推進(jìn)邊疆農(nóng)村村民協(xié)商自治實(shí)踐創(chuàng)新

文 中共云南省德宏傣族景頗族自治州委黨校

習(xí)近平總書記指出：“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！毙聲r(shí)代要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，必須提升邊疆農(nóng)村村民自治科學(xué)化水平，推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展。

德宏州村民自治的實(shí)踐

村民自治的實(shí)踐。云南省德宏傣族景頗族自治州有50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處、336個(gè)村委會(huì)、41個(gè)居委會(huì)、3855個(gè)村民小組。其中邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個(gè)（占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)44%）、邊境村委會(huì)101個(gè)（占村委會(huì)總數(shù)的30.06%），有600多個(gè)村寨與緬甸毗鄰。2017年末，鄉(xiāng)村人口占全州總?cè)丝跀?shù)的79.69%，鄉(xiāng)村從業(yè)人員占鄉(xiāng)村人口數(shù)的58.93%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入9464元。2000年中共德宏州委、州人民政府依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《云南省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》《云南省村民委員會(huì)選舉辦法》在全州范圍內(nèi)推進(jìn)村級改革，從體制的確立到全面試行，再到規(guī)范完善，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過程。

村民自治的實(shí)踐成效。一是鄉(xiāng)村治理的組織構(gòu)架日益健全。村民自治實(shí)施以來，村黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不斷加強(qiáng)，各村民委員會(huì)相繼建立了治保、調(diào)解、婦女、民兵、青年團(tuán)、村民理事會(huì)等群眾組織，各類專業(yè)合作社不斷涌現(xiàn)，為鄉(xiāng)村多元治理奠定了組織基礎(chǔ)。二是村務(wù)管理制度化、規(guī)范化建設(shè)得到加強(qiáng)。以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度為主要內(nèi)容的民主決策制度，以村民自治章程、村規(guī)民約為主要形式的民主管理制度，以村務(wù)公開為重點(diǎn)的民主監(jiān)督制度逐步形成，村民自治機(jī)制愈加完善。三是村“三委”班子素質(zhì)明顯提高。村委會(huì)班子年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)日趨合理，高中及以上學(xué)歷層次比例上升，“能人”“雙帶”型（帶頭發(fā)展、帶動(dòng)發(fā)展）成員達(dá)到53%。四是村民的民主法治意識(shí)增強(qiáng)。村民自治在一定程度上培養(yǎng)了村民民主意識(shí)，擴(kuò)大了村民自治知曉率，增強(qiáng)了村民依法參與公共事務(wù)管理的能力。五是農(nóng)村黨群、干群關(guān)系更加密切?！八膫€(gè)民主”的實(shí)施，強(qiáng)化了黨員和群眾對干部的監(jiān)督，促進(jìn)了村務(wù)管理的公開與透明，在一定程度上優(yōu)化了鄉(xiāng)村政務(wù)環(huán)境，密切了黨群、干群關(guān)系。

村民自治存在的問題。村民在自治中的參與具有被動(dòng)性。多數(shù)村民忙于生計(jì)，對民主參與熱情不高，或受家庭經(jīng)濟(jì)條件、文化程度、傳統(tǒng)觀念的影響，存在不愿參與、不會(huì)參與、不敢參與的情況。村民自治基礎(chǔ)較薄弱。多數(shù)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村委會(huì)無錢少錢、村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)難，活動(dòng)開展難的情況較普遍；村民居住分散，尤其是貧困村組交通、設(shè)施條件相對較差，村民集中議事的時(shí)間成本、組織成本高，在一定程度上影響了村民自治效果；大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，村民自治人才匱乏。民主監(jiān)督難到位。政務(wù)、村務(wù)和財(cái)務(wù)公開的質(zhì)量不高，集中反映在集體“三資”（資產(chǎn)、資源、資金）公開不夠，公開中存在避重就輕現(xiàn)象。監(jiān)督保障機(jī)制有所缺失。農(nóng)村社會(huì)治理的立法相對滯后，立法層次低、數(shù)量少且政策不配套，有的制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。村干部管理能力不強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)村“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題日益增多，有的村干部對協(xié)商民主心存畏難，不習(xí)慣以平等身份與群眾交流互動(dòng)，不同程度地存在把協(xié)商變?yōu)椤斑^場式協(xié)商”“程序式協(xié)商”“通氣式協(xié)商”。

