渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制探析

張小軍

（甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 甘肅 天水 741020）

渭河是黃河第一大支流，發(fā)源于甘肅省渭源縣鳥(niǎo)鼠山北側(cè)，主要流經(jīng)甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊陵示范區(qū)、咸陽(yáng)市、西安市和渭南市至潼關(guān)匯入黃河，被稱為關(guān)中地區(qū)的“母親河”、“生命河”，在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)闹匾贫劝才?。健全完善渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制，是建設(shè)渭河流域生態(tài)文明的重要法制保障。

一、渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的內(nèi)涵和必要性

（一）內(nèi)涵

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制是以保護(hù)渭河流域生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)渭河流域可持續(xù)發(fā)展為目的，根據(jù)渭河流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用各種法律手段，調(diào)整渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和相關(guān)各方利益關(guān)系的法律調(diào)控機(jī)制。渭河流域橫跨甘肅、陜西和寧夏兩省一區(qū)，是渭河沿線各地生產(chǎn)生活的重要水源。生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制通過(guò)使外部成本內(nèi)部化的手段，協(xié)調(diào)渭河流域各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與流域生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)渭河流域上下游生態(tài)建設(shè)的積極性，合理開(kāi)發(fā)利用渭河流域水資源，減輕渭河流域水污染，提高渭河水資源環(huán)境承載力，加強(qiáng)渭河流域水環(huán)境保護(hù)及生態(tài)綜合治理，從而促進(jìn)渭河流域人與自然全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（二）必要性

建立健全渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制非常必要。第一，渭河流域脆弱的生態(tài)環(huán)境是建立健全生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的生態(tài)原因。渭河源區(qū)山大溝深、生態(tài)脆弱、災(zāi)害頻發(fā)，地貌氣候差異大，是黃土高原水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，渭河流域上游水量急劇減少、中游水質(zhì)污染嚴(yán)重、下游泥沙淤積加劇，河流自凈能力喪失，洪澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，流域水資源短缺、水質(zhì)污染等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，迫切需要建立健全渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制[1]。第二，渭河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是建立健全生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的社會(huì)原因。多年來(lái)，隨著渭河流域各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各地對(duì)水資源的需求量不斷增加，導(dǎo)致渭河流域水質(zhì)污染嚴(yán)重和水資源供需矛盾突出，嚴(yán)重制約了渭河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因而迫切需要建立健全渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制。

二、渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的原則

（一）誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則。渭河流域生態(tài)系統(tǒng)作為一種特殊資源和一種公共產(chǎn)品，其生態(tài)功能的有效發(fā)揮有賴于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)平衡。一種環(huán)境要素和流域資源的開(kāi)發(fā)利用，必將對(duì)渭河流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響。為使資源開(kāi)發(fā)對(duì)流域環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的影響降低到最低限度，促進(jìn)渭河流域自然資源的合理開(kāi)發(fā)和永續(xù)利用，提高渭河流域生態(tài)系統(tǒng)的自然資源總量、環(huán)境自凈能力、生態(tài)潛力和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，有效激勵(lì)渭河流域生態(tài)保護(hù)者的積極性，體現(xiàn)社會(huì)的公平和正義，明確特定的流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，落實(shí)特定的流域生態(tài)補(bǔ)償受益主體。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系化原則

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系化原則。渭河流域各地區(qū)應(yīng)根據(jù)各領(lǐng)域、各類型地區(qū)的特點(diǎn)，在以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)分類細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，完善生態(tài)補(bǔ)償測(cè)算方法，分別制定各地區(qū)渭河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)對(duì)地方政府、企業(yè)和個(gè)人的差異性生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金專項(xiàng)用于社會(huì)重建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)，并逐步加大各自的生態(tài)補(bǔ)償力度。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)渭河流域各地區(qū)的監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，健全完善跨省流域斷面水量水質(zhì)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位和自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)提供渭河流域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息，從而全面貫徹渭河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系化原則[2]。

（三）流域生態(tài)補(bǔ)償模式多樣化原則

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)償模式多樣化原則。渭河流域各地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)作用，同時(shí)積極探索市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)妮o助作用。政府生態(tài)補(bǔ)償是輸血型生態(tài)補(bǔ)償，而市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償則是造血型生態(tài)補(bǔ)償。市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償具有更大的靈活性和激勵(lì)性，可將生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目安排到受償方，幫助受償方發(fā)展生態(tài)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)流域可持續(xù)發(fā)展能力。渭河流域各地區(qū)應(yīng)改變現(xiàn)行的以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的單一補(bǔ)償模式，輔之以一次性生態(tài)補(bǔ)償、對(duì)口支援、專項(xiàng)資金資助和稅負(fù)減免等多種補(bǔ)償模式；同時(shí)完善規(guī)范流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，避免生態(tài)補(bǔ)償模式選擇的盲目性和補(bǔ)償金額的隨意性。

