云南法治政府建設四十年回顧與展望

文 云南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任

1978年12月，黨的十一屆三中全會提出了健全社會主義民主、加強社會主義法制的任務，為社會主義法制建設開啟了嶄新征程。40年以來，中國的法治建設伴隨改革開放的不斷深入，走過了從復蘇、發(fā)展、深化到全面推進的歷程。法治政府建設作為全面推進依法治國的重要組成部分，是一項長期重大的歷史任務，是國家治理的一場深刻變革。在中共云南省委、省政府的堅強領導下，云南省把依法行政作為法治政府建設的主旋律，在依法轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政制度體系、健全行政決策機制、規(guī)范行政執(zhí)法行為、強化行政執(zhí)法監(jiān)督、依法化解矛盾糾紛、提升法治能力和意識等方面得到有效加強。

云南省法治政府建設的歷史回顧

復蘇階段（1978～1988年）。黨的十一屆三中全會是中國法治復蘇的標志，也是“依法行政”復蘇的標志?！坝蟹梢?，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設十六字方針，以簡潔明了、朗朗上口的表達方式，確立了依法治國和依法行政的總基調(diào)。1982年，第一件由云南省人民政府提請云南省人大常委會審議通過的地方性法規(guī)《云南省排放污染環(huán)境物質(zhì)條例（試行）》，在云南省五屆人大常委會第十四次會議審議通過；1983年，第一件云南省人民政府規(guī)章《云南省關于加強對城鎮(zhèn)集體商業(yè)協(xié)調(diào)指導的試行辦法》發(fā)布施行，標志著中華人民共和國成立后云南省人民政府立法工作的開始。此外，云南省還相繼制定一批地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。總結復蘇階段的工作，有以下三個特點：一是法律虛無主義被擯棄，“人治”思維逐步向“法治”思維轉(zhuǎn)變，依法制約和監(jiān)督政府權力的意識開始萌芽。二是立法先行，為適應國家治理方式的轉(zhuǎn)變，開始了中國法律制度的重建，規(guī)范行政管理行為的法律、法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)制定并成為社會管理的依據(jù)。三是將政府視為法治建設的主要實施者和踐行者，設立專門機構負責依法行政工作。

發(fā)展階段（1989～1998年）。中國的法治建設進入快速發(fā)展時期，黨對法治建設的領導日益加強。這十年間，云南省人民政府提請省人大常委會審議通過94件地方性法規(guī)，制定并以省政府令的形式發(fā)布122件省政府規(guī)章。此外，省政府于1990年出臺《云南省行政機關規(guī)范性文件備案規(guī)定》，在全國領先開展行政規(guī)范性文件制定和備案體系的建設工作，將紅頭文件的管理納入法制化軌道。行政執(zhí)法監(jiān)督成為政府層級監(jiān)督的重要方式。在制度建設方面，云南省先后制定《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《云南省行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》等地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。在隊伍建設方面，從1996年開始，在全國率先建立法制督查隊伍。行政復議、行政應訴、行政賠償?shù)瘸蔀橹匾男姓戎馈?995年，省政府制定《云南省行政復議規(guī)定》，同年，云南省的行政賠償工作啟動。1998年，省政府制定《云南省行政賠償規(guī)定》。此外，1995年，云南省的仲裁工作開始起步?？偨Y發(fā)展階段的工作，有以下幾個特點：一是依法行政工作基本框架初步建立。二是依法行政工作在各方面取得較大進展。政府立法工作以前所未有的速度駛?cè)肟燔嚨?，行政?zhí)法監(jiān)督、行政復議、行政賠償、仲裁工作全面起步并走上正軌，行政審批制度改革工作提上議事日程。三是依法行政工作呈現(xiàn)與改革開放同步的發(fā)展態(tài)勢。四是政府法制機構普遍設立，在依法行政頂層制度設計、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等工作中發(fā)揮了重要作用。

深化階段（1999～2012年）。1999年，第一次全國依法行政工作會議召開并發(fā)布《國務院關于全面推進依法行政的決定》，依法行政工作步入系統(tǒng)化、常態(tài)化，標志著依法行政工作進入了深化階段。這一階段，云南省人民政府提請省人大常委會審議通過179件地方性法規(guī)，制定并以省政府令的形式發(fā)布105件省政府規(guī)章，政府行為日趨規(guī)范。一是在制度建設層面，相繼出臺《云南省行政復議條例》《云南省內(nèi)部審計條例》《云南省國家賠償費用管理規(guī)定》等涉及政府共同行為的法規(guī)規(guī)章。以2004年制定的《云南省行政機關規(guī)范性文件制定和備案辦法》為核心，制定多項配套制度，全面開展規(guī)范性文件制定和審查備案工作，形成全省統(tǒng)一的“四級政府、三級監(jiān)督”的規(guī)范性文件監(jiān)管體制。二是在政府職能轉(zhuǎn)變層面，與國家同步，開展了五輪行政審批制度改革。三是在規(guī)范重大行政決策方面，聘任名律師、法學專家和實務工作者為省政府法律顧問。四是在行政執(zhí)法監(jiān)管方面，開展行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法主體資格清理，對全省行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員資格進行全面確認。在全省行政機關推行“四制”，即行政執(zhí)法責任制、執(zhí)法違法與錯案追究制、依法賠償制、考核評議制。五是在化解社會矛盾糾紛方面，明確了行政復議辦公室的法律地位?？偨Y深化階段的工作，有以下幾個特點：一是行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的觀念和能力顯著提高，依法決策意識逐步增強。二是頂層設計力度加強。根據(jù)國家的頂層設計，云南省統(tǒng)籌推進法治政府建設各項工作，取得長足進步。三是形成了依法行政制度體系。從國家到云南省，立法工作進入快速發(fā)展期。四是政府行政行為得到全面規(guī)范。以行政審批制度改革為重心的政府職能轉(zhuǎn)變工作持續(xù)推進，重大行政決策聽證、行政執(zhí)法責任制、行政復議委員會等重要制度相繼推行，對行政權力起到了很好的監(jiān)督和制約作用。

