基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案

為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，進(jìn)一步提高各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的決策部署，現(xiàn)就基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革制定如下方案：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國社會(huì)主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，充分發(fā)揮中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方組織落實(shí)的制度優(yōu)勢(shì)，按照加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的要求，遵循相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，科學(xué)界定中央與地方權(quán)責(zé)，確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍，制定基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式，加大基本公共服務(wù)投入，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，織密扎牢民生保障網(wǎng)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

（二）基本原則

堅(jiān)持以人民為中心。從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，首先將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域中與人民直接相關(guān)的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)明確為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并合理劃分支出責(zé)任，同時(shí)完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，確保更好地為人民群眾提供基本公共服務(wù)。

堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)劃分由中央決定。完善中央決策、地方落實(shí)的機(jī)制?；竟卜?wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍、支出責(zé)任分擔(dān)方式、國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由中央確定；明確地方政府職責(zé)，充分發(fā)揮地方政府區(qū)域管理優(yōu)勢(shì)和積極性，保障政策落實(shí)。

堅(jiān)持保障標(biāo)準(zhǔn)合理適度。既要盡力而為，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，適時(shí)調(diào)整國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高保障水平；又要量力而行，兼顧各級(jí)財(cái)政承受能力，不超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，兜牢基本民生保障底線。

堅(jiān)持差別化分擔(dān)。充分考慮我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大的國情，中央承擔(dān)的支出責(zé)任要有所區(qū)別，體現(xiàn)向困難地區(qū)傾斜，并逐步規(guī)范、適當(dāng)簡(jiǎn)化基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式。

堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)?；竟卜?wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷完善的過程，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確改革路徑和方式，又要加強(qiáng)與各領(lǐng)域管理體制改革的銜接，在管理體制和相關(guān)政策比較明確、支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制相對(duì)穩(wěn)定的民生領(lǐng)域首先實(shí)現(xiàn)突破。

（三）主要目標(biāo)

通過基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，力爭(zhēng)到2020年，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。

二、主要內(nèi)容

（一）明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號(hào)），將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，目前暫定為八大類18項(xiàng)：一是義務(wù)教育，包括公用經(jīng)費(fèi)保障、免費(fèi)提供教科書、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助4項(xiàng)；二是學(xué)生資助，包括中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助4項(xiàng)；三是基本就業(yè)服務(wù)，包括基本公共就業(yè)服務(wù)1項(xiàng)；四是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助1項(xiàng)；五是基本醫(yī)療保障，包括城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、醫(yī)療救助2項(xiàng)；六是基本衛(wèi)生計(jì)生，包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障2項(xiàng)；七是基本生活救助，包括困難群眾救助、受災(zāi)人員救助、殘疾人服務(wù)3項(xiàng)；八是基本住房保障，包括城鄉(xiāng)保障性安居工程1項(xiàng)。

已在國發(fā)〔2016〕49號(hào)和國發(fā)〔2017〕9號(hào)文件中明確但暫未納入上述范圍的基本公共文化服務(wù)等事項(xiàng)，在分領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革中，根據(jù)事權(quán)屬性分別明確為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和相關(guān)領(lǐng)域管理體制改革相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

（二）制定基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由中央制定和調(diào)整，要保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財(cái)力可能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步提高，所需資金按中央確定的支出責(zé)任分擔(dān)方式負(fù)擔(dān)。參照現(xiàn)行財(cái)政保障或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、免費(fèi)提供教科書、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障9項(xiàng)基本公共服務(wù)保障的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。地方在確保國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下，因地制宜制定高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)事先按程序報(bào)上級(jí)備案后執(zhí)行，高出部分所需資金自行負(fù)擔(dān)。對(duì)困難群眾救助等其余9項(xiàng)不易或暫不具備條件制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，地方可結(jié)合實(shí)際制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，待具備條件后，由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)或黨中央、國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

（三）規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式

根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體格局、各項(xiàng)基本公共服務(wù)的不同屬性以及財(cái)力實(shí)際狀況，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任主要實(shí)行中央與地方按比例分擔(dān)，并保持基本穩(wěn)定。具體明確和規(guī)范如下：

