論國家治理體系中的區(qū)域治理及其法治和憲法保障

文正邦

黨的十八大報告明確提出，繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展；十二屆全國人大四次會議又通過了關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要，將區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度；黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標；黨的十八屆四中全會在研究和部署了全面推進依法治國重大問題的同時，把依憲治國提到了前所未有的高度；黨的十九大報告則明確提出了要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并作出了新的重要部署。這些均表明——如何通過優(yōu)化區(qū)域治理來促進區(qū)域開發(fā)和發(fā)展，已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要問題，而且這就必須要健全其法治保障和憲法保障。為此，本文特探討一下區(qū)域治理及其法治保障和憲法保障問題。

一、國家治理體系中的區(qū)域治理

黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標，這對于中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)和中華民族偉大復興無疑具有極其重大而深遠的理論和實踐意義。習近平總書記進一步明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！雹倭暯剑骸肚袑嵃阉枷虢y(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。這就表明，國家治理體系本身就是一個復雜的系統(tǒng)，國家治理體系現(xiàn)代化更是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，離不開從經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設“五位一體”以及黨的建設等各個領域、各條戰(zhàn)線、各個層面來全面系統(tǒng)地推進。而實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要前提和保證。這都是建設中國特色社會主義的當然之舉、應有之義。

我們還須注意到，黨的十八大報告明確提出，繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展；2015年3月16日十二屆全國人大四次會議通過的《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》專門單設一篇，下含5章、合計20節(jié)，全面系統(tǒng)地闡述和部署了“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)容，這就將區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度，賦予了新的內(nèi)涵，部署了新的任務。這也是黨和國家著眼于發(fā)展中國特色社會主義全局作出的重大戰(zhàn)略部署，對于全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設步伐，使全國各族人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕和社會公正，以及實現(xiàn)國家長治久安和中華民族偉大復興，也都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義；同時顯然也是推進國家治理體系現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。

由此可見，國家治理體系乃是一個立體的復雜系統(tǒng)，全面系統(tǒng)地理解國家治理體系的現(xiàn)代化起碼有這樣兩大層面和維度：其一是橫向維度，即前面提到的從經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”以及黨的建設等各個領域、各條戰(zhàn)線來協(xié)力推進，包括其體制機制、法律法規(guī)安排等一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度的現(xiàn)代化，這是最主要的；其二是縱向維度，即從中央到地方、從全國一盤棋到開展和優(yōu)化區(qū)域治理，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，使全國各族人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕和社會公正，這也是不能忽視和輕視的，否則就不能立體地、全方位地來推進國家治理體系的現(xiàn)代化，國家治理體系的現(xiàn)代化就難以落實和真正收到實效，就會因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻從而困難重重。而且這兩個層面和維度是相輔相成的：“五位一體”等各個領域的建設和發(fā)展必須貫徹和落實到各個地方、各個區(qū)域的建設和發(fā)展才能真正收到實效；各個地方、各個區(qū)域的建設和發(fā)展也必須以“五位一體”等各個領域的建設和發(fā)展為綱領和指引才能有明確的方向和強勁的力度。重視國家治理體系的縱向維度和橫向維度并致力于其雙向推進，才能實現(xiàn)區(qū)域與整個國家的一體化發(fā)展。

同時，中國的國家治理體系從縱向上看也是一個多層級、多板塊構(gòu)成的復雜體系。不僅就行政區(qū)劃而言，有從中央到省、市、縣以及區(qū)（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等5個層級；而且還有跨行政區(qū)劃的西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)等塊狀大區(qū)域以及如長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、京津冀三角區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)、鄱陽湖經(jīng)濟區(qū)、洞庭湖經(jīng)濟區(qū)、三峽庫區(qū)以及包括“成渝經(jīng)濟區(qū)”在內(nèi)的一系列城市群經(jīng)濟圈等片狀區(qū)域，并且有長江經(jīng)濟帶等這類條狀區(qū)域；更不用說還有需要加快發(fā)展的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及各級各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等這些各顯特色的區(qū)域了。因此，區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理的理念幾乎可以囊括所有的地方與地區(qū)發(fā)展和治理，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實際上關涉和牽動著我國境內(nèi)各個角落、每一片土地。

