我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在的問題及建議
——基于科技創(chuàng)新視角

□鄭正明

提高區(qū)域科技創(chuàng)新能力，正日益成為許多國家和地區(qū)提升國家綜合實(shí)力和應(yīng)對(duì)新一輪科技革命的重大戰(zhàn)略。中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2016-2017》報(bào)告顯示，我國目前不同區(qū)域之間科技創(chuàng)新能力的差距比較明顯，在影響區(qū)域科技創(chuàng)新能力的眾多因素中，財(cái)政支出無疑是最重要的影響因素。作為國家宏觀調(diào)控手段的財(cái)政政策，可以加強(qiáng)和提升區(qū)域創(chuàng)新動(dòng)力和能力，激勵(lì)其積極開展科技創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力極具必要性。由此引來的核心話題是，如何通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得我國形成各具特色的區(qū)域科技創(chuàng)新格局就顯得尤為重要。因此，通過研究高水平的科技創(chuàng)新地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一方面可以為中央政府提供協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的新模式，為科技創(chuàng)新提供更多更大的空間；另一方面，也可以為地方政府推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)工作提供新的思路，更加突出科技創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中的地位。

一、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的意義

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指財(cái)政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)建直接影響社會(huì)總供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資總量、公平與效率。從社會(huì)資源的配置角度來說，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)關(guān)系到政府動(dòng)員社會(huì)資源的程度，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響可能比財(cái)政支出規(guī)模的影響更大。我們?cè)陉P(guān)注財(cái)政科技支出在促進(jìn)科技創(chuàng)新能力快速發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)該把重點(diǎn)放在財(cái)政資金的使用效率上。例如財(cái)政支出中的教育支出，公共安全支出，財(cái)政科技支出，社會(huì)保障和就業(yè)支出，醫(yī)療衛(wèi)生支出，交通運(yùn)輸支出等，都會(huì)對(duì)科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響。財(cái)政資金如何科學(xué)合理的分配才能使財(cái)政支出對(duì)科技創(chuàng)新能力的推動(dòng)作用發(fā)揮到最大化，是現(xiàn)階段我們要解決的問題。然而，我國財(cái)政支出及其結(jié)構(gòu)并不是非常合理，財(cái)政支出中的各種弊端也日益顯現(xiàn)出來，這些弊端不僅體現(xiàn)在財(cái)政支出的總規(guī)模上，同時(shí)也涵蓋在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)領(lǐng)域里。行政管理支出居高不下，連年攀升，科教文衛(wèi)等民生支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會(huì)公共的需要。在財(cái)政支出總量的提升空間有限的前提下，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新，對(duì)提高我國科技創(chuàng)新能力和生產(chǎn)率水平意義重大。

二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的主要問題

現(xiàn)階段，我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理方面的投入整體比例較大，而在財(cái)政科技支出投入比例較小，甚至出現(xiàn)了資源配置失調(diào)，部分財(cái)政支出項(xiàng)目出現(xiàn)“越位”，而另一部分財(cái)政支出項(xiàng)目出現(xiàn)“缺位”問題。這兩類問題不僅對(duì)我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，還會(huì)在一定程度上制約我國科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。

（一）財(cái)政支出分配格局中的“越位”現(xiàn)象

1.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出

近年來，我國為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目上予以了大量的財(cái)政投入，投入絕對(duì)值呈現(xiàn)每年遞增的趨勢(shì)，該項(xiàng)目所占我國財(cái)政支出總數(shù)額的40%左右，相較于發(fā)達(dá)國家而言，該項(xiàng)目支出嚴(yán)重超標(biāo)。而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政分配中，對(duì)科技創(chuàng)新能力有著重要影響的基本建設(shè)的支出所占比重很低，而競(jìng)爭(zhēng)性私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域擠占了大量的財(cái)政資金。值得強(qiáng)調(diào)的是，自1994年分稅制改革實(shí)行以來，中央財(cái)政便退出了競(jìng)爭(zhēng)性私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，因此財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的“越位”根源主要出在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上。

2.行政管理支出

隨著整體國力的不斷發(fā)展，我國在行政管理方面的財(cái)政支出占比也頗大，平均比重達(dá)到12.79%，且其比例持續(xù)高于財(cái)政總支出的增幅。我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及GDP的提高勢(shì)必會(huì)使財(cái)政支出總量有所增長(zhǎng)，因此行政管理支出在一定程度上提高是必然現(xiàn)象，然而增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)超財(cái)政科技支出，這種不合理現(xiàn)象的成因包括很多方面，例如地方政府人員構(gòu)成不合理、官員貪腐現(xiàn)象、缺少高端人才等等。行政管理支出的大量增加會(huì)造成政府的財(cái)政壓力，并削減我國財(cái)政科技支出的比例，這不利于我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）財(cái)政支出分配格局中的“缺位”現(xiàn)象