村民自治條件下基層協(xié)商民主建設(shè)的著力點(diǎn)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村級黨組織應(yīng)肩負(fù)起引領(lǐng)基層協(xié)商民主發(fā)展的政治責(zé)任，探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)融入鄉(xiāng)村協(xié)商的有效機(jī)制，為村民廣泛政治參與營造良好氛圍；村黨組織在支持和領(lǐng)導(dǎo)村民自治中，要履行好教育、管理、監(jiān)督黨員和宣傳、引導(dǎo)、凝聚、服務(wù)村民的職責(zé)，在全面推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、科學(xué)化等方面，彰顯政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力。村民委員會(huì)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)和政策范圍內(nèi)實(shí)施村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、協(xié)助下管理村級公共事務(wù)，依法承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的任務(wù)。

培育鄉(xiāng)村協(xié)商主體。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大要做與民協(xié)商的表率。主動(dòng)引導(dǎo)和推進(jìn)村民自治各環(huán)節(jié)中的協(xié)商，深入一線調(diào)查研究，就黨的政策、各級政府決策部署、鄉(xiāng)村發(fā)展事務(wù)、民生保障措施等聽取群眾意見，堅(jiān)決擯棄以村民覺悟和文化水平低為由，排斥或淡化群眾參與村級重大事務(wù)決策，或以協(xié)商耗時(shí)、煩瑣等為由，弱化基層協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級人大代表、政協(xié)委員是群眾與黨委政府的“橋梁”，更應(yīng)多接地氣、了解民情、反映民訴，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛性和公開化。二是不斷提升村干部的議政能力。鼓勵(lì)農(nóng)村致富帶頭人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、優(yōu)秀民營企業(yè)經(jīng)營管理人員、外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員、退伍軍人中的優(yōu)秀代表，甚至縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位退休回鄉(xiāng)的干部職工參加村委班子選舉，加大從少數(shù)民族優(yōu)秀青年、婦女、大學(xué)生村官中選拔村（社區(qū)）“三委”班子成員力度，鼓勵(lì)有條件的村組（社區(qū)）黨組織成員和村（居）民委員會(huì)成員通過民主選舉程序“交叉任職”，建設(shè)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的專業(yè)隊(duì)伍；加強(qiáng)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民理事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)，加大對村“三委”干部、人大、政協(xié)委員及村民代表的培訓(xùn)力度，不斷提高其履職能力和議政水平。三是強(qiáng)化村民參與意識(shí)與公共理性。充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、宣傳資料、宣傳欄、村民會(huì)議等平臺(tái)，普及民主法治知識(shí)，強(qiáng)化村民權(quán)利意識(shí)；涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、村集體公益事業(yè)等重大事項(xiàng)和村民切身利益的事，交由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民理事會(huì)討論，真正做到民事民議，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性、積極性；加快培育村級協(xié)商民主示范村或示范點(diǎn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主示范性與帶動(dòng)力；以鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)為契機(jī)，加大民主政治理論、民族宗教政策、法律法規(guī)、科技知識(shí)的傳播，強(qiáng)化民主、公正、平等、包容、和諧理念。四是培育新協(xié)商主體。重視和資助鄉(xiāng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織建設(shè)，大力發(fā)展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、防災(zāi)減災(zāi)、文體娛樂、鄰里互助及農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等社會(huì)組織，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織成員參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)討論、公共政策制定和公共服務(wù)管理，促進(jìn)社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。積極引導(dǎo)駐村（社區(qū)）機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、其他社會(huì)力量和市場主體參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展凝聚更多的智慧與力量。

規(guī)范協(xié)商程序。規(guī)范協(xié)商議題的醞釀、產(chǎn)生和確定過程。重大事項(xiàng)應(yīng)在協(xié)商前依法依規(guī)向全體村民公布協(xié)商內(nèi)容、形式、時(shí)間、地點(diǎn)、參與對象，把好“提事、謀事、亮事、審事、定事、評事”等環(huán)節(jié)，使村民在政治參與中有獲得感。增強(qiáng)協(xié)商議題的前瞻性和科學(xué)性。本著符合各族群眾意愿、符合本村實(shí)際、符合政策法規(guī)、符合邊疆民族村寨長遠(yuǎn)發(fā)展的要求，以“一事一議”為重點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)、村務(wù)管理、群眾切身利益等重大事項(xiàng)的摸底調(diào)查，探索民眾提案線索征集、轉(zhuǎn)化、辦理機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)商針對性、時(shí)效性。有條件的鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)吸納高校、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會(huì)組織等探索聯(lián)合協(xié)商議政，提升協(xié)商層次和質(zhì)量。