事實上，區(qū)域問題和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為當今世界以及各個幅員較大的主權(quán)國家發(fā)展的深切關懷。因為人類社會的發(fā)展既需要加強人們之間廣泛的交往和聯(lián)系，同時人類的一切活動又都離不開一定的地域空間——區(qū)域；所以，世界各國的經(jīng)濟、政治、文化以及社會發(fā)展都是在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)和完成的。當代社會是信息社會和知識經(jīng)濟時代，人們的活動空間及交往程度和范圍均大大擴展。從而既使全球化和市場無界化的趨勢不斷增強，又使得區(qū)域性的經(jīng)濟、政治、文化及社會問題越來越顯現(xiàn)其本區(qū)域的共同性與固有特點。這樣，全球主義和區(qū)域主義共同崛起，全球化和地區(qū)化并行發(fā)展，并使各個國家或行政區(qū)劃諸多傳統(tǒng)的“內(nèi)部”經(jīng)濟及社會問題與事務變得越來越“外部化”和“無界化”，跨國或跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性問題”大量興起，并且呈現(xiàn)復雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢。從而導致區(qū)域經(jīng)濟及區(qū)域經(jīng)濟學、區(qū)域政治及區(qū)域政治學、區(qū)域行政及區(qū)域行政學、區(qū)域法治及區(qū)域法學等的興起和興盛，使世界和各國的演化發(fā)展越來越呈現(xiàn)其豐富多彩。

這些都表明，國家治理體系的現(xiàn)代化如果忽視和輕視了區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理，后果是不堪設想的。尤其是由于我國不僅人口眾多，幅員遼闊，人文和自然條件十分復雜，而且各地區(qū)、各區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化以及社會等各方面發(fā)展極其不平衡，就必須更加注意并不斷加強區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理，努力實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，才能順利地推進國家治理體系的現(xiàn)代化。例如，僅就脫貧任務而言，中國貧困人口的分布就具有典型的區(qū)域特征，絕大多數(shù)分布在中、西部特別是西部農(nóng)村和山區(qū)，因此，脫貧和扶貧的形勢和任務就更加嚴峻和繁重。而且這些地區(qū)由于經(jīng)濟落后也隨之會影響到政治、文化以及社會等各方面的相對落后。如果不注意加強區(qū)域治理來促進這些地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展，其后果就必然會加大地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，全面建設小康社會的戰(zhàn)略任務和目標就會受到嚴重沖擊。而且我們建設和發(fā)展中國特色社會主義，必然要求實現(xiàn)社會公正和公平，使全體人民包括各地區(qū)、各民族都能享受到國家建設和發(fā)展的成果和利益，都能得到均衡的發(fā)展機會。如果不注意加強區(qū)域治理來促進落后地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展以消除地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，就會嚴重影響和制約建設和發(fā)展中國特色社會主義的全局以及中華民族偉大復興的事業(yè)。由此足見區(qū)域治理的必要性、重要性和緊迫性。

二、區(qū)域治理的類型和構(gòu)成要件梳理

不僅國家治理體系是一個立體的復雜系統(tǒng)，而且區(qū)域治理也具有復雜性和多層次性，有不同的類型。關于區(qū)域和區(qū)域治理的概念，筆者認為，有狹義（嚴格意義）和廣義（擴展意義）兩種理解和區(qū)分。狹義（嚴格意義）的區(qū)域，是指跨越于民族國家或行政區(qū)劃的，在經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)問題上既具共同性又具有固有特點的地域統(tǒng)一體。而狹義的區(qū)域治理就是指多國或多地的政府（以及可能成立的區(qū)域性組織或政府機構(gòu)），并吸引民間組織、非政府機構(gòu)、企事業(yè)單位和公眾等多元參與，對區(qū)域公共事務進行的協(xié)調(diào)和自主治理。通常所說的區(qū)域和區(qū)域治理主要就是指這種狹義即嚴格意義的區(qū)域和區(qū)域治理，其功用是與區(qū)域開發(fā)和發(fā)展相匹配。除此之外，還應該有廣義（或擴展意義）的區(qū)域概念和指謂，即基于一定的自然、經(jīng)濟、政治、文化、社會等因素而聯(lián)系在一起的地域，那么任何一個特定的地方或地區(qū)都可以視為是一個區(qū)域，包括如各個國家以及我國的省、市、縣以及區(qū)（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，也都可以視為是一個區(qū)域，而且它們相對于各自下轄的行政區(qū)劃而言也就成為了嚴格意義的區(qū)域。這種廣義的區(qū)域面廣量大，遍布世界和我國各地，是不可忽視的區(qū)域載體，并且可以說是基礎性的區(qū)域。而廣義的區(qū)域治理就應該是指各國或各地的政府和社會力量對本國或本地的經(jīng)濟、政治、文化、社會等事務進行管理、協(xié)調(diào)和推進各方面的建設。但無論是狹義的或是廣義的區(qū)域治理，都是一個上下互動、權(quán)力和權(quán)利雙向運行的過程。進而，就存在國際性的區(qū)域和區(qū)域治理（包括涉外區(qū)域和區(qū)域治理）以及我國國內(nèi)的區(qū)域和區(qū)域治理之區(qū)分。

