中國特色社會(huì)主義法治體系再探討

殷嘯虎 何家華

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）明確提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系（以下簡稱法治體系）的戰(zhàn)略目標(biāo)。從全面推進(jìn)依法治國的地位和作用上看，法治體系具有綱領(lǐng)性，指明了我國法治發(fā)展的方向、路徑；從實(shí)踐發(fā)展上看：法治體系內(nèi)容具有核心性，提供了我國法治建設(shè)的總抓手；從法學(xué)理論的發(fā)展上看：法治體系具有創(chuàng)造性，續(xù)寫了我國法治理論的新篇章。基于這些方面的因素，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待法治體系的問題。目前在理論上對法治體系的解讀很多，提出了不少有思考、有深度的觀點(diǎn)和看法，但就體系的完整性、內(nèi)容的確切性、論證的深刻性等方面而言，仍有值得進(jìn)一步研究和探討的空間。基于此，本文對法治體系提出了一些思考，認(rèn)為若想準(zhǔn)確、全面理解法治體系，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解并把握法治體系的科學(xué)內(nèi)涵及邏輯構(gòu)造。

法治體系是基于特定的背景提出的。從理論而言，黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國恢復(fù)了法制建設(shè)，我國法治發(fā)展也進(jìn)入了新的時(shí)期，并逐步實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。黨的十五大明確提出：“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)跨越世紀(jì)的發(fā)展，要求我們在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！泵鞔_了依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確了依法治國對社會(huì)主義民主，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對社會(huì)主義精神文明建設(shè)，對國家長治久安的重要保障作用。依法治國的前提首先是要有一套健全的法律體系，黨的十六大、十七大報(bào)告相繼提出了要形成和完善“中國特色社會(huì)主義法律體系”。在解決有法可依之后，如何建設(shè)法治國家？①學(xué)者們曾在理論層面提出了形成法治體系的建議。參見徐顯明：《走向大國的中國法治》，《法制日報(bào)》2012年3月7日。參見魏治勛：《從法律體系到法治體系——論黨的十八大對中國特色的社會(huì)主義法治體系的基本建構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。黨的十八大以來，針對國家改革發(fā)展的新形勢、法治建設(shè)存在的諸多問題，作出了全面推進(jìn)依法治國的決定，提出法治是黨治國理政的基本方式，提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從“法律體系”到“法治體系”的轉(zhuǎn)變。

從實(shí)踐而言，黨的十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會(huì)確定全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國的總抓手：“社會(huì)主義法治國家和中國特色社會(huì)主義法治體系”。“兩個(gè)總目標(biāo)，一個(gè)總抓手”的戰(zhàn)略說明法治體系構(gòu)建攸關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與法治國家建設(shè)全局?！稕Q定》作出的建設(shè)法治體系涉及國家治理體系與法治的關(guān)系、涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系、涉及改革與法治的關(guān)系、涉及法治與發(fā)展的關(guān)系等各方面內(nèi)容，這也就是說，法治體系是能正面回答黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的重大理論和實(shí)踐問題，是能處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，是能提供全面深化改革所需的制度和規(guī)范體系。因此，法治體系建設(shè)是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。

二、學(xué)界對法治體系的解讀

《決定》提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！边@指明了走什么樣的法治道路，怎樣建設(shè)社會(huì)主義法治國家，明確了法治體系是全面推進(jìn)依法治國的總抓手。因此，加快建設(shè)法治體系，首先需要正確認(rèn)識法治體系。目前學(xué)界對法治體系的解讀，可以歸納為三個(gè)不同的維度，即“規(guī)范”的維度、“法治”的維度、“治理”的維度。

（一）“規(guī)范”的維度

法治體系必然包涵“法規(guī)范”的因素，因此，很多學(xué)者從“法規(guī)范”的維度來解讀法治體系，包括從對法規(guī)范的定義、分類出發(fā)形成了從軟法和硬法視角來認(rèn)識法治體系；從法規(guī)范的體系化視角出發(fā)形成了對法治體系體系化的解讀。

1.軟法和硬法的視角

羅豪才基于平衡論的公法理論，汲取公共治理的理論，認(rèn)為法治體系是要實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，這種規(guī)則之治不僅包括硬法之治，②硬法就是通常說的法律，即由社會(huì)認(rèn)可國家確認(rèn)立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為規(guī)則，并由國家強(qiáng)制力（主要是司法機(jī)關(guān)）保證實(shí)施的、以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的、對全體社會(huì)成員具有普遍約束力的一種特殊行為規(guī)范（社會(huì)規(guī)范）。還包括軟法之治，③軟法則是指由多元主體非經(jīng)正式的國家立法程序而制定或形成并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范。在實(shí)踐中，大致說來，軟法規(guī)范主要有4類形態(tài)：一是國家立法中的指導(dǎo)性、號召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范；二是國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中的法規(guī)范，它們通常屬于不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的非強(qiáng)制性規(guī)范；三是政治組織創(chuàng)制的各種自律、互律規(guī)范；四是社會(huì)共同體創(chuàng)制的各類自治規(guī)范。以及軟法和硬法相結(jié)合的混合之治，并建議基于軟法和硬法不同的特點(diǎn)，區(qū)別設(shè)置不同的審查機(jī)制，確保無論是硬法還是軟法，都統(tǒng)一納入備案審查范圍，最后都統(tǒng)一在憲法“一元”之下，切實(shí)維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施，維護(hù)法治統(tǒng)一。①關(guān)于政黨的法治化分析可參見羅豪才、胡旭晟：《對我國多黨合作與人民政協(xié)的法學(xué)考察》，《湖南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期，第23-32頁。對于四中全會(huì)的軟法和硬法解讀可參見羅豪才：《貫徹四中全會(huì)精神，推進(jìn)軟法之治》，《行政管理改革》2014年第12期?？梢哉f這種基于規(guī)則的視角分析有很深的洞見性。但是，這會(huì)帶來以下問題：首先，軟法能否作為規(guī)則的擴(kuò)展？依據(jù)何在？其次，軟法和硬法的提出畢竟是基于公法的視角，而法治體系需要的是一般的法律概念，軟法和硬法能否勝任？再次，按照這種寬泛的規(guī)則定義，正式的法律中包涵軟法和硬法，黨內(nèi)法規(guī)中也有軟法和硬法，那么這種區(qū)分的意義何在？最后，如果軟法和硬法相沖突，如何協(xié)調(diào)彼此關(guān)系的問題？