拓寬協(xié)商渠道。推進(jìn)多層次協(xié)商。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)、村黨組織之間的協(xié)商，村委會(huì)與村黨支部之間的協(xié)商、村務(wù)管理中的協(xié)商，村規(guī)民約制定和實(shí)施過程中的協(xié)商，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、村民理事會(huì)中的協(xié)商，通過彼此間在重大決策、重要事務(wù)的事前、事中、事后的溝通與對話，使各族群眾的合理訴求能在充分表達(dá)的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。搭建協(xié)商平臺(tái)。堅(jiān)持組織引導(dǎo)、村民自愿的原則，建立村民議事協(xié)商會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)商會(huì)等議事平臺(tái)，推動(dòng)基層組織與群眾之間、各族群眾內(nèi)部的雙向互動(dòng)交流；健全聽證會(huì)、懇談會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪、民意調(diào)查、專題討論會(huì)等參與平臺(tái)，形成多樣化、開放性的參與和協(xié)商機(jī)制；探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工作委員會(huì)，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工作職責(zé)，為上級政協(xié)機(jī)關(guān)下移工作重心、延伸工作觸角和加強(qiáng)政協(xié)基層組織建設(shè)注入活力。

創(chuàng)新協(xié)商方式。堅(jiān)持“兩個(gè)適度”，推進(jìn)協(xié)商與決策、執(zhí)行良性互動(dòng)。一方面要堅(jiān)持協(xié)商與決策適度分開，支持協(xié)商主體充分醞釀、深入討論，形成共識(shí)，切實(shí)把決策前的協(xié)商落到實(shí)處；另一方面要在決策執(zhí)行過程中適度增加協(xié)商活動(dòng)，通過“邊執(zhí)行邊協(xié)商”，解決事前協(xié)商中難以預(yù)見的新情況或新問題，支持協(xié)商主體參與決策執(zhí)行的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)和協(xié)商權(quán)的良性互動(dòng)。善用信息化技術(shù)。積極探索利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、微信等方式，及時(shí)公開強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、涉農(nóng)收費(fèi)、農(nóng)村財(cái)務(wù)和農(nóng)村重大事項(xiàng)、市場供需信息以及農(nóng)業(yè)科普知識(shí)、村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作等內(nèi)容，不斷完善網(wǎng)絡(luò)民意收集機(jī)制、協(xié)商互動(dòng)機(jī)制、問題解決機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制，最大限度匯聚民情民意；加快村務(wù)管理的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人口信息、生產(chǎn)經(jīng)營、村集體“三資”、村民自治等信息化管理。

抓好協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。完善民主管理與監(jiān)督制度。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開制度，進(jìn)一步完善村務(wù)公開、聯(lián)席會(huì)議、民主聽證、協(xié)商對話、村民自治章程、村規(guī)民約等民主管理制度，村內(nèi)重大事項(xiàng)民主決策制度，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、“一事一議”等民主議事制度和村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督小組會(huì)議等監(jiān)督制度，尤其要健全村社“三資”管理制度，為協(xié)商民主推進(jìn)提供制度保障。建立健全協(xié)商成果公開、采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，確保協(xié)商結(jié)果落實(shí)。需要村一級落實(shí)的事項(xiàng)，村“兩委”應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織實(shí)施，落實(shí)情況須在規(guī)定期限內(nèi)通過村務(wù)公開欄、鄉(xiāng)村微信公眾號(hào)等渠道公開，接受群眾監(jiān)督；受政府或有關(guān)部門委托的協(xié)商事項(xiàng)，協(xié)商結(jié)果要及時(shí)向基層政府或有關(guān)部門報(bào)告，基層政府和有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真研究吸納，并以適當(dāng)方式反饋；對協(xié)商過程中持不同意見的群眾，協(xié)商組織者要及時(shí)做好解釋疏導(dǎo)，讓協(xié)商主體充分了解決策執(zhí)行情況，促進(jìn)協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

夯實(shí)協(xié)商的物質(zhì)基礎(chǔ)。以脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為契機(jī)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展，確保村集體經(jīng)濟(jì)有相對穩(wěn)定的收入來源；加大對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獎(jiǎng)勵(lì)力度，激發(fā)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性、主動(dòng)性。