（一）國際性的區(qū)域和區(qū)域治理

從世界范圍來看，還存在國際性的區(qū)域及區(qū)域組織，包括洲際性的區(qū)域（如美洲國家組織、歐洲聯(lián)盟、非洲統(tǒng)一組織等）、亞洲際性的區(qū)域（如東南亞國家聯(lián)盟等）以及跨洲際性的區(qū)域（如上海合作組織、亞太經(jīng)合組織等）。所以當今世界，如何促進地理上彼此相連的國家或地區(qū)之間，通過政府間的合作和組織機制，并吸納非政府組織參與，加強區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)和互動，已成為國際間區(qū)域治理的重要任務。與此相關，還存在涉外區(qū)域和區(qū)域治理問題。諸如絲綢之路經(jīng)濟帶和海上絲綢之路以及以重慶為起點的“渝新歐”國際鐵路大通道和中國—東盟（東南亞國家聯(lián)盟）自由貿(mào)易區(qū)等所關聯(lián)的國家和地區(qū)，還有上海合作組織、亞太經(jīng)合組織等所包含的國家和地區(qū)（它們既是國際性的區(qū)域及區(qū)域組織，又因有我國參加或主持，所以又是涉外區(qū)域及區(qū)域組織）等都屬于涉外區(qū)域，都承擔著需要進行區(qū)域治理的重要任務。

（二）我國國內(nèi)的區(qū)域和區(qū)域治理

這又可以區(qū)分為以下各有特色的具體類型：

1.第一類，綜合性區(qū)域和區(qū)域治理。即針對我國西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起以及支持東部地區(qū)經(jīng)濟率先轉(zhuǎn)型升級等發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域和區(qū)域治理。這是服務于我國實施落后地區(qū)（區(qū)域）開發(fā)或特定大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域和區(qū)域治理，乃是最具有典型意義的區(qū)域和區(qū)域治理。因為這類區(qū)域是因特定的地理環(huán)境等自然條件而歷來就固有的，而且現(xiàn)今在國家建設和發(fā)展規(guī)劃中仍然需要特別關注的大區(qū)域，系其亟待解決和跟進的薄弱環(huán)節(jié)或重要部位，其開發(fā)和發(fā)展狀況直接關系著國家建設和發(fā)展全局戰(zhàn)略，關系著實現(xiàn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要歷史使命。顯然這種綜合性區(qū)域和區(qū)域治理最值得我們重視和研究。

2.第二類，關聯(lián)性區(qū)域和區(qū)域治理。如我國的京津冀三角區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、長三角區(qū)域、三峽庫區(qū)、泛珠三角區(qū)域、北部灣經(jīng)濟區(qū)，還有鄱陽湖、洞庭湖經(jīng)濟區(qū)，乃至以重慶為基地的“四省五方”經(jīng)濟協(xié)作區(qū)等區(qū)域和區(qū)域治理問題，它們均是因共同的目標或利益而把相關的地方或行政區(qū)劃聯(lián)接了起來進行協(xié)作，故此我們稱作關聯(lián)性區(qū)域和區(qū)域治理。在我國現(xiàn)代化建設以及經(jīng)濟全球化進程中，這類關聯(lián)性的區(qū)域和區(qū)域治理在我們國內(nèi)以及國際上都會越來越多，它們對經(jīng)濟和社會發(fā)展起著重要的輻射帶動作用，其區(qū)域治理問題也將顯得更加重要和復雜，而且其內(nèi)涵和外延還會不斷更新和拓展。例如，美國的密西西比河流域、科羅拉多河流域和田納西河流域的開發(fā)治理，美加共同治理伊利湖，英國泰晤士河的污染及其治理，歐洲多瑙河與萊茵河流域的治理，巴西亞馬遜河流域的治理，非洲尼羅河流域的治理等等，這些國外對大河大湖流域的開發(fā)與治理所采取的許多行政管理和法律手段，都有不少值得借鑒的經(jīng)驗和做法。所以現(xiàn)在我國提出的要建設長江經(jīng)濟帶以及一系列城市群經(jīng)濟圈的建設和發(fā)展問題，特別是習近平總書記提出的“一帶一路”倡議即“建設絲綢之路經(jīng)濟帶、建設21世紀海上絲綢之路”更是涉及國內(nèi)和國際的一系列關聯(lián)性區(qū)域的建設和發(fā)展，也都必須用法治化的方式和手段來保障和促進，并輔之以必要的行政管理等方式來配合治理。

3.第三類，專項性區(qū)域和區(qū)域治理。如我國境內(nèi)正顯示出旺盛生命力的經(jīng)濟特區(qū)、遍布各地的各級各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及逐漸增多的自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)等。它們是因有利于國家或相關省、市的經(jīng)濟或技術開發(fā)和發(fā)展而設置，并具有改革開放政策和措施示范以及促進經(jīng)濟管理或技術創(chuàng)新的作用。因此這類專項性區(qū)域治理對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤其具有特殊的重要意義。