全面推進階段（2012年至今）。黨的十八大召開，標志著中國法治建設進入了新的歷史時期。這一階段，云南省的法治建設工作全面開花結果，省委、省政府密集推出多項重大制度措施。一是圍繞頂層設計，出臺《中共云南省委關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》《云南省人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》《云南省法治政府建設規(guī)劃暨實施方案（2016～2020年）》。二是圍繞依法全面履行政府職能，出臺《云南省人民政府關于規(guī)范全省各級政府部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》。三是圍繞完善依法行政制度體系，出臺《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》。四是圍繞推進行政決策科學化、民主化、法治化，出臺《云南省重大行政決策程序規(guī)定》。五是圍繞堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，出臺《云南省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》。六是圍繞強化對行政權力的制約和監(jiān)督，出臺《關于完善審計制度若干重大問題的實施意見》。七是圍繞依法有效化解社會矛盾糾紛，制定《云南省信訪條例》。這一階段，云南的法治政府建設在新的起點上實現(xiàn)了歷史性的大發(fā)展。一是政府職能轉(zhuǎn)變深入推進。省級共精簡各類行政審批467項，下放225項。構建了省州（市）、縣、鄉(xiāng)、村五級完整的政務（為民）服務平臺體系，實行了“32證合一”。在全國率先實現(xiàn)省州縣三級政務中心“中介超市”全覆蓋。二是重點領域立法和規(guī)范性文件制定審查取得突破。完成67件政府立法項目的制定工作，省人民政府提請省人大及其常委會共制定地方性法規(guī)33件，制定省政府規(guī)章34件。三是重大行政決策審查把關更加嚴格。全省共舉行重大決策聽證6100次。四是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。14個州（市）政府和90個縣（市、區(qū)）政府所在地開展城市管理綜合行政執(zhí)法。五是社會矛盾糾紛化解渠道更加通暢?？偨Y全面推進階段的工作，有以下幾個特點：一是法治政府建設得到前所未有的重視。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，開辟了全面依法治國理論和實踐的新境界，開啟了中國特色社會主義法治的新時代。二是法治政府建設各項措施逐一得到落實?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015～2020年）》出臺后，各地相繼制定實施方案進行細化分解，明確時間表、路線圖，每年對照監(jiān)督檢查。三是云南省法治政府建設實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，具有鮮明的地方特色。將習近平總書記對云南的“三個定位”貫穿于法治政府全過程，民族團結進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心法治建設邁出新步伐。始終堅持推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全國領先的民族立法、生態(tài)立法、規(guī)范性文件制定審查制度相繼出臺，夯基壘臺的任務基本完成，立柱架梁的框架基本確立，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性大大增強。始終堅持把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念貫穿到法治政府建設各個方面，解決了一大批事關群眾切身利益的難點熱點問題。

云南省法治政府建設展望

進一步加強黨對法治政府建設的領導。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大精神，努力實現(xiàn)法治政府建設各項既定目標。

推動各地依法全面履行政府職能。繼續(xù)以“放管服”改革為重心，推行準入前國民待遇加負面清單制度，健全事中事后監(jiān)管法律制度，全面落實權力清單、責任清單制度，持續(xù)推進商事制度改革。

不斷提高立法質(zhì)量。圍繞云南省中心工作開展立法，完善政府立法機制，拓寬群眾有序參與立法途徑，注重立法的開放性。

規(guī)范重大行政決策行為。嚴格落實《云南省重大行政決策程序規(guī)定》，繼續(xù)加強政府法律顧問工作，實現(xiàn)重大行政決策科學化、民主化、合法化。

嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。持續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，大力推進行政執(zhí)法規(guī)范化、信息化建設，狠抓行政執(zhí)法體制改革，進一步完善行政執(zhí)法程序，狠抓行政執(zhí)法監(jiān)督。

強化權力監(jiān)督制約。深化監(jiān)察體制改革，強化反腐敗工作，完善健全公眾監(jiān)督制度，切實做到用制度管權管事管人。

拓寬社會矛盾糾紛化解渠道。健全依法化解糾紛機制，構建共建共治共享的社會治理格局，發(fā)揮好法律救助功能，讓群眾共享改革發(fā)展成果作為法治政府建設的重要內(nèi)容。

提升行政機關及其工作人員運用法治思維和法治方式的能力。領導干部堅持尊法學法守法用法，強化黨政主要負責人履行推進法治政府建設第一責任人職責。