群團(tuán)改革和婦聯(lián)組織的體系性：一個重要的“結(jié)構(gòu)—機(jī)制”議題

陳偉杰

(中華女子學(xué)院 社會工作學(xué)院，北京 100101 )

前不久，中國婦女第十二次全國代表大會召開，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、全國婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)就中國婦女發(fā)展問題發(fā)表了一系列講話，群團(tuán)改革的精神和要求得到進(jìn)一步確認(rèn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要以更實的舉措推進(jìn)婦聯(lián)改革，深化基層婦聯(lián)組織改革，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)干部工作作風(fēng)，提高服務(wù)能力，加大攻堅克難力度，確保改革在基層落地。要把聯(lián)系和服務(wù)婦女作為工作生命線，成為婦女信得過、靠得住、離不開的娘家人。要加強(qiáng)婦聯(lián)干部隊伍建設(shè)，努力培養(yǎng)高素質(zhì)婦聯(lián)干部隊伍。要把作風(fēng)建設(shè)擺在更加重要的位置，大興調(diào)查研究之風(fēng)，暢通聯(lián)系婦女的渠道[1]。這實際上要求婦聯(lián)組織開展全方位的改革，為通過社會科學(xué)研究促進(jìn)改革目標(biāo)的實現(xiàn)開辟了廣闊的空間。

一、作為“結(jié)構(gòu)—機(jī)制”的組織體系性議題

筆者認(rèn)為，婦聯(lián)作為一個扮演黨和政府與婦女群體之間中介角色的層級化組織，在改革中需要理順不同組織目標(biāo)之間的關(guān)系，實現(xiàn)從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整向運作機(jī)制調(diào)整的深化，同時兼顧內(nèi)向式的立足婦聯(lián)與外向式的縱橫聯(lián)合[2](PP 8-10)。為此，從學(xué)術(shù)研究的角度看，應(yīng)重視探討建立組織“目標(biāo)—結(jié)構(gòu)—機(jī)制”的合理鏈接，也即，要研究在“黨—群”整體結(jié)構(gòu)中婦聯(lián)組織的目標(biāo)及其實現(xiàn)，進(jìn)而，作為支撐，應(yīng)如何建立起一個高效的婦聯(lián)組織結(jié)構(gòu)，并使此組織結(jié)構(gòu)具有良好的運作機(jī)制。在這當(dāng)中，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整是重要的中間鏈條。

筆者在一項研究中指出，當(dāng)下的婦聯(lián)改革是在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，主要措施包括科層再造(減上補(bǔ)下、干部下基層、黨建帶婦建)、組織吸納(吸納婦女精英、團(tuán)體會員、其他婦女社會組織和部分市場機(jī)構(gòu))、組織擴(kuò)張(新建基層婦聯(lián)組織)和組織延伸(組織從現(xiàn)實空間向虛擬空間延伸)，這就將組織層面的層級和橫向結(jié)構(gòu)調(diào)整以及個體層面的身份結(jié)構(gòu)調(diào)整都囊括在內(nèi)。這種組織結(jié)構(gòu)的變革，解決的是婦聯(lián)組織的鄰近性困境，使婦聯(lián)對于婦女群眾來說變得更為可見、可及。無疑，這些改革策略十分重要，但是，因為婦女本身同時具有包括黨員、職員、會員、業(yè)主、家庭/家族成員等不同身份，婦聯(lián)對婦女的服務(wù)是處于一個競爭性的黨政組織結(jié)構(gòu)之中的，因此，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決婦聯(lián)組織的替代性困境。筆者提出，不可替代性的確立，有賴于組織目標(biāo)上的調(diào)整和聚焦，即，婦聯(lián)要明確工作目標(biāo)的著力點，在圍繞黨的中心工作開展婦女工作的過程中，將男女平等的推進(jìn)作為一個突出的目標(biāo)，以此確立相對于其他類型黨政組織的優(yōu)勢[3](PP 63-70)。

