評估的實質(zhì)“非正義”，未能促使社會公共利益最大化和效益的最優(yōu)化。

3.評估指標體系不完善。目前，各級人民政府雖然陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于社會重大決策事項的社會風險評估的暫行條例、規(guī)定與實施辦法、意見、通知等，針對社會風險評估形成了評估的原則、方向和評估的總體框架，但普遍“重框架、輕細則”，對于具體事項缺乏細節(jié)指導，特別是對社會風險評估的結(jié)果與效果還缺乏細化指導依據(jù)，大多是重視社會風險評估的定性分析，缺乏相應的量化分析。另一方面，在對社會風險評估時，只關(guān)注“可行性分析與論證”，缺少對重大決策和重大工程項目可能帶來的“消極因素”的“不可行性”論證分析，社會風險評估還有待于進一步規(guī)范、細化和完善。

4.評估主體單一化，缺乏民眾外部的“監(jiān)督力量”。

在現(xiàn)代社會這種“大環(huán)境”下，政府社會風險評估的評估主體在現(xiàn)實制度化運作過程中，往往政府既是政策的決策者、制定者又是評估工作的組織者，這就容易造成評估主體的單一化和社會風險評估制度的虛置化，使得社會風險評估工作成為“走過場、走形式、走流程”的“形式主義”。一般而言，科學合理的社會風險評估主體包括責任主體、技術(shù)主體以及發(fā)揮廣大人民群眾主體性作用的“監(jiān)督主體”。責任主體主要是指重大事項、重大工程、重大項目、重大政策的決策者、制定者，技術(shù)主體主要是指一般作為社會第三方的專業(yè)性質(zhì)的研究機構(gòu)、學術(shù)團隊等。但是在現(xiàn)實條件下，由于政府行政經(jīng)費、財政赤字、單位“一把手”等多種因素，技術(shù)主體往往又是責任主體兼任或者是責任主體的從屬性質(zhì)的政府職能部門，而作為民眾為主體的外部“監(jiān)督性力量”更是被邊緣化，忽視了公共決策的“人民性”倫理價值導向。

四、社會風險評估改進對策

政府的重大決策和人民利益息息相關(guān)，因此地方領(lǐng)導在進行重大決策之時，應該考慮本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，更應該考慮人民群眾的利益保障需求。政府在進行風險評估時，要從“人民性”角度出發(fā)，科學衡量發(fā)展和民生之間的最佳平衡點。

1.應形成“公民—政府—社會”多維良性互動效應。

政府在進行社會風險評估過程中不應只注重對重大事項、重大決策、重大工程項目的經(jīng)濟發(fā)展效益的評估論證，更應該將公共利益決策建立在公民與政府以及和社會的良性互動基礎(chǔ)上，形成堅實的群眾基礎(chǔ)、良好的社會效益以及和諧的社會輿論氛圍。要注重民眾合理的利益訴求表達與溝通體制機制建設(shè)，向“服務(wù)型”、“責任型”政府轉(zhuǎn)型。在引進重大項目工程時，將社會公共利益最大化為其首要目標，注重生態(tài)、經(jīng)濟、民生、社會的綜合考量與評估。在各項重大決策、項目、改制工作中與社會民眾進行充分的溝通、聽證，進行科學分析、民主論證，保護人民群眾的合法權(quán)益，提高政府社會風險評估的綜合能力，減少群體性事件發(fā)生，將社會風險降到最低。

2.應注重倫理分析。長期以來，由于受到行政經(jīng)費、政府財政赤字化、績效評估與考核、地方政治生態(tài)多維度復合因素的影響，政府對其確定的重大事項、重大工程項目的可行性分析論證時往往采取“成本—效益”的經(jīng)濟分析方法，過于注重經(jīng)濟效益的調(diào)適與優(yōu)化，而忽視了社會的公平正義和“以人為本”的倫理視角分析。對此，政府在進行風險評估時必須注重經(jīng)濟效益與倫理分析的有機結(jié)合，力求實現(xiàn)結(jié)果的最優(yōu)化，確保群眾滿意的最大化。

3.應重視異議權(quán)。政府在進行評估論證分析時往往建立在大多數(shù)人的認同基礎(chǔ)之上，而忽視了一小部分人的反對聲音和意見，缺少不可行性的論證分析。重大事項、工程項目往往涉及多個利益群體，有人贊同也有人反對，政府部門在對其進行風險評估時應該引入爭議裁決機制，進行多維度考核，在進行充分的調(diào)研、分析、論證后作出正確的決策?，F(xiàn)代社會的政府決策往往受到多方外部力量的制約與監(jiān)督，如民眾、社會媒體、公共輿論、權(quán)力機關(guān)等，對此，政府應該與其進行合理的互動、溝通、交流和解釋，對各種反對意見和社會矛盾及時進行協(xié)調(diào)。

4.擴大公民參與，形成多元化評估主體。政府在進行社會風險評估時要擴大公民作為第三方的“監(jiān)督主體”的參與渠道和方式，合理調(diào)控相關(guān)利益群體的決策比例，形成協(xié)同共治的常態(tài)化機制。在對有分歧、有矛盾的社會公共項目進行評估時，不應以行政主導式力量強制“拍板決策”，而應該平衡協(xié)調(diào)各方利益訴求，傾聽社會公眾對重大項目、重大決策、重大改制的意見建議，保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)。其次政府應建立健全科學合理的社會風險評估制度，培育新型的技術(shù)主體，提高風險評估的精準度與專業(yè)化，[7]另一方面，還要完善社會風險評估的風險共擔機制，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，形成群防群治的新模式、新機制。

5.加強社會風險評估指標體系建設(shè)。雖然地方各級政府針對社會風險評估出臺了一系列的相關(guān)條例、規(guī)定、意見、通知，但是仍然存在“重框架、輕細則”的制度漏洞，使得社會風險評估工作在具體細節(jié)上缺乏處置依據(jù)與評判標準，造成權(quán)責不清、責任推諉的工作局面。政府應著力加強社會風險評估的指標體系建設(shè)，充實完善各項評估細則，注重量化指標建設(shè)，完善重大項目評估和決策的問責制度、責任追究懲治制度等，形成環(huán)節(jié)完整，結(jié)構(gòu)合理的評估指標體系，使得社會風險評估逐步科學化、系統(tǒng)化、制度化。