2.五大法治體系

關(guān)于法治體系的解讀最耳熟能詳?shù)木褪恰拔宕蠓ㄖ误w系”，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。有的學(xué)者認(rèn)為這是法治中國大廈的“五大支柱”，②中共中央宣傳部理論局：《法治中國的新航標(biāo)——怎樣理解全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)》，《人民日報(bào)》2015年2月2日。有的學(xué)者認(rèn)為這是法治中國大廈的“五大基石”，③人民日報(bào)編者：《五大基石構(gòu)筑國家法治體系》，《人民日報(bào)》2014年10月24日。還有的學(xué)者認(rèn)為這是構(gòu)成法治體系的“五個(gè)子體系”。④徐顯明：《推動(dòng)我國進(jìn)入法治強(qiáng)國之列》，《人民日報(bào)》2016年2月4日。張文顯認(rèn)為：“在全面推進(jìn)依法治國的歷史新階段，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，就是要形成‘ 五個(gè)體系’， 促成‘五種局面’。所謂‘ 五個(gè)體系’， 就是完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”⑤張文顯：《建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系》，《法學(xué)研究》2014年第6期。莫紀(jì)宏用了“五個(gè)分體系”表述，認(rèn)為：“中國特色社會(huì)主義法治體系主要包括了五個(gè)分體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”⑥莫紀(jì)宏：《從法律體系到法治體系》，《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。凌斌用了“五個(gè)具體體系”表述，即“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實(shí)施體系”“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”“有力的法治保障體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。⑦凌斌：《從法律體系到法治體系：治國理政思路的重要轉(zhuǎn)變》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年11月5日。袁曙宏用了“五大體系”表述，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。⑧參見袁曙宏：《全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題的〈決定〉》解讀》，《政策解讀》2014年第12期。李龍也對“五大體系”的分類表示認(rèn)同，即完備的法律規(guī)范體系、高效（應(yīng)改為公正）的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。⑨參見李龍：《中國特色社會(huì)主義法治體系的理論基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想和基本構(gòu)成》，《中國法學(xué)》2015年第5期。張峰認(rèn)為，中國特色社會(huì)主義法治體系由“五個(gè)方面體系”構(gòu)成，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。⑩參見張峰：《中國特色社會(huì)主義法治道路釋義》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。但是，《決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系……促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@段關(guān)于法治體系的表述用的是兩個(gè)“形成”，在有力的法治保障體系之后，用的是逗號而不是頓號，說明黨內(nèi)法規(guī)體系與前面四大體系之間并不是并列關(guān)系。也即是說，黨內(nèi)法規(guī)體系是在另一個(gè)語境和邏輯支配下的展開，前“四大體系”是在同一個(gè)語境和邏輯下的展開，這說明“五大法治體系”的解讀，明顯存在邏輯解釋不通的地方。關(guān)于這個(gè)問題，我們將在下文中詳細(xì)探討。

（二）“法治”的維度

很多學(xué)者對法治體系的的解讀是從法治的視角出發(fā)：第一，從法治的理論生成視角出發(fā)，提出了法治體系是黨的重大理論創(chuàng)新，提出了理論和實(shí)踐相互作用理論模型，提出了構(gòu)建理性與進(jìn)化理性遞進(jìn)發(fā)展的理論模型。第二，法治體系更注重追求法治的價(jià)值層面、法治的制度層面、法治的實(shí)施層面，①參見張淑芳：《法律體系和法治體系之比較》，《探索與爭鳴》2011年第9期。意味著正當(dāng)性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變、治理體系的法治化和法治的體系化。②參見李桂林：《從法制體系到法治體系：以憲法法律權(quán)威為中心的體系轉(zhuǎn)型》，《人大法律評論》2015年卷第1輯。第三，法治是一種秩序，總結(jié)法治發(fā)展的歷史階段，不同法治歷史階段以不同的法治秩序?yàn)橐罋w，法治體系是在吸收古今中外法治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對法治秩序追求的一種表達(dá)。第四，法治不僅是一種理論，一種制度，一種秩序，也是一種話語體系，一種國家實(shí)力的象征，學(xué)者基于此從法治話語權(quán)的視角對法治體系做出解讀。

1.法治理論生成的視角

（1）理論創(chuàng)新

張文顯認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)推出了一系列法治新概念、新命題、新論斷、新觀點(diǎn)、新思想，例如，社會(huì)主義法治體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)制度體系等。社會(huì)主義法治體系是法學(xué)理論的新概念，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系是法治建設(shè)的新思維、新綱領(lǐng)，是黨的重大理論創(chuàng)新。③參見張文顯：《全面推進(jìn)依法治國的偉大綱領(lǐng)——對十八屆四中全會(huì)的認(rèn)知與解讀》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期；張文顯：《建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系》，《法學(xué)研究》2014年第6期。李林認(rèn)為，把黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系，使其成為治國理政法治體系的重要組成部分，既是全面從嚴(yán)治黨內(nèi)涵的豐富發(fā)展，也是全面依法治國理論與制度的創(chuàng)新。④參見李林：《論習(xí)近平全面依法治國新思想新戰(zhàn)略》，《法學(xué)雜志》2016年第5期。但此種解讀卻產(chǎn)生這樣一個(gè)問題：法治體系是黨的重大理論創(chuàng)新，還是把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系是黨的重大理論創(chuàng)新？從依法治國的進(jìn)程來看，十一屆三中全會(huì)后我國一直在加強(qiáng)法制建設(shè)，到依法治國的提出，到法治的提出，都是從國家層面進(jìn)行法治建設(shè)，但《決定》提出法治體系建設(shè)，把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，使我國進(jìn)入國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的雙軌建設(shè)階段，才是真正的法治理論創(chuàng)新。

（2）理論和實(shí)踐的視角

莫紀(jì)宏認(rèn)為，改革開放以來我國社會(huì)主義法制建設(shè)的每一項(xiàng)成就與科學(xué)有效的法制理論的指導(dǎo)密不可分，社會(huì)主義法制建設(shè)是法制理論與法制實(shí)踐相互作用的產(chǎn)物。在社會(huì)主義法制建設(shè)不斷系統(tǒng)化、體系化的過程中，法制理論的體系化和法制實(shí)踐的體系化是相輔相成、不可分割的兩個(gè)有機(jī)組成部分，脫離任何一個(gè)方面，單方面強(qiáng)調(diào)哪個(gè)領(lǐng)域的體系化都是不全面、不科學(xué)的。所以，在當(dāng)今時(shí)代，執(zhí)政黨在總結(jié)我國既往法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正式提出“社會(huì)主義法治體系”，我們應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層次來科學(xué)認(rèn)識社會(huì)主義法治體系的性質(zhì)，準(zhǔn)確地界定社會(huì)主義法治體系的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵，也就是說，社會(huì)主義法治體系從結(jié)構(gòu)上來看，既包括了社會(huì)主義法治理論體系，又包括了社會(huì)主義法治實(shí)踐體系。⑤參見莫紀(jì)宏：《明確社會(huì)主義法治體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年10月27日。從理論與實(shí)踐的兩方面來解讀法治體系能夠說明法治理論和法治實(shí)踐的正互動(dòng)關(guān)系，但是，事實(shí)上法治理論和法治實(shí)踐之間到底是怎么的關(guān)系，是正互動(dòng)關(guān)系，還是負(fù)互動(dòng)關(guān)系，還是兩者都有，這是很難區(qū)分清楚的。其次，就法治體系的內(nèi)容來看，似乎很難簡單歸納出哪些是法治理論的體系，哪些是法治實(shí)踐的體系。此外，按照《決定》精神要求，法治道路、法治制度、法治理論一體建設(shè)，這也即說明法治體系中蘊(yùn)含著理論因素和實(shí)踐因素，似乎也很難在一體建設(shè)中抽出來進(jìn)行孤立的解讀。