在組織“目標(biāo)—結(jié)構(gòu)—機(jī)制”的鏈條中，如果說從聚焦鄰近性向關(guān)注替代性的邁進(jìn)，是將改革從組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向組織目標(biāo)，那么從組織結(jié)構(gòu)到運作機(jī)制之間的改革同樣需要引起高度重視。其中一個十分重要的環(huán)節(jié)就是婦聯(lián)組織的體系性問題，也即，不同層級的婦聯(lián)如何能形成一個高效的體系。這既是結(jié)構(gòu)性的——結(jié)構(gòu)上要求彼此層次與職責(zé)定位明晰，也是機(jī)制性的——機(jī)制上要求層級間合作順暢。唯其如此，組織目標(biāo)和運作機(jī)制的調(diào)整才能順利實現(xiàn)。

二、體系性議題的重要性

婦聯(lián)組織體系性的重要性可以婦聯(lián)維權(quán)為例來說明。因最近開展一項關(guān)于20世紀(jì)80年代以來婦聯(lián)維權(quán)的研究，筆者對若干省、市婦聯(lián)維權(quán)干部進(jìn)行了深入訪談，初步形成對婦聯(lián)維權(quán)的框架性認(rèn)識。以下筆者借此從結(jié)構(gòu)和機(jī)制的層面分別論述。

一方面，體系性議題具有結(jié)構(gòu)面向。以往的研究通常認(rèn)為包括婦聯(lián)在內(nèi)的群團(tuán)組織比照黨政機(jī)關(guān)的層級進(jìn)行組織體系設(shè)計，是為了管控的需要。例如，陳佳俊、史龍麟指出，群團(tuán)組織實施歸口管理，“通過自上而下的科層體系的設(shè)立，在‘命令—服從’的運行機(jī)制下，黨和政府對群團(tuán)組織的有效管理得到了保障，其意圖也得到良好實現(xiàn)”[4]。但是，如果我們以婦聯(lián)維權(quán)為例去觀察，則會看到這樣的安排也為婦聯(lián)工作開展提供了體制內(nèi)的廣闊機(jī)會。婦聯(lián)正是憑其統(tǒng)合于體制中的人民團(tuán)體地位，在法律上獲得了其他婦女組織所不能獲得的授權(quán)，并且通過婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)參政、婦兒工委、婦女維權(quán)協(xié)調(diào)小組等形式開辟了直達(dá)各類黨政司法機(jī)關(guān)的婦女維權(quán)通道。由于婦聯(lián)組織體系性的存在，這樣的渠道通?？梢宰匀欢坏赜缮隙缕毡榈亟⑵饋?。正如其他一些研究指出的，對于社會組織來說，統(tǒng)合于黨的力量中為其自身發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境[5](PP 160-185)。

另一方面，體系性議題還具有機(jī)制面向。個案維權(quán)、社會化維權(quán)、實事化維權(quán)和源頭維權(quán)是婦聯(lián)組織發(fā)展出來的幾種重要維權(quán)形式。各層級婦聯(lián)之間可以在不同的維權(quán)形式當(dāng)中形成合作，但同時又各有其重心。這種體系化的運作對維權(quán)工作的有效開展意義非凡。

首先是合作。例如，在源頭維權(quán)中，婦聯(lián)著力于推動相關(guān)法規(guī)政策的出臺。筆者調(diào)查兩個省份的婦聯(lián)，都采用基層婦聯(lián)提供調(diào)研案例，省級婦聯(lián)對諸案例進(jìn)行匯總、分析和呈遞以開展政策倡導(dǎo)的模式，不同層級組織共同合作推動反家庭暴力的地方立法。反過來，省一級的反家暴立法，又為基層婦聯(lián)開展反家暴工作提供了重要的支撐。又如，在反家庭暴力的著名案例“雙令案”(個案維權(quán))中，一方面該省婦聯(lián)受中澳反家庭暴力項目資助，建立了省級家庭暴力危機(jī)干預(yù)中心，與某社工機(jī)構(gòu)合作運營，故有能力為受暴婦女提供專業(yè)服務(wù)，另一方面市婦聯(lián)介入地方公安與法院的辦理過程，促成“雙令”發(fā)出。此案例也體現(xiàn)出層級分工合作的鮮明特點。