一是中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障7個(gè)事項(xiàng)，實(shí)行中央分檔分擔(dān)辦法：第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)?。▍^(qū)、市），中央分擔(dān)80%；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省，中央分擔(dān)60%；第三檔包括遼寧、福建、山東3個(gè)省，中央分擔(dān)50%；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個(gè)?。ㄊ校┖痛筮B、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市，中央分擔(dān)30%；第五檔包括北京、上海2個(gè)直轄市，中央分擔(dān)10%。按照保持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的原則，上述分擔(dān)比例調(diào)整涉及的中央與地方支出基數(shù)劃轉(zhuǎn)，按預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定辦理。

二是義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障等6個(gè)按比例分擔(dān)、按項(xiàng)目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補(bǔ)助的事項(xiàng)，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行，具體如下：義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，第一檔為8∶2，第二檔為6∶4，其他為5∶5。家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，各地區(qū)均為5∶5，對(duì)人口較少民族寄宿生增加安排生活補(bǔ)助所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)部分，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，中央對(duì)第一檔和第二檔承擔(dān)全部支出責(zé)任，其他為5∶5。免費(fèi)提供教科書，免費(fèi)提供國家規(guī)定課程教科書和免費(fèi)為小學(xué)一年級(jí)新生提供正版學(xué)生字典所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)；免費(fèi)提供地方課程教科書所需經(jīng)費(fèi)，由地方財(cái)政承擔(dān)。貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助，國家試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)；地方試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政給予生均定額獎(jiǎng)補(bǔ)。受災(zāi)人員救助，對(duì)遭受重特大自然災(zāi)害的省份，中央財(cái)政按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助，災(zāi)害救助所需其余資金由地方財(cái)政承擔(dān)。

三是基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個(gè)事項(xiàng)，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素確定。

對(duì)上述共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任地方承擔(dān)部分，由地方通過自有財(cái)力和中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌安排。中央加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡。黨中央、國務(wù)院明確規(guī)定比照享受相關(guān)區(qū)域政策的地區(qū)繼續(xù)按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。中央與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，參照中央與地方劃分原則執(zhí)行；財(cái)政支持政策原則上參照新疆維吾爾自治區(qū)執(zhí)行，并適當(dāng)考慮兵團(tuán)的特殊因素。

（四）調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度

在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，原則上將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)，統(tǒng)一納入共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實(shí)履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。

（五）推進(jìn)省以下支出責(zé)任劃分改革

中央財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)省以下共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)。對(duì)地方承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，省級(jí)政府要考慮本地區(qū)實(shí)際，根據(jù)各項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng)的重要性、受益范圍和均等化程度等因素，結(jié)合省以下財(cái)政體制，合理劃分省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，適當(dāng)增加和上移省級(jí)支出責(zé)任?？h級(jí)政府要將自有財(cái)力和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的組織落實(shí)責(zé)任；上級(jí)政府要通過調(diào)整收入劃分、加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)保障能力。

三、配套措施

（一）明確部門管理職責(zé)。中央財(cái)政在落實(shí)中央承擔(dān)的支出責(zé)任、做好資金保障的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政履行支出責(zé)任的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央有關(guān)部門要積極推動(dòng)相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域管理體制改革，調(diào)整完善制度政策，指導(dǎo)和督促地方落實(shí)相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。地方財(cái)政要確保地方承擔(dān)的支出責(zé)任落實(shí)到位。地方有關(guān)部門要認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)政策，履行好提供基本公共服務(wù)的職責(zé)。

（二）加強(qiáng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理。中央財(cái)政要根據(jù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、分擔(dān)比例等因素，優(yōu)先足額安排并提前下達(dá)、及時(shí)撥付共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付。地方財(cái)政要完整、規(guī)范、合理編制基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，保證資金及時(shí)下達(dá)和撥付，完善基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理流程，加大預(yù)算公開力度。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。財(cái)政及相關(guān)部門要建立規(guī)范的數(shù)據(jù)采集制度，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加快基本公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，收集匯總各項(xiàng)基本公共服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為測(cè)算分配轉(zhuǎn)移支付資金、落實(shí)各方責(zé)任、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)便利可及提供技術(shù)支撐。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督檢查和績(jī)效管理。加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)事項(xiàng)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實(shí)性、資金管理使用規(guī)范性、服務(wù)便利可及性等方面的監(jiān)督檢查，保證支出責(zé)任落實(shí)。按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目全面實(shí)施績(jī)效管理，不斷提高資金使用效益和基本公共服務(wù)質(zhì)量。

四、實(shí)施時(shí)間

本方案自2019年1月1日起實(shí)施。