（3）構(gòu)建理性與進(jìn)化理性遞進(jìn)發(fā)展的理論視角

李亮認(rèn)為，從法律體系到法治體系，在法律體系階段偏重構(gòu)建理性主義，在法治體系階段偏重進(jìn)化理性主義。①參見李亮：《從法律體系到法治體系：從“建構(gòu)理性主義”到“進(jìn)化理性主義”——以中共十五大到十八屆四中全會(huì)政治報(bào)告為分析基點(diǎn)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。作為考察人類行為的兩種重要哲學(xué)觀，哈耶克在《法律、立法與自由》一書中區(qū)分了建構(gòu)理性和進(jìn)化理性，認(rèn)為存在著兩種觀察人類行為模式的方式：一種認(rèn)為人的理性具有無限的力量，通過理性設(shè)計(jì)可以改造出完美的制度，稱之為建構(gòu)理性主義，這以笛卡爾、霍布斯、盧梭和邊沁等人為代表；另一種承認(rèn)人的理性是有限的，認(rèn)為理性在人類事務(wù)中起著相當(dāng)小的作用，各種實(shí)在的制度，如道德、語言、法律等并不是人類智慧預(yù)先設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是以一種累積的方式進(jìn)化而來的，稱之為進(jìn)化理性主義，這以亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·休謨、埃德蒙·柏克和托克維爾等人為代表。反觀中國立法的實(shí)踐，秉承立法宜粗不宜細(xì)、秉承條件成熟一部立一部，這是進(jìn)化的視角，同時(shí)，有時(shí)立法又要求適度的超前，這是構(gòu)建的視角，我國立法是構(gòu)建和進(jìn)化并舉的視角，立法秉承立、改、廢、釋并舉最能夠充分說明這一立法特點(diǎn)；另一方面，中國特色社會(huì)主義法治理論的提出，有構(gòu)建主義的色彩，但同時(shí)要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民民主、堅(jiān)持法律面前人人平等、堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合、堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)五大原則，秉承的是構(gòu)建和進(jìn)化并舉的路徑，因此，很難用一套學(xué)者的抽象理想模型來印證我國復(fù)雜的法治建設(shè)實(shí)踐。

2.法治發(fā)展的視角

對法治體系另一個(gè)常見的解讀就是“從法律體系到法治體系”。②徐漢明：《由法律體系向法治體系邁進(jìn)，中國共產(chǎn)黨治國理政理念的一次重大飛躍》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年10月31日；凌斌：《從法律體系到法治體系：治國理政思路的重要轉(zhuǎn)變》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年11月5日；黃文藝：《從法律體系到法治體系：中國法治建設(shè)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型》，《新長征》2015年第1期；王建國：《法治體系是法律體系的承繼和發(fā)展》，《法學(xué)》2015年第9期；王利明：《邁向法治——從法律體系到法治體系》，中國人民大學(xué)出版社2015年版。首先，這種解讀認(rèn)為法治體系是法律體系的承繼和發(fā)展，法治體系是法律體系發(fā)展的更高階段，是法律體系質(zhì)變的結(jié)果，認(rèn)為靜態(tài)的法律體系需要一個(gè)動(dòng)態(tài)的法治實(shí)施體系，需要法治監(jiān)督體系和法治運(yùn)行保障體系，法律體系和法治體系是靜態(tài)和動(dòng)態(tài)、外在和內(nèi)在以及形式和實(shí)質(zhì)的關(guān)系。這種解讀認(rèn)為“從法律體系到法治體系”的變化是在法治范圍內(nèi)的變化，是一種法治內(nèi)部的發(fā)展演變的過程，但是，黨內(nèi)法規(guī)體系明顯超出了正式國家法體系的范疇，說明法治體系不是法律體系質(zhì)變的結(jié)果，而是裂變的結(jié)果，是包涵國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的一種雙重法治體系。其次，這是一種建構(gòu)主義的解讀，認(rèn)為可以像構(gòu)建法律體系一樣構(gòu)建一個(gè)法治體系，里面暗含的是似乎有一種終極穩(wěn)定的、持久的法治理想狀態(tài)，有一個(gè)終點(diǎn)，因此可以欣喜若狂地最終抵達(dá)，而此刻就只是為了抵達(dá)的過渡。③參見蘇力：《“法治中國”何以可能》，《探索與爭鳴》2016年第10期。其實(shí)，我們知道法治是沒有前景和需要長途跋涉的事業(yè)，沒有普世的法治之路，只有美國的法治之路，英國的法治之路等等。這種解讀恰好削弱我們堅(jiān)持要走自己法治道路的原則。最后，從法律體系到法治體系被認(rèn)為是法治的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型或者從良法到善治的根本轉(zhuǎn)變，但是，法治體系不僅覆蓋的是國家法體系領(lǐng)域，還覆蓋了黨內(nèi)法規(guī)體系領(lǐng)域，這就不僅僅是法治戰(zhàn)略和善治的追求，而是國家治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升。從這種視角的解讀是這種邏輯的支配：法治是終極的目標(biāo)，由法治來支撐國家治理具有正當(dāng)性，但是，現(xiàn)實(shí)剛好相反，我國是以具體國情、具體實(shí)際狀況、治國理政的需求來思考法治的正當(dāng)性，來建構(gòu)我國法治理論、法治制度和法治道路。

3.法治秩序的視角

強(qiáng)世功從人類法治發(fā)展中歸納了3種法治秩序：“神圣法之治”的古典法治階段；“國家法之治”階段，包括大陸法傳統(tǒng)的“制定法之治”（the rule of statute law），普通法傳統(tǒng)的 “判例法之治”（the rule of case law）兩種模式；“公共政策之治”的后現(xiàn)代實(shí)質(zhì)法治。他認(rèn)為中國應(yīng)在同時(shí)吸收立法法治國、司法法治國和行政法治國的理念和制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元一體的政黨法治國，一種基于黨國互動(dòng)體制的混合法治模式，以此解決“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國”的關(guān)系。①強(qiáng)世功：《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關(guān)系的法理學(xué)思考》，《中國法律評論》2016年第3期。關(guān)于強(qiáng)世功“黨法”和“國法”關(guān)系的文章還可以參見強(qiáng)世功：《中國憲法的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時(shí)代》2012年第12期；參見強(qiáng)世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，《文化縱橫》2015年8月號。這種基于法治秩序的視角，鮮明指出法治體系建設(shè)中 “黨規(guī)”和“國法”，并提出要依靠“黨規(guī)”打通傳統(tǒng)古典禮法之治、西方現(xiàn)代形式法治和后現(xiàn)代的實(shí)質(zhì)法治，以此重建政法傳統(tǒng)中的政治與法律、政黨與國家，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國法的內(nèi)在有機(jī)互動(dòng)，從而在歷史斷裂之中重新建構(gòu)起中華法治秩序的內(nèi)在連續(xù)性。但是，這種把“黨規(guī)”置于高于“國法”位階的政黨法治國路徑，明顯與《決定》的精神不符，即要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國三者相統(tǒng)一的法治理念。

4.法治話語權(quán)視角

程金華基于構(gòu)建中國法治話語體系的視角出發(fā)，認(rèn)為法治體系不僅要有特色，更要出色，認(rèn)為我國法治體系一方面應(yīng)該區(qū)別他國，即“存異”，另一方面又要積極參與國際規(guī)則的制定，推動(dòng)依法處理涉外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，增強(qiáng)我國在國際法律事務(wù)中的話語權(quán)與影響力，即“求同”。②程金華：《中國法治話語權(quán)的重要基礎(chǔ)：出色的法治體系》，《人民法治》2015年第1期。也就是說我國法治體系既應(yīng)有特色又有出色，既具有獨(dú)特性又具有普世性。但從法治體系的內(nèi)容來看，我國法治體系本身就是吸收域外法治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國國情基礎(chǔ)上構(gòu)建的，因此，自然兼顧特色和出色，有自己的法治話語權(quán)。