4.第四類，我們暫稱為特殊區(qū)域和區(qū)域治理。即《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《‘十三五’規(guī)劃綱要》”）明確提出的要支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，以及要加大對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴重退化等困難地區(qū)的支持力度。這些地區(qū)和區(qū)域因其歷史、地理或社會等原因而發(fā)展滯后或處境困難，需要特別予以支持和扶持，其區(qū)域治理的任務就當然復雜和繁重。

5.第五類，若再進一步區(qū)分，就還有功能區(qū)域和區(qū)域治理。如重慶市根據(jù)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化等因素的狀況和特點，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)這樣五個功能區(qū)域。而且國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就劃分了諸如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域等國家層面的主體功能區(qū)域，其區(qū)域治理就更具有創(chuàng)新性和重要意義。而如果按照《“十三五”規(guī)劃綱要》闡述的發(fā)展海洋經(jīng)濟，要求陸域經(jīng)濟與海域經(jīng)濟相互統(tǒng)籌的重要思路來區(qū)分的話，就還有第六類即海洋區(qū)域和區(qū)域治理，這就更具有新意和創(chuàng)意了。

至于區(qū)域治理的構(gòu)成要件，也是一個復雜的體系，這里筆者僅嘗試性地進行一些探析。筆者認為，其包括諸如區(qū)域治理的基本原則、區(qū)域治理的體制和機制、區(qū)域治理的規(guī)劃和決策、區(qū)域治理的主體和客體、區(qū)域治理的行為和目標、區(qū)域治理的條件及方式與手段、區(qū)域治理的評價和責任、區(qū)域治理的監(jiān)督和救濟以及區(qū)域治理的保障體系等等。具體而言——區(qū)域治理的基本原則應包括諸如全國一盤棋與區(qū)域自主治理相融原則，針對本地特點和實際、因地制宜、循序漸進原則，以人為本、富民為主原則，宏觀調(diào)控與市場機制有機結(jié)合原則，注重制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新原則以及綜合性和系統(tǒng)性原則等。

區(qū)域治理的體制要求相關政府機構(gòu)和各種非政府機構(gòu)及組織通力合作、相互銜接。區(qū)域治理的機制則要求行政管理機制、法律運作機制、市場運行機制以及社會組織運轉(zhuǎn)機制之間實現(xiàn)互動，使之相互配合。區(qū)域治理的規(guī)劃（長期、中期、短期）和決策應堅持科學性、民主性、系統(tǒng)性。區(qū)域治理的主體固然是以政府為主，但必須要有非政府機構(gòu)、民間組織、企事業(yè)單位以及廣大公民參與。區(qū)域治理的客體（區(qū)域治理所指向、影響和作用的對象）應包括經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明等各領域的建設和發(fā)展（不同的區(qū)域或不同的時期應有所側(cè)重）。區(qū)域治理的行為包括抽象行為與具體行為，區(qū)域治理的抽象行為如法律法規(guī)以及政策、紀律等的貫徹實施，區(qū)域治理的具體行為便是指所采取的各項具體的措施和辦法等。區(qū)域治理的目標即是指通過實施區(qū)域治理行為所要求達到的預期結(jié)果，其往往聯(lián)系著區(qū)域治理的任務。區(qū)域治理的條件既包括硬件如資金、資源、干部、人力與人才、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、市場要素、基礎設施、環(huán)境、生態(tài)等，又包括軟件如政策和法律法規(guī)、各方面信息以及思想觀念、文化氛圍等。區(qū)域治理的方式諸如行政管理、法律規(guī)制、相關行為之間的協(xié)調(diào)、相關主體之間的協(xié)作和合作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對口支援等。區(qū)域治理的手段更是多種多樣，如經(jīng)濟手段就有投資、融資、招商引資、財政轉(zhuǎn)移支付、工程項目的招投標等，但區(qū)域治理的手段應注重運用現(xiàn)代科技手段，如信息技術、網(wǎng)絡技術、數(shù)字技術等，努力實現(xiàn)區(qū)域治理的科學化、精準化。區(qū)域治理的評價是對區(qū)域治理實際效果的評估，應做到客觀、公正、全面，既要由政府系統(tǒng)作出評價，還應有社會中介組織作出評價。區(qū)域治理的責任不是指崗位責任，而是指治理主體不履行或錯誤履行其職責或應盡義務而必須承擔的否定性后果，包括應受到的懲罰。區(qū)域治理的監(jiān)督除了黨政機關的監(jiān)督之外還應重視社會監(jiān)督即廣大人民群眾的監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并使之有機結(jié)合起來，形成系統(tǒng)優(yōu)勢和監(jiān)督合力。區(qū)域治理的救濟是指在區(qū)域治理中，治理主體的行為侵害了相關組織或公民個人的合法權(quán)益而依法由有關國家機關進行補救，包括必要的補償和賠償?shù)?。區(qū)域治理的保障體系除了堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義道路、制度和理論，要有高素質(zhì)的干部隊伍和豐厚的人力人才儲備之外，特別應重視法治保障，注重以法治興區(qū)和強區(qū)。