（四）流域生態(tài)補(bǔ)償制度動(dòng)態(tài)化原則

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)償制度動(dòng)態(tài)化原則。渭河流域各地區(qū)應(yīng)逐步完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，把渭河流域資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，使之成為建立渭河流域生態(tài)補(bǔ)償制度的重要導(dǎo)向。由于渭河流域生態(tài)環(huán)境污染和破壞的嚴(yán)重性和生態(tài)恢復(fù)的長(zhǎng)期性，甚至不可逆性，渭河流域生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)是動(dòng)態(tài)化制度，即流域生態(tài)補(bǔ)償制度能夠切實(shí)反映渭河生態(tài)修復(fù)成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)，反映人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，從而充分體現(xiàn)出渭河流域生態(tài)補(bǔ)償制度動(dòng)態(tài)化特征，依法保障流域各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的意義

（一）有利于建設(shè)渭河流域生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制為渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)注入了法制新活力，生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的建立與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理互為補(bǔ)充，相輔相成。生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)利用、綜合治理、加強(qiáng)法治和嚴(yán)格監(jiān)管的原則，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展與和諧發(fā)展，有利于改善和優(yōu)化渭河流域人與自然的關(guān)系，建設(shè)有序的渭河流域生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的渭河生態(tài)環(huán)境，遏制渭河流域環(huán)境污染和生態(tài)惡化趨勢(shì)，促進(jìn)渭河流域各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)渭河流域人與自然和諧發(fā)展。

（二）有利于明確界定渭河流域生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者的權(quán)利義務(wù)

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與權(quán)責(zé)落實(shí)相結(jié)合，明確界定生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者的權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度自上而下的頂層設(shè)計(jì)，逐步加大對(duì)生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受害者的補(bǔ)償力度，使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，努力保障和改善民生，充分調(diào)動(dòng)渭河流域各地區(qū)和社會(huì)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。從而形成渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體合力，逐步建立起公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的均等性，努力實(shí)現(xiàn)渭河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化和規(guī)范化，讓所有生態(tài)保護(hù)者受益，促進(jìn)人與自然和諧相處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）有利于促進(jìn)渭河流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制不僅促進(jìn)流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且?guī)?dòng)流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型，通過(guò)積極督促生態(tài)受益者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任，多渠道籌集生態(tài)保護(hù)資金，推行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償市場(chǎng)化，為渭河流域水源生態(tài)補(bǔ)償提供資金保障，使流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)在保護(hù)渭河中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)渭河，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，提高基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)渭河流域共享保護(hù)發(fā)展理念，使渭河流域各地區(qū)廣大群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，加快集中連片貧困地區(qū)脫貧致富步伐，初步實(shí)現(xiàn)共享改革發(fā)展成果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)共贏局面。

四、渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障實(shí)踐及存在問(wèn)題

（一）法律保障實(shí)踐

為切實(shí)加強(qiáng)渭河流域生態(tài)保護(hù)，共同防治渭河流域環(huán)境污染，保持渭河流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性、多樣性和清潔性。2011年6月，陜西省和甘肅省簽訂《關(guān)于共同推進(jìn)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》；2011年12月2日，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽(yáng)市、西安市和渭南市等六市一區(qū)政府共同簽訂《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》和《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟市長(zhǎng)宣言》，并成立渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟，共同建立渭河流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域聯(lián)席會(huì)商和信息共享、污染處理及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)聯(lián)動(dòng)、跨界環(huán)境事故協(xié)商處置等多項(xiàng)機(jī)制，共建千里渭河生態(tài)長(zhǎng)廊。框架協(xié)議實(shí)施期限暫定為2011年至2020年[3]。根據(jù)框架協(xié)議規(guī)定：從2011年起，陜西省政府每年分別向渭河上游的天水市和定西市補(bǔ)助生態(tài)補(bǔ)償資金300萬(wàn)元，專項(xiàng)用于渭河上游污染治理工程、水源地生態(tài)建設(shè)工程和水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力提升項(xiàng)目等。同時(shí)，甘肅省制訂了《甘肅省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》、《甘肅省水土保持條例》等規(guī)章制度和不同領(lǐng)域不同地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快建立生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制。陜西省制定了《渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案 (試行)》、《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》、《陜西省渭河全線整治規(guī)劃及實(shí)施方案》、《渭河流域水污染防治三年行動(dòng)方案（2012—2014年）》，為建立健全生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制提供了制度保障。在甘肅省和陜西省的法律和政策保障之下，渭河流域污染防治、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水源地生態(tài)保護(hù)和全線防洪能力和水平不斷提升。但渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障實(shí)踐還存在諸多問(wèn)題。