（三）“治理”的維度

1.國家治理體系的視角

喻中基于國家治理體系的視角，認(rèn)為傳統(tǒng)的“禮治中國”演進(jìn)到當(dāng)前的“法治中國”，國家治理體系也發(fā)生了根本性的變革: 以禮治為核心的國家治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ螢楹诵牡膰抑卫眢w系。因此，以法治為中心的國家治理體系可以對應(yīng)于法治體系。由于法治滿足了國家治理對于合法性與有效性的需要，國家治理體系與法治體系具有一體兩面的同構(gòu)關(guān)系，法治的事業(yè)與國家治理的事業(yè)在相當(dāng)程度上是重疊的，法治能力就是國家治理能力。③參見喻中：《作為國家治理體系的法治體系》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。從歷史演進(jìn)的視角陳述國家正當(dāng)性和有效性的變革，富有創(chuàng)造性，但是傳統(tǒng)社會(huì)是靠“禮治”提供正當(dāng)性，現(xiàn)代社會(huì)并不僅僅是靠“法治”提供正當(dāng)性，“法治”在我國作為核心價(jià)值是最近的事。其次，國家治理體系和法治體系也不具有同構(gòu)性，國家治理體系包括社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明方面的體系，法治體系只是國家治理體系的一部分。

2.治國理政的視角

李林基于治國理政的視角，認(rèn)為法治體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高黨治國理政能力和水平的重要保障，并提出：“推進(jìn)法治體系建設(shè)，不僅包括國家法律體系，而且把黨內(nèi)法規(guī)納入其中，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這就在法治體系的整體框架中，使黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系緊密結(jié)合起來，形成黨規(guī)與國法相統(tǒng)一的國家治理體系，從而極大地增強(qiáng)了兩者的內(nèi)在合力。”①李林：《從治國理政戰(zhàn)略高度把握和推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系》，《求是》2016年第15期。李林基于“治”的層面，發(fā)現(xiàn)了法治體系由國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成，并從治國理政的視角論證了中國特色社會(huì)主義法治體系的正當(dāng)性和合理性。從“治”的層面思考比較貼近我國國情，比較貼近我國國家治理體系的需求，但是缺少了“法”層面的追求。因?yàn)榉ㄖ问侵萍s公權(quán)力，保障公民權(quán)利。也即是說，從“治”的層面會(huì)形成“國法”和“黨規(guī)”并重秩序，無法提供兩種秩序沖突處理機(jī)制，但是，由于法治價(jià)值的一元化，形成的必然是一元的法治秩序，因此，必然是把黨法黨規(guī)納入到憲法法律的國法秩序中去，實(shí)現(xiàn)黨法黨規(guī)和憲法法律的協(xié)調(diào)。

除此之外，還有學(xué)者主張擴(kuò)大法治體系內(nèi)容，比如，陳金釗、宋保振就提出社會(huì)主義法治理論體系應(yīng)作為法治體系內(nèi)容，認(rèn)為，法治體系必須具有六個(gè)方面：一是作為意識形態(tài)的社會(huì)主義法治理論體系；二是完備的法律規(guī)范體系；三是高效的法治實(shí)施體系；四是嚴(yán)密的法律監(jiān)督體系；五是有力的法治保障體系；六是完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。②參見陳金釗、宋保振：《法治體系及其意義闡釋》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。李龍認(rèn)為，法治體系應(yīng)在原有五大體系的內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加四個(gè)重大體系，即: 嚴(yán)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一原則體系，科學(xué)的依法執(zhí)政體系，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ紊鐣?huì)體系和完善的法律執(zhí)行體系。③參見李龍：《中國特色社會(huì)主義法治體系的理論基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想和基本構(gòu)成》，《中國法學(xué)》2015年第5期。以上這些學(xué)者都犯了一個(gè)錯(cuò)誤：孤立看待法治體系。法治體系是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民民主、堅(jiān)持法律面前人人平等、堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合，堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)五大原則，是堅(jiān)持法治道路、法治制度、法治理論的一體建設(shè)，因此，法治體系內(nèi)容已經(jīng)充分表達(dá)我們法治建設(shè)的政治立場、法治建設(shè)的理論來源、法治建設(shè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，內(nèi)容已經(jīng)非?？茖W(xué)完備。

三、法治體系的科學(xué)內(nèi)涵

《決定》提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！边@就明確了法治體系的科學(xué)內(nèi)涵。法治體系實(shí)際上包含了兩大體系，即兩個(gè)“形成”：一是“形成國家法體系”，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系；另一個(gè)是“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。④殷嘯虎：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學(xué)出版社2016年版，“前言”第2頁。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法體系構(gòu)成了法治體系的基本內(nèi)涵。

（一）國家法體系

國家法體系是法治體系的一個(gè)子系統(tǒng)，是全面推進(jìn)依法治國理論和實(shí)踐新水平的具體表現(xiàn)，它包含以下具體內(nèi)容：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系?！八膫€(gè)體系”涉及國家法治建設(shè)的全過程，環(huán)環(huán)相扣，密不可分，是一個(gè)有機(jī)的整體，每個(gè)體系之間既相互獨(dú)立又緊密黏合、相輔相成，共同構(gòu)成了具有鮮明特點(diǎn)的國家法體系。一是問題導(dǎo)向，國家法體系重點(diǎn)解決立法、執(zhí)法、司法、守法中存在的集中問題，以“目標(biāo)+舉措”的方式構(gòu)建國家法體系；二是系統(tǒng)設(shè)計(jì)，國家法體系是法治體系的一個(gè)子系統(tǒng)，國家法體系又分為4個(gè)子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)又分為許多子系統(tǒng)，形成了頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性；三是突出憲法的核心地位，在構(gòu)建國家法體系的4個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)，都突出了要加強(qiáng)憲法的實(shí)施和監(jiān)督。