三、區(qū)域法治——區(qū)域治理法治保障的類型化確認

區(qū)域治理的法治保障在國外一些發(fā)達國家已有了許多成功的事例和經(jīng)驗，如包括通過法律確認和實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并制定專門法，有的國家還在憲法中規(guī)定了區(qū)域發(fā)展的目標要求；國家成立權(quán)威的開發(fā)機構(gòu)，專司統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；依法規(guī)劃開發(fā)重心，因地制宜，分步推進；依法實施國家援助及優(yōu)惠政策等。我國學術界對這些介紹和闡述較多，因此這里就沒有必要贅述。

在我國，區(qū)域治理的法治保障比起國外一些發(fā)達國家還有不少差距，無論是立法、執(zhí)法、司法、守法、護法等都不完備，尚在起步或者正處于初級階段，可謂任重道遠！但值得注意的是，在我國，區(qū)域治理的法治保障已經(jīng)類型化為“區(qū)域法治”。不僅許多地方和地區(qū)紛紛舉辦了多屆“區(qū)域法治論壇”，召開了各種規(guī)模的區(qū)域法治學術研討會議，一些省、市還推出了區(qū)域法治建設綱要，有關區(qū)域法治研究的著作和論文也不斷涌現(xiàn)，各級各類關于區(qū)域法治的研究項目和課題正在由相關高校和研究機構(gòu)組織隊伍積極進行，有的高校還將區(qū)域法治研究列為碩士研究生以及博士研究生的學位論文題目，中國法學會也已把開展區(qū)域法治研究作為重要任務并向法學界發(fā)出了號召；而且最高人民法院已設立5個巡回法庭，國家司法改革方案還準備設立跨行政區(qū)劃的大區(qū)法院、檢察院,十二屆全國人大三次會議通過的修改《立法法》的法案賦予了200多個設區(qū)的市立法權(quán)，均有利于為區(qū)域法治研究和建設拓寬基礎、夯實其根基。所以說，區(qū)域法治研究在我國正方興未艾，區(qū)域法治建設也正在有序地逐步開展。

我國開展區(qū)域法治建設和研究的必然性和合理性，首先是基于我國經(jīng)濟、政治、文化及社會發(fā)展的不平衡性。這就決定了各地的法治建設在全國統(tǒng)一的法治體系框架下不能不具有其地方或民族特色，不能不因受到其經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)和背景以及社會狀況的影響也呈現(xiàn)出不平衡性。如果忽視這些地方或民族特色，不注意從自身的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)和背景以及社會狀況的實際情況出發(fā)，各地的法治建設就收不到應有的成效，更不可能進行制度創(chuàng)新。這從一些地方的地方立法機械地套用甚至復制上位法或搬用外地立法的尷尬情況就很能說明問題。而且這還會因其影響和削弱國家法律的有效貫徹實施而沖擊全國統(tǒng)一的法治體系。特別是區(qū)域開發(fā)和發(fā)展中由于人、財、物大流動，如果缺乏有效的法治保障和監(jiān)督，就會給一些官員提供搞新的一輪腐敗的機會，這已有許多事實足以證明。所以區(qū)域治理的法治保障是對法治政府的新考驗、新考量，開展區(qū)域法治建設還可以促進各地法治政府的建設。

我國區(qū)域法治建設和研究的基本任務則是要解決如何為我國區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展提供強有力的法治保障，以確保我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施和實現(xiàn)。區(qū)域法治建設和研究其基本原則和要求，就是注意必須把區(qū)域開發(fā)和發(fā)展自始至終都納入依法治國的軌道之內(nèi)，使該區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活等各方面的建設和發(fā)展都受到法律的規(guī)范性調(diào)控及調(diào)整，以保障與促進該區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)、快速增長，經(jīng)濟及社會協(xié)調(diào)、有序、健康地發(fā)展，社會全面進步。從而才能積極而穩(wěn)步地實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)區(qū)域與國家的一體化發(fā)展。否則，區(qū)域開發(fā)和發(fā)展就難以順利、健康地進行，就難以避免在區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的決策和實施過程中的短期行為，盲目出擊，一哄而起，無效勞動，甚至還會給權(quán)力尋租等腐敗行為提供新的機會。

具體說來它至少包括以下幾層涵義：

1.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須同加強該區(qū)域法治建設同步進行，使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，才能排除各種阻力，繞過各種風險，賦予區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的各項措施都有切實可行的法律保障。

2.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治開路、使法治先行，決不能走先開發(fā)后治理、無序發(fā)展、拼資源、亂建設的老路。無論是政府行為還是市場機制作用的發(fā)揮，改革、開發(fā)和發(fā)展、保持社會穩(wěn)定等，都必須有法律充當先導和引導，并以努力培育和增強各級干部和廣大人民群眾的民主、法制觀念為前提。