（二）存在問(wèn)題

1.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、生態(tài)補(bǔ)償力度薄弱

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障實(shí)踐中存在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、生態(tài)補(bǔ)償力度薄弱的問(wèn)題。根據(jù)《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，從2011年起，陜西省政府每年分別向渭河流域上游的天水市和定西市補(bǔ)助生態(tài)補(bǔ)償資金300萬(wàn)元。但比較類似案例：每年中央財(cái)政對(duì)南水北調(diào)中線工程上游水源涵養(yǎng)地——陜南漢丹江流域生態(tài)功能補(bǔ)償資金21.67億（其中漢中市8.7億，安康市7.7億，商洛市5.2億）[4]；全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)——新安江下游的浙江省每年補(bǔ)償水質(zhì)達(dá)標(biāo)的上游安徽省1億元[5]。綜合考慮渭河上游生態(tài)保護(hù)投入和污染治理成本及未來(lái)生態(tài)治理需求，這一生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，力度薄弱，難以滿足渭河流域上游生態(tài)治理和水環(huán)境保護(hù)的需要。因而，迫切需要建立合情、合理、科學(xué)的渭河流域上游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大上游生態(tài)補(bǔ)償力度。

2.生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和生態(tài)補(bǔ)償方式單一

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障實(shí)踐中存在生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一和生態(tài)補(bǔ)償方式單一的問(wèn)題。陜西省政府每年向天水市和定西市補(bǔ)助的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要是陜西省的環(huán)保專項(xiàng)資金，資金來(lái)源渠道單一，明顯缺乏中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、地方政府和企事業(yè)單位投入資金、優(yōu)惠貸款和社會(huì)捐贈(zèng)等其他資金來(lái)源渠道。生態(tài)補(bǔ)償方式主要是政府資金補(bǔ)助，生態(tài)補(bǔ)償方式單一，明顯缺乏渭河流域開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、對(duì)口支援、人才支持和就業(yè)培訓(xùn)等其他生態(tài)補(bǔ)償方式[6]。渭河流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，從而制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集，致使多元化補(bǔ)償方式缺失。

3.生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)配套制度缺乏

渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障實(shí)踐中存在生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)配套制度缺乏的問(wèn)題。由于我國(guó)目前尚未頒布生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)立法，涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定散見(jiàn)于《水污染防治法》、《水土保持法》等不同的法律法規(guī)之中，致使生態(tài)補(bǔ)償上位法律規(guī)定缺失，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償下位法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性和可操作性。渭河流域生態(tài)補(bǔ)償雖然有陜、甘兩省六市一區(qū)政府共同簽訂的《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》和《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟市長(zhǎng)宣言》及其他法規(guī)規(guī)章，但陜西省和甘肅省的渭河流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)配套基礎(chǔ)性制度缺乏。比較而言，陜西省的配套制度較為健全，渭河流域各地區(qū)相繼頒布了《渭河咸陽(yáng)段水污染補(bǔ)償實(shí)施方案(試行)》、《渭南市渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》、《西安市渭河流域水污染防治考核辦法（試行）》、《寶雞市水體污染補(bǔ)償考核辦法》、《潼關(guān)縣渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案 (試行)》等，但甘肅省的配套制度較為缺乏，相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)滯后，尚未制定甘肅省《渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》，定西市和天水市尚未制定渭河流域生態(tài)補(bǔ)償配套規(guī)定，只散見(jiàn)定西市《關(guān)于開(kāi)展渭河流域污染綜合治理工作意見(jiàn)的通知》和《隴西縣渭河流域水污染綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》等，可見(jiàn)定西市和天水市尤其缺乏渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障。

五、渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的健全和完善

（一）健全完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法律保障機(jī)制

第一，建立科學(xué)合理可行的跨省渭河流域上游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度。上游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在追求渭河流域整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益最大化的同時(shí)，更要兼顧渭河流域上下游公眾的平等發(fā)展權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)綜合考慮渭河上游生態(tài)保護(hù)投入和污染治理成本及未來(lái)生態(tài)治理需求。上游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋機(jī)會(huì)利用成本損失、投入運(yùn)營(yíng)成本損失與生態(tài)經(jīng)濟(jì)紅利。機(jī)會(huì)利用成本損失應(yīng)包括退耕還林等水土治理引起的耕地利用損失；嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入導(dǎo)致的地區(qū)引資增量損失；水資源等流域生態(tài)資源利用損失等。投入運(yùn)營(yíng)成本損失應(yīng)包括小流域治理工程費(fèi)用；垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用；重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染治理費(fèi)用等。生態(tài)經(jīng)濟(jì)紅利主要指渭河流域上游生態(tài)改善所帶來(lái)的下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)分享紅利，其主要滿足上游地區(qū)未來(lái)生態(tài)治理需求。其中，機(jī)會(huì)利用成本損失和投入運(yùn)營(yíng)成本損失應(yīng)該由中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移縱向支付，生態(tài)經(jīng)濟(jì)紅利應(yīng)由渭河流域下游用水地區(qū)橫向支付[7]。第二，構(gòu)建科學(xué)合理可行的省內(nèi)渭河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系制度。渭河流域主要流經(jīng)甘肅省和陜西省兩省六市一區(qū)，兩省渭河流域各地區(qū)應(yīng)根據(jù)各類型地區(qū)的特點(diǎn)，完善生態(tài)補(bǔ)償分類及測(cè)算方法，加快建立符合各地區(qū)實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，充分體現(xiàn)對(duì)地方政府、企業(yè)和個(gè)人的差異性生態(tài)補(bǔ)償，逐步加大各自的生態(tài)補(bǔ)償力度。逐步統(tǒng)一各地區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，形成統(tǒng)一、權(quán)威的生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)體系和測(cè)算方法。