1.完備的法律規(guī)范體系

完備的法律規(guī)范體系是法治國家的基本標(biāo)志，是全面推進(jìn)依法治國的重要基礎(chǔ)。《決定》以“目標(biāo)+舉措”的方式來構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系，提出了立法的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的舉措?！稕Q定》立足于國情，立足于立法工作面臨的實(shí)際問題，提出了新的立法目標(biāo)：（1）立法價(jià)值更優(yōu)。《決定》明確提出以人為本、核心價(jià)值觀、憲法精神一體化的立法價(jià)值理念，立法要恪守以民為本、立法為民的理念，要貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要使每項(xiàng)立法符合憲法精神，要反映人民的意志，得到人民的擁護(hù)，要把公正、公平、公開原則貫穿到立法的全過程。（2）立法質(zhì)量更高。例如，注重立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。（3）立法實(shí)踐性更強(qiáng)。例如，堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接?！稕Q定》立足于中國的國情和實(shí)際，立足于我國立法工作面臨的實(shí)際問題，提出了完善立法的新舉措：（1）堅(jiān)持憲法的核心地位，加強(qiáng)憲法監(jiān)督。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，因此，每項(xiàng)立法都應(yīng)符合憲法規(guī)范和憲法精神?！稕Q定》從健全憲法解釋程序機(jī)制，加強(qiáng)憲法的備案審查制度和能力建設(shè)，設(shè)立憲法日，開展憲法教育，建立憲法宣誓制度方面來維護(hù)憲法的權(quán)威性。（2）完善立法體制。經(jīng)過改革開放30多年來的實(shí)踐，已經(jīng)形成了許多行之有效的立法制度，包括立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立法前論證、法律草案的起草、審議和公布、立法后評估等等，這些制度和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持和完善。除此之外，《決定》提出了以下完善立法體制的新舉措：第一，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序；第二，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用；第三，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制；第四，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義的法律化。（3）深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。習(xí)近平指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！雹佟蛾P(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（輔導(dǎo)讀本），人民出版社2014年版。因此，科學(xué)立法、民主立法作為我國立法工作的基本要求，回答了在全面推進(jìn)依法治國的新的歷史起點(diǎn)上“立什么樣的法、怎樣立法”這一歷史命題。在新的歷史形勢下，《決定》對如何深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了以下新舉措：第一，加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)；第二，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制；第三，完善法律草案表決程序。（4）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。緊緊圍繞十八大以來的改革目標(biāo)和改革任務(wù)，《決定》確定了以下重點(diǎn)領(lǐng)域的立法：第一，關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)方面的立法；第二，關(guān)于完善社會(huì)主義民主政治方面的立法；第三，關(guān)于完善社會(huì)主義先進(jìn)文化方面的立法；第四，關(guān)于改善民生和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)方面的立法；第五，關(guān)于完善生態(tài)文明方面的立法。

2.高效的法律實(shí)施體系

使每項(xiàng)法律得到實(shí)施是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義，法律實(shí)施的根本在于如何使“書本中的法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”，使法律成為人們行為的準(zhǔn)則?！稕Q定》立足于法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施這一科學(xué)認(rèn)識，從憲法實(shí)施、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)領(lǐng)域來構(gòu)建高效的法律實(shí)施體系，提出了憲法實(shí)施、執(zhí)法、司法、守法的具體目標(biāo)和具體舉措。（1）憲法實(shí)施。《決定》確定了維護(hù)憲法尊嚴(yán)、樹立憲法權(quán)威的目標(biāo)，提出了從憲法解釋、憲法審查、憲法宣誓、憲法教育等憲法實(shí)施舉措來維護(hù)憲法權(quán)威。（2）依法行政。行政組織體系的不完善，行政執(zhí)法的點(diǎn)多面廣，行政救濟(jì)存在立案難、判決難、終了難、執(zhí)行難的困頓使依法行政成為法律實(shí)施的難點(diǎn)和重點(diǎn)。針對目前的依法行政現(xiàn)狀，《決定》提出了建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的目標(biāo)，把依法行政的基礎(chǔ)和目標(biāo)落實(shí)在建設(shè)法治政府上。通過推行政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開的舉措來推進(jìn)依法行政。（3）公正司法。司法體制的行政化、司法不公和司法腐敗等現(xiàn)實(shí)問題嚴(yán)重阻礙了法律的有效實(shí)施，損害了法律的權(quán)威，削弱了人民對法律的信仰，因此，公正司法是法律高效實(shí)施的核心保障。《決定》提出了公正司法的目標(biāo)，通過完善司法內(nèi)部和外部運(yùn)行體制、司法公開、加強(qiáng)人權(quán)司法保障、加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督、完善法律準(zhǔn)入制度，推進(jìn)司法的職業(yè)化一系列舉措來推進(jìn)司法高效實(shí)施。（4）全民守法。全民守法是法律實(shí)施的基礎(chǔ)，如何貫徹落實(shí)全民守法基礎(chǔ)在于推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。全民守法是法律實(shí)施領(lǐng)域的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是將遵守憲法和法律的動(dòng)機(jī)與效果緊密結(jié)合的最佳制度形式，①參見莫紀(jì)宏：《推進(jìn)全民守法，建設(shè)法治社會(huì)》，載李林主編：《中國：在新的起點(diǎn)上全面推進(jìn)依法治國》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第316頁。因此，《決定》提出了增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。通過開展法治教育、普法宣傳、社會(huì)誠信建設(shè)、道德教育來推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識，通過建立深化基層組織和部門、行業(yè)治理等措施來推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，通過建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，通過健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制來建設(shè)法治社會(huì)，促進(jìn)全民守法。

3.嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

法治的有效實(shí)施不僅依賴高效的法治實(shí)施體系，更依賴嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，真正做到將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。針對目前普遍存在監(jiān)督缺失、監(jiān)督不力的現(xiàn)象，《決定》提出構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)督體系的目標(biāo)。嚴(yán)密的監(jiān)督體系，一是要注重“嚴(yán)”，在關(guān)鍵領(lǐng)域嚴(yán)厲執(zhí)紀(jì)問責(zé)，《決定》就憲法監(jiān)督、行政權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域如何構(gòu)建監(jiān)督制度提出了明確的舉措；二是要注重“密”，注重監(jiān)督的系統(tǒng)性，通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，來形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，從監(jiān)督制度層面來構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)督體系。

4.有力的法治保障體系

法治體系的良好運(yùn)行是有條件的，有力的法治保障體系是法治體系建設(shè)的重要依托，因此，有沒有有力的法治保障體系是建設(shè)法治體系必不可少的條件之一。《決定》就構(gòu)建有力的法治保障體系提出以下舉措：一是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，為法治體系建設(shè)提供政治和組織保障；二是加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，為法治體系建設(shè)提供人才保障；三是提高干部的法治思維和法治能力，增強(qiáng)全民的法治觀念，為法治體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系

隨著中國社會(huì)改革開放的不斷深入，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨著體系化的任務(wù)。如何發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的體系化作用，提高黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)前“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”中的效能，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系是一個(gè)不容回避的問題。2009年9月，中國共產(chǎn)黨第十七屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，提出“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。”2014年10月中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出：“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！?/p>

1.黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成

黨內(nèi)法規(guī)體系是指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門及省級黨委頒布的全部現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范，是由黨章作主導(dǎo)，包括黨章在內(nèi)的各個(gè)不同的法規(guī)部門分類組合而形成的具有內(nèi)在一致性的統(tǒng)一體。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范是黨內(nèi)法規(guī)的最基本的構(gòu)成細(xì)胞，但黨內(nèi)法規(guī)并不是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的簡單相加。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨在結(jié)構(gòu)和功能上不斷走向規(guī)范化的客觀結(jié)果和進(jìn)一步規(guī)范化的必然要求，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和全面實(shí)施依法治國以及建設(shè)社會(huì)主義法治國家的內(nèi)在需要。但規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，并不是以單一文本的形式出現(xiàn)。這就要求在不同的黨內(nèi)法規(guī)之間有所區(qū)分，使之以體系化的形式出現(xiàn)。以下對黨內(nèi)法規(guī)體系的類型探析，主要從橫向和縱向兩個(gè)維度加以考察。

（1）橫向維度

橫向維度的黨內(nèi)法規(guī)，主要反映了黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容上的差異性。黨的十八大報(bào)告指出，要“全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。這為我們在橫向維度上分析黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容提供了重要參考。以上“五大建設(shè)”為黨內(nèi)法規(guī)在橫向范疇上的劃分奠定了基礎(chǔ)。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)可以細(xì)分為以下7個(gè)部分：