3.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的進行必須同努力營造良好的法治環(huán)境緊密結(jié)合。不能只注意硬條件硬環(huán)境建設，光是比資源爭設施；更應注重軟環(huán)境的建設，而且在軟環(huán)境建設中也不能只重視政策優(yōu)惠，更應注重創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和條件。使各位參與開發(fā)者和投資者感到安全、公平、便利、守信，使廣大人民群眾處于和諧、團結(jié)、穩(wěn)定的氛圍，才能增強該地區(qū)的吸引力和內(nèi)聚力。才便于利用和調(diào)動一切有利條件和積極因素來促進該區(qū)域的建設和發(fā)展。

4.區(qū)域開發(fā)和發(fā)展必須以法治來保障與鞏固制度創(chuàng)新及其成果。區(qū)域開發(fā)和發(fā)展不能單靠“輸血”機理，關鍵是要通過制度創(chuàng)新來培育各地區(qū)各區(qū)域自我發(fā)展的良性機制而形成“造血”機能，以增強開發(fā)和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展的活力和后勁，提升該區(qū)域發(fā)展的核心競爭力。那么順利地實現(xiàn)制度創(chuàng)新就必須規(guī)范化、制度化、程序化，這就要靠法治來保障、促進并鞏固和強化制度創(chuàng)新的成果。

5.區(qū)域法治建設和研究的中心問題是如何建立和健全切合該區(qū)域特點和實際，因地制宜的強有力法治保障體系，從而使立法、執(zhí)法、司法、守法以及護法等各環(huán)節(jié)都在其有機聯(lián)系中發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢和合力，以便于正確妥當?shù)剡\用各種法律手段來調(diào)整經(jīng)濟和社會關系，并且及時有效地化解各類糾紛、沖突和矛盾，才能保障、激勵和促進該區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展盡快地進入良性狀態(tài)或擺脫后進狀態(tài)。

鑒于關于區(qū)域法治問題學界和筆者都有較多論述，諸多內(nèi)容這里就不宜再展開和重復。而為把區(qū)域法治建設和研究推向新的階段和局面，卻有必要探討一下區(qū)域法治建設需要處理好的幾大關系。

（一）行政區(qū)劃內(nèi)與跨行政區(qū)劃的區(qū)域法治建設的關系

行政區(qū)劃內(nèi)的區(qū)域法治建設也即廣義的或擴展意義的區(qū)域法治建設，基本上可以與通常開展的地方法治建設包括如“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治區(qū)”等具有相同的內(nèi)涵和意義；跨行政區(qū)劃的區(qū)域法治建設是專指對諸如我國西部、東北、中部、東部地區(qū)以及“長三角”“泛珠三角”、長江經(jīng)濟帶等這些狹義的或嚴格意義的區(qū)域之開發(fā)和發(fā)展所實施的各種法治保障行為、辦法和措施。但二者都屬于區(qū)域法治建設的范疇，區(qū)域法治建設是所有地方和地區(qū)法治建設的類型化確認和理論依據(jù)。

（二）國家法治統(tǒng)一與區(qū)域法治建設應體現(xiàn)本地區(qū)特點和實際的關系

事實上，每一個國家或地區(qū)的法治建設、法律體系都是共性與個性、普遍性與特殊性的辨證統(tǒng)一，都既有統(tǒng)一的法治整體，又有若干具體的法治來相輔相成。正如曾有學者所說的：“一個良好的社會制度實際上是由許許多多細微的甚至是瑣碎的‘小制度’合力構(gòu)成的，仿佛滾滾長江本是由無數(shù)支江細流匯聚而成。離開了具體的法治，那種宏大而高揚的法治只不過是引起空氣振動的口號而已?！雹儋R衛(wèi)方：《具體法治》，法律出版社2002年版，“自序”第4頁。為此，就應該在維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的前提下，一方面注意充分依靠和利用當前國家全面推進依法治國的巨大成就和豐富資源，另一方面又腳踏實地地立足于本地區(qū)本區(qū)域的特點和實際因地制宜地搞好區(qū)域法治建設，并且努力探索積極地進行制度創(chuàng)新，這樣才能切實地深化依法治國方略，使全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署落地生根，從而為堅持走中國特色社會主義法治道路和貫徹中國特色社會主義法治理論以及建設中國特色社會主義法治體系作出應有的貢獻。