（二）健全完善生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源法律保障機(jī)制

第一，建立國(guó)家渭河流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金制度?？梢越梃b新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由甘肅省和陜西省共同申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家渭河流域水資源保護(hù)試驗(yàn)區(qū)，在對(duì)渭河全流域用水效益和上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)損失進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，由中央財(cái)政設(shè)立渭河流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接和最容易實(shí)施的手段，每年中央財(cái)政可轉(zhuǎn)移支付3億元生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于渭河流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)和全流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域綜合治理及水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。逐步實(shí)現(xiàn)渭河流域源頭治理，確保渭河下游生態(tài)及用水安全。第二，建立渭河流域省際生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金制度。在國(guó)家政策指導(dǎo)下，甘肅省和陜西省可通過(guò)自愿協(xié)商建立渭河流域省際生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，兩省可每年安排約1億元專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，并與渭河流域各地區(qū)簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，明確規(guī)定渭河上下游水質(zhì)水量要求和補(bǔ)償、賠付標(biāo)準(zhǔn)。如果上游地區(qū)水質(zhì)水量達(dá)到協(xié)議要求時(shí)，下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；如果上游地區(qū)水質(zhì)水量達(dá)不到協(xié)議要求時(shí)，則由上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)賠償，充分體現(xiàn)“生態(tài)責(zé)任共擔(dān)、生態(tài)利益共享”原則，從而形成渭河流域省際橫向補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制[1]。

（三）健全完善生態(tài)補(bǔ)償方式法律保障機(jī)制

第一，健全完善渭河流域政府化的生態(tài)補(bǔ)償方式。政府化的生態(tài)補(bǔ)償方式是目前最重要的生態(tài)補(bǔ)償方式，它以政府為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體，以流域、區(qū)域、政府或農(nóng)牧民為補(bǔ)償對(duì)象，以生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為補(bǔ)償目標(biāo)，以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等為手段。渭河流域政府化的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是政府資金補(bǔ)助，應(yīng)逐步健全完善渭河流域開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、對(duì)口支援、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革、人才支持和就業(yè)培訓(xùn)等其他生態(tài)補(bǔ)償方式。第二，探索建立渭河流域市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式。政府化的生態(tài)補(bǔ)償方式能減少討價(jià)還價(jià)，降低交易成本，但補(bǔ)償效率較低，激勵(lì)不足，而且監(jiān)督成本高昂。因而，應(yīng)探索建立渭河流域市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式，促進(jìn)渭河流域生態(tài)補(bǔ)償方式多元化。市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式即通過(guò)市場(chǎng)配置資源方式促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃詢?nèi)部化。應(yīng)積極探索排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)建設(shè)配額交易等市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)渭河流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（四）健全完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)配套制度法律保障機(jī)制

第一，健全完善甘肅省生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)配套制度。作為渭河的發(fā)源地，甘肅省應(yīng)盡快制定《渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》，明確規(guī)定甘肅省內(nèi)渭河流域水污染的生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和生態(tài)主體義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范運(yùn)作提供地方法規(guī)依據(jù)，不斷推進(jìn)甘肅省渭河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?。同時(shí)，定西市和天水市也應(yīng)分別制定《定西市渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》《天水市渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》等規(guī)定，加強(qiáng)兩市渭河流域生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制建設(shè)。第二，健全完善渭河流域生態(tài)補(bǔ)償其他相關(guān)制度。健全完善渭河流域生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估制度，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，完善水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，合理設(shè)置跨界斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)行跨界水質(zhì)在線聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度，開(kāi)展跨界水環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，及時(shí)提供準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息。建立渭河流域生態(tài)環(huán)境預(yù)警系統(tǒng)和快速反應(yīng)系統(tǒng)，逐步建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)信息公開(kāi)和共享制度，定期公布渭河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，廣泛接受社會(huì)公眾的有效監(jiān)督，切實(shí)保障渭河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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