第一，綜合性黨內(nèi)法規(guī)。例如，2012年11月14日黨的全國代表大會(huì)修改通過的《中國共產(chǎn)黨章程》等。

第二，黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2013年2月19日中組部印發(fā)的《關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)員管理的規(guī)定》等。

第三，黨的組織人事建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。一是組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，例如2008年10月29日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》；二是干部人事方面的黨內(nèi)法規(guī)，例如2014年1月15日中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、2014年6月10日中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等。

第四，黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2012年12月4日中共中央政治局通過的《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》、2013年11月18日中共中央印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等。

第五，黨的反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2010年7月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、2013年12月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等。

第六，黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，1980年2月29日中共中央通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、1990年5月25日中共中央印發(fā)的《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》、2004年11月7日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等。

第七，黨的軍事方面的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2003年12月5日中共中央頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》等。

（2）縱向維度

縱向維度的黨內(nèi)法規(guī)，主要反映了黨內(nèi)法規(guī)在效力位階上的差異性。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第21條規(guī)定：“審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。主要審核以下內(nèi)容：是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否同憲法和法律不一致；是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；是否就涉及的重大政策措施與相關(guān)部門和單位協(xié)商；是否符合制定權(quán)限和程序?！憋@然，此條規(guī)定之所以出現(xiàn)“上位黨內(nèi)法規(guī)”和“同位黨內(nèi)法規(guī)”的表述，就是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)在縱向維度上存在效力位階上的差異。

在縱向的效力位階上，可以對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行如下劃分：

第一，黨章。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第25條規(guī)定：“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸?！秉h章修改工作由黨的全國代表大會(huì)負(fù)責(zé)，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改以及廢止都應(yīng)該以黨章為根本依據(jù)。

第二，準(zhǔn)則。準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力僅次于黨章。例如，2015年10月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。

第三，條例。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力低于準(zhǔn)則。例如，1997年2月中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》以及在此基礎(chǔ)上修訂而成并于2003年12月31日由中共中央正式頒布實(shí)行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。

第四，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。其對黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，制定主體包括但不限于黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的效力在準(zhǔn)則以下，比較黨章、準(zhǔn)則、條例，其內(nèi)容最具體、運(yùn)用最普遍。

2.完善黨內(nèi)法規(guī)體系

（1）完善黨內(nèi)法規(guī)體系的標(biāo)準(zhǔn)

黨的十八大以來，中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，制定頒發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出到2017年要基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架?！稕Q定》也提出了：“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”為了達(dá)到這種目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)體系就要具備以下標(biāo)準(zhǔn)，即內(nèi)容完備性、結(jié)構(gòu)科學(xué)性、形式規(guī)范性和價(jià)值公正性。

第一，內(nèi)容完備性。關(guān)于完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，其內(nèi)容一定應(yīng)該適應(yīng)中國共產(chǎn)黨在新的歷史時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)中國社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的要求。隨著中國改革開放的不斷深入，中國社會(huì)呈現(xiàn)出了多元性和復(fù)雜性。而作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步時(shí)，就要根據(jù)時(shí)代的要求進(jìn)行不斷地調(diào)整和適應(yīng)。這就要求中國共產(chǎn)黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)從內(nèi)容上要不斷地完備才可以適應(yīng)時(shí)代的要求。比如，隨著時(shí)代的發(fā)展，對于民主的要求也越來越高，中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)民主的要求上就要適應(yīng)時(shí)代的要求和變化，由此帶來的黨員權(quán)利的保障和發(fā)展就要在黨內(nèi)法規(guī)制定的內(nèi)容上有比較充分的體現(xiàn)和表述。中國共產(chǎn)黨對中國社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也是全方位的領(lǐng)導(dǎo)，這就要求黨內(nèi)法規(guī)從內(nèi)容上要充分地體現(xiàn)這種全方位的要求，才符合時(shí)代的發(fā)展需要。

第二，結(jié)構(gòu)科學(xué)性。黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)具有科學(xué)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，成為一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)結(jié)構(gòu)并不是天然的，它需要一個(gè)長期的建設(shè)過程。黨內(nèi)法規(guī)體系是由眾多的法規(guī)部門構(gòu)成的統(tǒng)一整體，科學(xué)的法規(guī)體系必然要求具有科學(xué)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，法規(guī)部門齊全。法規(guī)體系內(nèi)的主要法規(guī)部門應(yīng)該是齊全的，這樣法規(guī)體系才是豐富和飽滿的。第二，法規(guī)部門劃分合理。各個(gè)法規(guī)部門由于所調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系不同，因此，應(yīng)該有明確的分工和劃分。這樣可以使各個(gè)法規(guī)部門之間可以相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充，從而不至于相互矛盾和沖突。第三，層次結(jié)構(gòu)合理。黨內(nèi)法規(guī)由于制定主體的不同，其所制定的黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系時(shí)就呈現(xiàn)出效力上的層次性。這些不同效力層次的黨內(nèi)法規(guī)在結(jié)構(gòu)上是合理的，可以更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的功效。

第三，形式規(guī)范性。形式上的規(guī)范是黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)性與統(tǒng)一性的要求，也是黨內(nèi)法規(guī)體系易于為黨內(nèi)各個(gè)主體所掌握的需要。黨內(nèi)法規(guī)體系作為一個(gè)整體，必須具有規(guī)范的表現(xiàn)形式。主要體現(xiàn)為：第一，名稱上應(yīng)當(dāng)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是有序位的，規(guī)范性法規(guī)的不同名稱表明了不同的地位、等級或者位階。黨章是黨內(nèi)的根本大法，準(zhǔn)則和條例是黨內(nèi)僅次于黨章的法規(guī)，規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則是再次級的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。第二，用語應(yīng)當(dāng)規(guī)范。法規(guī)規(guī)范的用語一定要準(zhǔn)確和明確。法規(guī)規(guī)范制定的目的是為了得到執(zhí)行和遵守，如果用語上存在著模糊和無法明確，就容易導(dǎo)致理解和認(rèn)識上的不確定，從而導(dǎo)致有關(guān)的黨內(nèi)主體在適用黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，無法固定自己的行為。第三，格式應(yīng)當(dāng)規(guī)范。規(guī)范性法規(guī)文件都有固定的表現(xiàn)形式。比如，公布日期、生效日期、制定主體的表達(dá)方式，法規(guī)符號的不同意義及其準(zhǔn)確運(yùn)用，都應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)一的形式規(guī)范要求。

第四，價(jià)值公正性。黨內(nèi)法規(guī)在價(jià)值上應(yīng)當(dāng)是公平正義的。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)用制度和規(guī)則進(jìn)行黨內(nèi)行為調(diào)整的制度系統(tǒng)。這個(gè)制度系統(tǒng)是排除人為因素的。用制度的規(guī)范來表示整個(gè)體系的公平和正義。這就要求黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、實(shí)施、完善和救濟(jì)都要體現(xiàn)出公平和正義的價(jià)值追求，也只有這樣，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范體系才會(huì)具有生命力和凝聚力。公平和正義是當(dāng)今社會(huì)的基本價(jià)值追求，也是國家要維護(hù)長治久安的基本要求。中國共產(chǎn)黨是中國社會(huì)的核心力量，是中國的執(zhí)政黨，因此，黨內(nèi)法規(guī)體系中也應(yīng)該反映出社會(huì)、國家所共同認(rèn)同和遵循的價(jià)值要求。

