第三方評估如何做到科學規(guī)范有序

楚雄師范學院經(jīng)濟與管理學院副院長

黨的十六屆四中全會提出要“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化。完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎(chǔ)之上。”黨的十八大報告更是明確提出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”。政府出臺的政策關(guān)乎億萬大眾民生，關(guān)系千家萬戶的切身利益，對政策進行評估，是實現(xiàn)政策制定和執(zhí)行目的的根本保障。隨著我國行政體制改革和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的推進，第三方評估作為一種外部治理機制，其獨立性、客觀性、科學性得到公認，政策評估的重要性將進一步得到顯現(xiàn)和加強，其實踐也將不斷推進。

第三方政策評估是政府治理創(chuàng)新的必然選擇。政策評估有內(nèi)部評估和外部評估之分，內(nèi)部評估是由政府機構(gòu)內(nèi)部評估組織和人員所進行的評估，外部評估也就是第三方評估，是由政府機構(gòu)外的評估主體所進行的評估，第三方評估又分為委托第三方評估和獨立第三方評估。內(nèi)部評估和第三方評估各有利弊。內(nèi)部評估可以有效掌握評估信息并迅速組織，操作簡單，評估效率高，還能節(jié)約時間和成本，及時反映評估結(jié)果，但評估主體獨立性比較差，評估的客觀性、科學性不足。政策評估中評估主體的獨立性至關(guān)重要，政策評估的目的在于對政策制定和實施中的價值因素和事實因素進行分析并利用這些相關(guān)信息，對政策的未來走向作出基本的判斷，從而調(diào)整、修正政策和制定新的政策，最終實現(xiàn)政策的預(yù)期效果。政策的未來走向和效果分析是否準確，前提條件就是分析的準確性，而保證分析的準確性關(guān)鍵在于評估的主體，要求評估主體必須具有一定的超然的地位和工作機制，能獨立、客觀、公正、實事求是地作出評估行為，只有這樣，才能客觀實際地反映政策過程的狀況。從這個意義上說，第三方評估，特別是獨立第三方評估是大家比較公認的政策評估中的較好評估方式。一方面，第三方評估已成為社會熱點和共識，從中央到地方，各級政府和部門紛紛研究和探索建立第三方評估機制；從專家到公眾，社會各界也在熱議并期待第三方評估發(fā)揮出積極效應(yīng)。第三方評估在促進政府治理創(chuàng)新，加強對政策落實的監(jiān)督、推動，不斷提高政府的公信力等方面正發(fā)揮著積極作用。另一方面，其存在價值取向偏離、評估制度不規(guī)范、評估市場混亂、公眾參與不足、評估信息不對稱等問題，需要以提高第三方評估主體獨立性為核心，從價值取向、制度規(guī)范、主體市場、評估信息、評估模式、公眾參與等方面進行完善。

確立人民為中心取向。在政策評估中堅持以人為本的價值取向?qū)⒐妼φ叩脑u估需求作為政策評估的出發(fā)點和落腳點，在評估指標設(shè)計上要以人民滿意為中心，充分兼顧政府和公眾利益，做到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”。評估過程中一方面要加強政府行政的透明度，另一方面要讓公眾廣泛、深入?yún)⑴c政策評估。建立信息反饋機制，及時聽取公眾意見，接受公眾的監(jiān)督，縮短政府與公眾的距離，使公眾意志和利益能夠及時體現(xiàn)在政府的政策之中。逐步扭轉(zhuǎn)公眾無參與、無效參與和有限參與的局面，實現(xiàn)公眾高度參與和主導(dǎo)型參與，讓公眾在評估中發(fā)揮主要作用并在評估各環(huán)節(jié)中擁有高度自主權(quán)，使評估結(jié)果對政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