其次是側(cè)重。由上可以看出，不同的層級擁有不同的資源，因此在層級間合作過程中，可以分頭側(cè)重做不同的事情。正如筆者曾指出的，一般而言，“婦聯(lián)組織體系應(yīng)朝向一個層級分責(zé)的方向努力，越是基層婦聯(lián)，越偏向注重如何做實機(jī)構(gòu)，提供高效服務(wù)，越是上級婦聯(lián)則應(yīng)越注重服務(wù)平臺的構(gòu)建和運作，注重如何扮演支持者角色、中介者角色和評估者角色”[2](PP 8-10)。簡言之，各有側(cè)重使得體系中不同部分的合作更為有效。

三、進(jìn)一步的研究議題：組織體系化的促進(jìn)/阻礙因素與機(jī)制分析

婦聯(lián)組織體系化是在科層制當(dāng)中形成的，基于前述闡釋和以下原因，對于婦聯(lián)科層結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行辯證分析。時下觀點通常會指出中國共產(chǎn)黨治理國家過程中群眾路線與科層制之間的張力[6](PP 16-29)。這與當(dāng)前的群團(tuán)改革緊密關(guān)聯(lián)——今日群團(tuán)改革的重點之一就是要克服科層體制之弊。西方學(xué)術(shù)界對于科層制的批判由來已久[7]，而中國當(dāng)前的群團(tuán)改革使用的是另外一套話語體系，指向的則是其脫離群眾的一面，因此改造的邏輯也是沿著貫徹群眾路線的方式展開。然而婦聯(lián)維權(quán)的例子卻也說明，婦聯(lián)在科層制中亦可能獲得對婦女服務(wù)有所增益的力量。如是看來，婦聯(lián)所面對的問題就不能簡單地用群眾路線與科層制之張力來概括。相反，更為合理的表述方式或許是：在什么樣的條件下，婦聯(lián)的科層化有助于其自身的充權(quán)因而能達(dá)成前述體系化狀態(tài)，更好地實現(xiàn)維護(hù)婦女權(quán)益的目標(biāo)，或者相反，婦聯(lián)的科層化陷入已有研究所指明的官僚組織的弊端之中？

還是回到婦聯(lián)維權(quán)之中。我們會對這樣的研究感興趣：為什么有些省份婦聯(lián)更為積極并在婦女維權(quán)中取得更大成就，而另外一些省份則并非如此？或者說，在什么樣的條件下，婦聯(lián)組織才有可能激活前述所述及的體制內(nèi)資源而成為上下合作、分工清晰的積極行動者？在今天，對于中國政治中的條塊矛盾和婦聯(lián)倒金字塔結(jié)構(gòu)是婦聯(lián)組織體系化的一種阻礙因素已有一定的共識[8][9]，而且，當(dāng)前群團(tuán)改革中試圖將上級婦聯(lián)對下級婦聯(lián)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)向領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化的舉措也正是在回應(yīng)這一困境。然而這些認(rèn)識可能還不足以全然回答前述問題?？傮w來說，對這些問題的研究，應(yīng)具有宏觀—中觀—微觀相結(jié)合的視角，不僅關(guān)注婦聯(lián)組織所處的特定政治生態(tài)環(huán)境的因素(宏觀層面)，還應(yīng)結(jié)合婦聯(lián)干部的個體因素(微觀層面)以及婦聯(lián)組織的激勵機(jī)制(中觀層面)。 進(jìn)一步說，對上述問題的有效回答，或許能對群團(tuán)改革中包括減上補(bǔ)下、干部下基層等在內(nèi)的科層改造取向帶來新的啟發(fā)。