（2）完善黨內(nèi)法規(guī)體系的路徑

目前黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。但其又存在不足，其主要問題是新舊法規(guī)之間、不同類型法規(guī)之間、上下級法規(guī)之間系統(tǒng)性不足，相互協(xié)調(diào)不夠，甚至還存在一些矛盾的地方，為此就要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化建設(shè)。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)和體系規(guī)劃。把黨內(nèi)法規(guī)的體系規(guī)劃放在首要位置，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃和統(tǒng)籌，防止臨時(shí)性、突擊性的立法活動(dòng)過多，避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的“碎片化”、隨意性、應(yīng)急化，造成散、亂、急現(xiàn)象。比如對于黨內(nèi)法規(guī)的條例，我們要弄清楚各條例之間的關(guān)系是什么，如何建立起條例之間的科學(xué)結(jié)構(gòu)，要回答我們應(yīng)該制定多少個(gè)條例的問題，這個(gè)問題解決不好，條例之間的合理結(jié)構(gòu)、關(guān)系就難以保證，條例之間的交叉、重疊也難以避免。當(dāng)然我們不僅要著眼于近期，還要立足長遠(yuǎn)，放眼今后，只有這樣黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃才能更科學(xué)合理。

第二，做好黨內(nèi)法規(guī)的廢改立工作。雖然黨內(nèi)法規(guī)已基本形成了體系，但是黨內(nèi)法規(guī)制定中的空白點(diǎn)還有很多，針對黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題，以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，廢止與現(xiàn)行黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、或者同憲法和法律不一致的法規(guī)內(nèi)容；廢止明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法規(guī)內(nèi)容；通過及時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)的廢改立工作，使黨內(nèi)法規(guī)的修訂正?；?、程序化、規(guī)范化，使黨內(nèi)法規(guī)能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地發(fā)揮作用。如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》以附件形式，提出了45件黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目，其中新制定項(xiàng)目20件，修訂項(xiàng)目25件。這些黨內(nèi)法規(guī)薄弱環(huán)節(jié)的改善會(huì)顯著提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平。

第三，及時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)的動(dòng)態(tài)清理。黨內(nèi)法規(guī)清理工作是黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》提出了建立黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制的要求，強(qiáng)調(diào)在開展集中清理工作的同時(shí)，要建立健全定期清理和即時(shí)清理機(jī)制，今后一般每5年對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理；同時(shí)，在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對與之不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理，實(shí)現(xiàn)清理工作的經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。這里的不適應(yīng)是指黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作實(shí)際不相適應(yīng)，表現(xiàn)為法規(guī)的實(shí)施主體或作用對象已不復(fù)存在或發(fā)生變動(dòng)，法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容或任務(wù)目標(biāo)已經(jīng)完成，但是相關(guān)法規(guī)依然存在；不協(xié)調(diào)是指因新法規(guī)已生效、舊法規(guī)未廢止而帶來的執(zhí)行混亂；不一致的情形主要有兩種，包括黨內(nèi)法規(guī)之間相互沖突，黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)相互沖突（還有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互沖突的情形）。截至目前，中共中央、中央紀(jì)委和中央主要部門、各省區(qū)市黨委都開展過黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性清理工作，對中華人民共和國成立以來到2012年6月出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已作了系統(tǒng)清理。比如，中央紀(jì)委共對626件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理。其中，建議廢止或廢止108件，失效或宣布失效120件，修改31件，繼續(xù)有效367件。及時(shí)清理過時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)，可以極大地提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和系統(tǒng)性，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位。

第四，注重黨規(guī)和國法的有機(jī)銜接。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此黨規(guī)黨紀(jì)要實(shí)現(xiàn)與國家法律的有機(jī)銜接，不能以黨紀(jì)代替國法，更不能以黨的權(quán)力干預(yù)國家法律的實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是兩個(gè)不同范疇的概念，各自有各自的調(diào)整對象、范圍、行為準(zhǔn)則和方式。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨組織工作活動(dòng)和黨員行為，對全體黨組織和黨員具有約束力，其強(qiáng)制力來源于黨組織和黨員的自覺認(rèn)同、黨內(nèi)的紀(jì)律、黨組織和黨員的權(quán)利利益。國家法律法規(guī)則是由國家制定或認(rèn)可的、以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、對全體社會(huì)成員具有普遍約束力的行為規(guī)則，其強(qiáng)制力和處罰措施比黨內(nèi)法規(guī)要強(qiáng)大得多。但由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員又是公民，這就使得黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在某些方面都要涉及同一個(gè)對象、同一種行為，如果不能銜接好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，就會(huì)造成矛盾和混亂。因此，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，使兩者協(xié)同起來，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)和其他建設(shè)提供有力的保障。

四、法治體系科學(xué)內(nèi)涵的證立

（一）全面依法治國的雙系統(tǒng)戰(zhàn)略

全面依法治國是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的子系統(tǒng)，同時(shí)，作為一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的作出，標(biāo)志著作為現(xiàn)代政黨的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念、治國理政韜略和執(zhí)政治理方式， 躍升到了依法治國和依規(guī)治黨、依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的歷史新高度，①參見李林：《全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代意義》，《法學(xué)研究》2014年第6期。形成了依法治國和依規(guī)治黨的雙系統(tǒng)法治戰(zhàn)略。

從歷史上看，黨的十五大確立的依法治國的基本方略只涉及國家法領(lǐng)域，依法治國的涵義就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。②由于1996年王家福為中央領(lǐng)導(dǎo)做了講題為“關(guān)于依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家理論和實(shí)踐問題”的法制課，提出依法治國，并且王家福參與了黨的十五大報(bào)告的起草，因此，關(guān)于當(dāng)時(shí)確立依法治國基本戰(zhàn)略思想的背景材料，可參見王家福、李步云、劉海年、劉瀚、梁慧星、肖賢富：《論依法治國》，《法學(xué)研究》1996年第2期。十五大確立的依法治國的基本方略，指出了依法治國的主體、客體、方式、途徑、目的和法治內(nèi)容的領(lǐng)域；而法律體系的構(gòu)建、法治政府的建設(shè)、普法活動(dòng)的開展等等都是圍繞國家法領(lǐng)域開展，黨的十八四屆中全會(huì)開創(chuàng)了依法治國和依規(guī)治黨的雙系統(tǒng)法治方略。正如李林闡述習(xí)近平全面依法治國思想時(shí)所說：“黨的十八大和十八屆四中全會(huì)都明確肯定: 依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，法治是治國理政的基本方式。把依法治國作為基本方略，就意味著依照憲法和法律管理國家、治理社會(huì)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。依法治黨治國治軍，是我們黨治國理政的戰(zhàn)略性指導(dǎo)原則和整體性策略方針。把法治作為基本方式，就意味著我們黨盡管采用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、道德手段、社會(huì)規(guī)約、技術(shù)方式、思想工作等方式綜合治理，但法治是最基本、最主要、最常態(tài)的治國理政方式?！雹劾盍郑骸墩摿?xí)近平全面依法治國的新思想新戰(zhàn)略》，《法學(xué)雜志》2016年第5期。這說明了依法治國思想的新升級，依法治國和依規(guī)治黨的法治新思想、新戰(zhàn)略已經(jīng)形成。