加強制度建設(shè)。法律制度是政策評估起到實效的關(guān)鍵，政策評估應(yīng)遵循一定的規(guī)范，確保其在法律規(guī)范的約束下有序進行，避免政策評估行為的隨意性。國家層面要做好頂層設(shè)計，加強政策評估的制度化和規(guī)范化，建立以《政策評估法》為主體的法律法規(guī)體系，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，對第三方政策評估主體、評估原則、評估方法、評估程序、評估經(jīng)費、評估結(jié)果運用和評估公開等作出明確規(guī)定，以規(guī)范政策評估行為。

積極培育第三方主體市場。一是充分發(fā)揮專門機構(gòu)的作用。為了兼顧專業(yè)性、信息掌握充分性與權(quán)威性的有機結(jié)合，可以尋求既是第三方同時又具備一定專業(yè)和實踐素質(zhì)、負有一定職責的機構(gòu)進行評估，如人大的專門委員會和國家審計機構(gòu)等。二是鼓勵建立獨立的非官方第三方評估機構(gòu)。從第三方政策評估實踐看，建立非官方的獨立的第三方評估機構(gòu)應(yīng)該成為政策評估的重點。非官方政策評估機構(gòu)擁有或可以組織大批專門從事政策評估理論研究和實踐運作的專門人才，有利于提高評估的科學性。第一，可以拓展會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等事務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍，允許開展政府政策評估。第二，可以從政策上進行扶持，鼓勵創(chuàng)辦專門的咨詢公司，積極開展政策評估業(yè)務(wù)，國外如美國紐約市政研究院、蘭德公司和英國的倫敦國際戰(zhàn)略研究所等，國內(nèi)如零點研究咨詢集團、北京視野信息咨詢公司等可以借鑒。第三，可以通過政策鼓勵大學科研機構(gòu)和專門研究機構(gòu)成立評估中心，引導(dǎo)各類大學科研機構(gòu)和科研院所進行政策評估，國外如美國錫拉丘茲大學坎貝爾研究所、斯坦福國際咨詢研究所等，國內(nèi)如以清華大學經(jīng)濟管理學院為背景成立的成偉管理顧問公司、依托北京大學成立的北大樸智咨詢公司等也是很好的例子。第四，可以賦予義工組織進行政策評估的職能，積極發(fā)揮義工組織的作用。三是成立第三方評估機構(gòu)自律組織。成立諸如政策評估行業(yè)協(xié)會這樣的第三方評估機構(gòu)自律組織，制定政策評估行業(yè)的行為規(guī)范和職業(yè)準則，通過自律組織規(guī)范評估機構(gòu)行為，同時可以對侵犯第三方評估機構(gòu)的行為進行維權(quán)，保護其合法權(quán)益，保障政策評估行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。四是加強評估機構(gòu)專業(yè)水平和職業(yè)道德建設(shè)。第三方評估機構(gòu)的專業(yè)程度和道德水準直接影響評估的質(zhì)量，第三方機構(gòu)必須具有一支較強專業(yè)能力和崇高執(zhí)業(yè)道德的隊伍。要通過政府部門、行業(yè)組織、大專院校、專門培訓(xùn)機構(gòu)等培訓(xùn)機構(gòu)，多渠道多方式加強評估人員培訓(xùn)和教育，不斷提高政策評估從業(yè)人員的專業(yè)能力和職業(yè)修養(yǎng)。

完善評估主體產(chǎn)生機制。為保證政策評估的客觀性和真實性，必須保證評估主體產(chǎn)生的公正性和科學性?？梢钥紤]兩種程序，一是政府統(tǒng)一采購程序，二是公開招投標程序。政府統(tǒng)一采購委托政府公共資源交易中心，借助政府公共資源交易中心完善的采購平臺和規(guī)范的采購程序來確定第三方評估主體；公開招投標主要是由政府委托獨立的招投標代理公司進行招標，招投標代理公司采用規(guī)范的招投標程序來確定第三方評估主體。二者都可以形成政策制定實施者、政策受益者、政策評估主體和政府公共資源交易中心或招投標公司四方制約機制，提高評估主體產(chǎn)生的公正性。