（三）區(qū)域治理的科學化、精準化與人權(quán)保障的關系

如上所述，區(qū)域治理應注重運用現(xiàn)代科技手段，如信息技術、網(wǎng)絡技術、數(shù)字技術等，努力實現(xiàn)區(qū)域治理的科學化、精準化。而區(qū)域治理的科學化、精準化是一把雙刃劍，既能提升區(qū)域治理的質(zhì)量、水準、效率和效果，但也可能因不當使用或被利用而致侵犯人權(quán)。如犯罪分子會利用這些高科技手段來搞詐騙、洗錢、貪腐等，侵害公民權(quán)利和人民利益。這就要求我們必須在努力實現(xiàn)區(qū)域治理的科學化、精準化的同時，要大力加強區(qū)域法治建設，強化和完善人權(quán)保障機制和體系，消弭各類犯罪分子的可乘之機。由此也可見，開展和加強區(qū)域法治建設也是法治中國建設的重要內(nèi)容，是中國法治新常態(tài)的一個顯著表征。

四、區(qū)域治理的憲法保障問題探析

正如堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政一樣，健全區(qū)域治理的法治保障首要的問題也是要健全區(qū)域治理的憲法保障；而健全區(qū)域治理的憲法保障至關重要的問題就是明確和完善其憲法依據(jù)，以作為全國各地必須貫徹執(zhí)行以及其他相關立法的根本法依據(jù)和基礎。應該說，只要仔細分析，我國憲法中就蘊涵著一些區(qū)域治理的憲法依據(jù)。為了論述方便和具有典型性，這里著重分析我國實施西部開發(fā)等區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的憲法依據(jù)。

第一，我們“中華人民共和國”的國號就表明我國是實行共和政體因而需要發(fā)揚光大共和精神，這正是我們實行區(qū)域治理的重要憲法依據(jù)之一。因為正如郭道暉教授在《西部大開發(fā)的憲政基礎與共和精神》一文中曾指出的那樣：“共和國”一詞的英文字面含義是“共同的事業(yè)”“共同的產(chǎn)業(yè)”或 “共同的財富”，所以共和國又可稱為“共富國”。因此對于我國實施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略含有的特別重要意義在于：（1）政治上要實現(xiàn)“各族共和”“全民共和”的理念和民族地方自治；（2）經(jīng)濟上要求資源共享，全民共富等。②參見郭道暉：《西部大開發(fā)的憲政基礎與共和精神》，《法律科學》2002年第1期。

第二，我國憲法第1條和第2條已分別明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“ 中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?李步云教授認為，這是對資產(chǎn)階級進步思想家所提出的人民主權(quán)或主權(quán)在民學說的制度化發(fā)展和確認，林肯提出的“民有、民治、民享”就是對“人民主權(quán)”原則基本精神的一種很好的概括和表述。那么我們的社會主義國家當然更應該是“民有、民治、民享”的人民國家，即是全體中國人民、整個中華民族的國家；所說的“民有、民治、民享”也應當是全體中國人民、整個中華民族所擁有國家的一切權(quán)力。從而當家做主，共同治理國家的事務，共同享用利益和幸福，而就不能因其地域、民族的差異以及經(jīng)濟發(fā)展程度的不同就有所畸輕畸重甚至排除在外。①參見李步云：《憲政與中國》，載《憲法比較研究文集》第2卷，中國民主法制出版社1993年版,第3頁。這也是我們實施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的重要憲制意義。

第三，我國憲法在序言中鄭重指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家?！北砻魑覈遣扇〗y(tǒng)一的多民族的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，因此必須保持國內(nèi)各民族在政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展上的平等地位和待遇，而不能有所偏重和歧視。當然，我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式乃是一種特殊的單一制，其之所以特殊，除了主要是由于“一國兩制”的實現(xiàn)存在著香港、澳門等享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)之外，很大程度上也由于存在著地方自治與民族自治相結(jié)合的民族自治區(qū)域，這也是我國的國家結(jié)構(gòu)形式的顯著特色。憲法上的這種鄭重而明確的規(guī)定有利于通過全國各族人民的緊密團結(jié)合作、互相支援協(xié)作，走向共同繁榮、共同富裕，實現(xiàn)國家興旺和中華民族的偉大復興。這也是我國實施區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要憲法依據(jù)。

第四，我國《憲法》第4條第3款明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。” 由于我國的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在很大程度上就包含著是對我國少數(shù)民族地區(qū)進行開發(fā)和發(fā)展的意義，因此對民族區(qū)域自治權(quán)的有力保障并使其充分實現(xiàn)乃是區(qū)域開發(fā)法治保障十分重要的內(nèi)容，所以自治權(quán)也是我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項重要憲法權(quán)利。

第五，發(fā)展是一個硬道理，我國憲法中多處都明確提到發(fā)展，實行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的實際內(nèi)容就是促進區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化及社會等各方面的非常規(guī)發(fā)展，而這種發(fā)展的法律形式和法治保障目標就是要確認和實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中的發(fā)展權(quán)。②參見汪習根：《論西部發(fā)展權(quán)的法律保障》，《法制與社會發(fā)展》2002年第2期。所以發(fā)展權(quán)也是區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項重要憲法權(quán)利。