從理論上講，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法確認(rèn)的。中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要舉措，就是以依法治國作為黨治國理政的基本方略。一方面，把執(zhí)政黨的方針政策通過法定程序，以法律的形式確立下來；另一方面，中國共產(chǎn)黨要貫徹落實(shí)依法治國方略，必須率先垂范，帶頭遵守憲法和法律，這就要求依法從嚴(yán)治黨、規(guī)范治黨，把一些基本的黨內(nèi)規(guī)范以法規(guī)的形式確立下來，形成與國家法律法規(guī)相適應(yīng)、相配套的黨內(nèi)規(guī)范，作為自我管理、提升執(zhí)政能力的依據(jù)和準(zhǔn)則。依法治國首先要求依法執(zhí)政，而依法執(zhí)政不僅要求執(zhí)政黨依照國家的憲法和法律來規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，管理國家和社會(huì)事務(wù)；同時(shí)也要求執(zhí)政黨依規(guī)治黨，通過黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范自身的活動(dòng)和行為。形成依法治國、依法執(zhí)政共同推進(jìn)，依法治國、依規(guī)治黨共同建設(shè)。

黨的十八大以來形成了全面依法治國新思想、新戰(zhàn)略、新路徑，開創(chuàng)了中國特色社會(huì)主義法治新時(shí)代，確立了依法治國、依規(guī)管黨治黨的法治雙系統(tǒng)戰(zhàn)略。在當(dāng)代中國，為了保持黨員的先進(jìn)性和純潔性，為了提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，需要黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨；為了構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，需要國家法律、依法治國。黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨和國家法律、依法治國，要“兩手”抓，并且“兩手”都要硬。①參見許耀桐：《黨內(nèi)法規(guī)論》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。因此，建設(shè)社會(huì)主義法治國家必然需要形成國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系

由于特定的歷史和政制的選擇，任何國家在法治進(jìn)程中都會(huì)存在一個(gè)基本問題：在美國是個(gè)人基本權(quán)利和民主多數(shù)決如何協(xié)調(diào)的問題；在英國是個(gè)人基本權(quán)利和議會(huì)主權(quán)如何協(xié)調(diào)的問題；在中國是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國如何協(xié)調(diào)的問題。②關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系是我國法治基本熱點(diǎn)問題判斷，可參見封麗霞：《中央黨校學(xué)員關(guān)注的法治問題》，中共中央黨校出版社2014年版，第235—243頁。西方的法治化是個(gè)人和國家關(guān)系不斷演進(jìn)的過程，但中國的法治化是政黨和國家的關(guān)系不斷演進(jìn)的過程。因此，必須在考慮我國的“本土資源”和西方法治經(jīng)驗(yàn)的情況下，走出一條合適的法治道路。這就需要汲取以前黨的運(yùn)動(dòng)思維、政策思維，汲取以黨代政、黨政不分管理方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這就需要大膽借鑒西方成熟的法治經(jīng)驗(yàn)，使國家制度層面和黨的制度實(shí)現(xiàn)法治化。

新中國成立以來的法治發(fā)展歷程告訴我們，黨與法治的關(guān)系始終是我國法治建設(shè)的核心問題。這一問題處理得好，則法治興；處理得不好，則法治衰。因此，黨的十八屆四中全會(huì)從關(guān)系黨和國家前途命運(yùn)、長治久安戰(zhàn)略的全局高度來把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國之間的關(guān)系。從理論上明確了：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的最根本保證；第二，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)；第三，我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；第四，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義；第五，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治；第六，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)；第七，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證，是依法治國的領(lǐng)導(dǎo)力量，是實(shí)現(xiàn)法治的核心之魂；依法治國能夠加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，能夠?qū)h的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)保障、制約和引導(dǎo)的作用。因此，從解決中國特色社會(huì)主義法治的重大理論和實(shí)踐問題的解讀出發(fā)，法治體系必然包括國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。

（三）中國特色的社會(huì)主義法治道路

道路關(guān)乎黨的命脈，關(guān)乎國家前途、民族命運(yùn)、人民幸福。在汲取域外經(jīng)驗(yàn)，注重繼承傳統(tǒng)法治的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)和聯(lián)系目前法治的實(shí)際狀況，黨的十八屆四中全會(huì)作出了走中國特色社會(huì)主義法治道路的決斷。舉什么旗，走什么路，關(guān)乎命運(yùn)，關(guān)乎未來，不可不慎重。在與中國特色社會(huì)主義道路、中國特色社會(huì)主義制度和中國特色社會(huì)主義理論相銜接下，在法治領(lǐng)域要形成中國特色社會(huì)主義法治道路、中國特色社會(huì)主義法治制度和中國特色社會(huì)主義法治理論。

理論提供指導(dǎo)，道路決定制度，制度提供保障。中國特色社會(huì)主義道路、中國特色社會(huì)主義理論、中國特色社會(huì)主義制度決定了法治道路的選擇。黨的十八大提出：“中國特色社會(huì)主義道路，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，立足基本國情，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)、社會(huì)主義生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家?！秉h的十八屆四中全會(huì)提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”很明顯，中國特色的社會(huì)主義道路和中國特色的社會(huì)主義法治道路的內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家建設(shè)兩個(gè)方面，因此，這決定了法治體系包括國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。①參見張峰：《中國特色社會(huì)主義法治道路釋義》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。

中國特色社會(huì)主義法治道路的核心包括：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色的社會(huì)主義制度和堅(jiān)持中國特色的社會(huì)主義理論。其實(shí)，分開來看就是包括兩部分：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)；第二，國家制度，理論貫徹在黨的制度和國家制度之中。因此十八屆四中全會(huì)《決定》認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)全面依法治國的總目標(biāo)，需要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體地位、堅(jiān)持法律面前人人平等、堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅(jiān)持從中國的實(shí)際出發(fā)，這是黨的制度建設(shè)和國家制度建設(shè)都要堅(jiān)持的原則。因此，中國特色社會(huì)主義法治道路的核心要義和黨的制度建設(shè)和國家制度建設(shè)都要堅(jiān)持的原則必然要求法治體系覆蓋國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。②參見徐顯明：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

五、結(jié) 語

十八屆四中全會(huì)，把法治上升到了治國理政的新高度，提出全面依法治國落實(shí)的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)全面依法治國，把建設(shè)法治體系作為全面依法治國的總抓手。因此，正確地理解和解讀法治體系對推進(jìn)依法治國尤為關(guān)鍵。本文論證和闡述了中國特色社會(huì)主義法治體系的科學(xué)內(nèi)涵：國家法體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。法治體系的提出標(biāo)志著我國把黨的制度建設(shè)和國家制度建設(shè)放在同等重要的位置，形成了全面依法治國的雙系統(tǒng)：依法治國、依規(guī)治黨。展望未來，這種法治體系的生成，會(huì)導(dǎo)致我國出現(xiàn)二元法治秩序，生成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)雙軌并存的法治道路?？梢赃@樣說，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和國家法體系建設(shè)的成功標(biāo)志著全面依法治國總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，因此，未來必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)；由于國家的法治建設(shè)日益不能滿足人民群眾的需求，因此，未來必須進(jìn)一步完善國家法體系建設(shè)。