增強政府信息透明度。一是嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》，加大對政策信息的公開。二是加大信息公開范圍。按照“公開為原則，不公開為例外”的基本要求，在加強政務(wù)公開的同時加強信息公開，只要不涉及國家秘密、不危及國家安全的一切信息都必須公布于眾。三是拓寬公開渠道。在加強電子政務(wù)建設(shè)的同時，構(gòu)建多元化信息公開平臺，打造政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、手機短信等便于公眾知曉的公開方式。四是加大信息公開監(jiān)督力度。進一步完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督和政府行政監(jiān)督的功能。

重視社會公眾參與。一是喚起公民的參與意識。政府要通過各種媒體加強宣傳，培養(yǎng)公民對國家政策的參與興趣。政府對公民的參與要采取積極的鼓勵政策，甚至可以采用物質(zhì)獎勵的方式進行鼓勵。通過學校、社區(qū)、單位等有意識地進行培訓(xùn)，提高公民個體的參與能力，有效參與政策評估。二是拓寬參與渠道和途徑，實現(xiàn)社會公眾有效參與。改善聽證會制度。使聽證常態(tài)化，聽證的規(guī)模要擴大，除政府部門人員、政策制定者之外，更重要的是要擴大公眾參與面，讓更多的群眾參與。進行民意調(diào)查。民意調(diào)查要多方式結(jié)合進行，并且要保證民意調(diào)查樣本的代表性，使樣本盡可能充足，真正反映民意。發(fā)布征求意見。通過政府信息平臺、廣播、報紙、電視、雜志、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等渠道進行意見征求，征求對政策的意見，并盡可能詳細地梳理和采納。建立與公眾之間的長期互動關(guān)系。評估主體要通過現(xiàn)場調(diào)查、座談、單獨訪談、專題調(diào)研、民情懇談會等各種渠道和方式了解公眾對政策的意見和期望，同時在互動中積極表達政府的觀點、看法和意愿，在這種互動的過程中更好地制定和實施好政策。

創(chuàng)新評估模式。從實踐的經(jīng)驗看，第三方評估中獨立第三方評估的獨立性要優(yōu)于委托第三方評估，其評估結(jié)果的客觀性也要強一些，所以獨立第三方評估是政策評估的努力方向。但目前獨立第三方評估機構(gòu)比較少，要全面實施難度較大，因此，可以建立委托第三方評估與獨立第三方評估相結(jié)合的交叉評估機制。規(guī)定重大政策的出臺必須由政府委托第三方評估機構(gòu)和獨立第三方評估機構(gòu)進行評估，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，最后通過二者評估的比較、綜合和權(quán)衡，逐步完善政策，保證政策的有效性。

探索科學的費用支付體系。建立起真正意義上獨立而專業(yè)的第三方評估機構(gòu)要在資金上截斷同政策相關(guān)的政府的聯(lián)系，使第三方評估不受政府的約束。一是可以探索建立政策評估專項基金，當某一地方政府或部門需要政策評估時，預(yù)先上報預(yù)算，經(jīng)有權(quán)部門批準后設(shè)立專戶進行核算，第三方評估所需經(jīng)費直接由專戶支出，政策相關(guān)政府或部門無權(quán)干預(yù)。二是探索專業(yè)協(xié)會付費。在成立政策評估專業(yè)協(xié)會的基礎(chǔ)上，政府通過規(guī)范程序確定評估主體后，由政府與協(xié)會確定評估費用，政府再將所需費用支付給專業(yè)協(xié)會，由專業(yè)協(xié)會管理，專業(yè)協(xié)會按照評估進度和評估質(zhì)量向第三方機構(gòu)支付。二者都賦予了第三方機構(gòu)評估經(jīng)費的獨立地位，做到第三方評估、第三方支付，避免受政府的影響，以增加評估的客觀性。