第六，我國《憲法》第26條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，即明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及堅持科學發(fā)展觀的法權(quán)基礎和依據(jù)，關系到我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的戰(zhàn)略原則及戰(zhàn)略重點，所以環(huán)境權(quán)也是我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略中所依據(jù)的一項重要憲法權(quán)利。

當然，要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，只是明確了我國憲法中蘊涵著的這些重要內(nèi)容還是不夠的，還需要進一步使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障在憲法中能得以明確規(guī)定，簡言之，就是要使區(qū)域治理這一重要問題“入憲”，這在國外也頗有先例。例如，就發(fā)達國家而言，德國為促進區(qū)域平衡發(fā)展，實現(xiàn)“社會公正”，在《聯(lián)邦基本法》(憲法)第72條規(guī)定了“聯(lián)邦各地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平應該趨于一致”的目標要求，并根據(jù)《聯(lián)邦基本法》第91條(修正案)的精神，聯(lián)邦政府頒布了包括《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務法》以及《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)。就發(fā)展中國家而言，連南美洲的巴西、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾等國都實行了關于區(qū)域治理的多種憲法保障機制和相應的制度設計。①參見譚波、 李松剛：《區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法保障及其制度順應》，《公民與法》2015年第8期。實際上，發(fā)展中國家更應該重視區(qū)域治理及其法治和憲法保障。因此，筆者特鄭重提出建議——應通過憲法修改在《憲法》“第三十條中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下”中增加1款即：“（四）國家重視和實行區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障”，以作為開展區(qū)域治理和區(qū)域法治建設以及其他相關立法的堅實憲法基礎和依據(jù)，從而才能完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，為健全區(qū)域治理的憲法保障作出關鍵性的努力。特別是基于我國不僅人口眾多，幅員遼闊，人文和自然條件十分復雜，而且各地區(qū)、各區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展極其不平衡，法治狀況和法治建設進程也極其不平衡的狀況，就特別需要使區(qū)域開發(fā)和發(fā)展及其法治保障得到國家根本法的明確確認，才有利于我國的區(qū)域治理更加順利地開展和取得實效。

那么，使區(qū)域治理這一重要問題“入憲”究竟是否必要和可行？這除了上面所述的之外，讓我們來回顧一下現(xiàn)行憲法4次修改的重點和主要內(nèi)容，再結(jié)合十八大以來的新形勢思考便會有新的認識——1988年現(xiàn)行憲法的第1次修改明確了私營經(jīng)濟的法律地位，并規(guī)定土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓；1993年的第2次修改最主要的是確立了國家實行社會主義市場經(jīng)濟的目標模式；1999年的第3次修改最主要的是確立了實行依法治國，建設社會主義法治國家的基本治國方略；2004年的第4次修改最主要的是明確了國家尊重和保障人權(quán)，并完善了對私有財產(chǎn)保護的規(guī)定。這些都表明，已有的對現(xiàn)行憲法的4次修改固然都是對黨和國家治國理政重大方略的憲法確認，具有非常重要且深遠的意義；而從國家治理體系的立體結(jié)構(gòu)來看，所有這些（包括現(xiàn)行憲法4次修改的全部內(nèi)容）都是屬于國家治理體系的橫向維度的范圍。但如上所述，黨的十八大以來已呈現(xiàn)出為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化還需要特別關注國家治理體系的縱向維度并加強其法治保障和憲法保障的新形勢，而且黨的十九大報告明確提出了要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并作出了新的重要部署——這些均表明如何通過優(yōu)化區(qū)域治理來促進區(qū)域開發(fā)和發(fā)展，并健全其法治保障和憲法保障，已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化特別重要的問題。否則，國家治理體系的現(xiàn)代化就難以落實和真正收到實效，就會因缺乏地方的有效配合而遇到梗阻從而困難重重，還會影響和牽制國家治理體系橫向維度的施展和推行。而且不重視區(qū)域治理，不致力于促進區(qū)域開發(fā)和發(fā)展并健全其法治保障和憲法保障，其后果就必然會加大地區(qū)差異、貧富差異以及城鄉(xiāng)差異，就會嚴重影響和制約社會主義現(xiàn)代化建設以及中華民族偉大復興的事業(yè)。顯然，這是我們極不希望看到的。這就不能不把區(qū)域治理及其法治保障和憲法保障提上黨和國家的重要議事日程。所以，隨著區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入實施，區(qū)域治理的重要問題“入憲”應該是勢在必行。

當然，要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，如果從更高的要求來看，不僅要有其根本法的明確規(guī)定，還應有關于區(qū)域治理的憲法性法律相配合，而且，要健全區(qū)域治理的憲法保障，不僅需要完善區(qū)域治理的憲法依據(jù)，使其有法（憲法以及憲法性法律）可依，還需要健全區(qū)域治理的行憲、司憲及憲法監(jiān)督機制和程序。這些就涉及更加復雜的理論和實際問題，需要進行深入的研究和討論。