1.財(cái)政科技支出

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》數(shù)據(jù)顯示，我國R&D經(jīng)費(fèi)支出中政府支出所占的比例僅為20%左右，這對(duì)于我國建立創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展不符。政府的推動(dòng)和引導(dǎo)可以有效帶動(dòng)全社會(huì)R&D支出增長(zhǎng)。

由于基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源泉，并且也是公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)的科技支出。相比于發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)支出大多為20%左右，我國長(zhǎng)期保持在5%左右。從長(zhǎng)期來看，這不利于提高我國的科技創(chuàng)新能力。

2.社會(huì)文教支出

社會(huì)文教支出是對(duì)于提高國家科技創(chuàng)新能力有著顯著的影響。隨著我國教育事業(yè)的不斷完善，社會(huì)文教支出也呈現(xiàn)持續(xù)走高的趨勢(shì)，并且在未來會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會(huì)文教支出尚顯薄弱，并存在一些問題。例如我國的教育資金支出大部分集中于高等教育，而中等和初等教育未得到足夠的資金支持，長(zhǎng)此以往會(huì)加劇教育程度不平衡的現(xiàn)象，同時(shí)在科學(xué)研究的資金支持和鼓勵(lì)方面也有待提高，許多科學(xué)領(lǐng)域由于資金不足而耽誤了科學(xué)研究的進(jìn)度，我國的財(cái)政支出必須有所改觀以改善此類問題。

三、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

（一）增加教育財(cái)政支出，加強(qiáng)人力資本儲(chǔ)備

在所有科技創(chuàng)新投資活動(dòng)中，舒爾茨特別強(qiáng)調(diào)教育投資對(duì)提高科技創(chuàng)新能力的影響以及教育可能在將來做出的貢獻(xiàn)。首先針對(duì)屬于純公共物品的義務(wù)教育，應(yīng)依據(jù)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，政府加大在九年制教育階段的財(cái)政支出數(shù)額，逐步提高財(cái)政性教育支出占GDP的比重。甚至可以將教育附加費(fèi)改為專門的教育稅收，以保證教育經(jīng)費(fèi)的來源有穩(wěn)定充分的保障。其次針對(duì)非義務(wù)教育階段的教育，根據(jù)財(cái)政一般理論知識(shí)，可采取政府、社會(huì)出資，向個(gè)人收費(fèi)等多種方式，即采取政府與市場(chǎng)相結(jié)合的提供方式。這時(shí)政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在財(cái)政政策的傾向性上，如對(duì)于個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體投資興辦的各種學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)其營業(yè)收入、所得額予以減免增值稅和所得稅；對(duì)個(gè)人所得稅制中的“生計(jì)費(fèi)用"概念與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改和調(diào)整，把教育支出費(fèi)用計(jì)入費(fèi)用扣除中等。總之，在政府為主導(dǎo)的條件下，以財(cái)政的雄厚資金支持教育的發(fā)展（直接或間接的方式），真正形成充足的高素質(zhì)人力資源儲(chǔ)備，為經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)創(chuàng)造良好的條件。

（二）加大R&D投入，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新

企業(yè)在科技創(chuàng)新中發(fā)揮著積極的作用，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終推動(dòng)力量。企業(yè)是我國R&D活動(dòng)的主要執(zhí)行部門，但由于企業(yè)的R&D投資會(huì)產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，使科技創(chuàng)新帶來的收益外溢，不利于企業(yè)開展技術(shù)攻關(guān)的積極性。第一，政府可以建立完善的財(cái)政稅收政策，使科技創(chuàng)新的私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益相一致，進(jìn)而使創(chuàng)新活動(dòng)成為內(nèi)在的持續(xù)的過程。第二，政府通過實(shí)施激勵(lì)性稅收優(yōu)惠政策（如加速折舊、稅收抵免、納稅扣除和免稅等），降低企業(yè)科技創(chuàng)新的私人成本，減緩或消除企業(yè)R&D投資私人收益與社會(huì)收益的不完全對(duì)稱性，鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)R&D的投資；第三，繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)國家重點(diǎn)高新技術(shù)企業(yè)的財(cái)補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠，從而能夠使得企業(yè)提高研究人員的待遇，增加研究的科研經(jīng)費(fèi)，培養(yǎng)年輕的科技人員。另外，在企業(yè)與高校之間建立教研產(chǎn)一條龍機(jī)制，從而提高我國的科技創(chuàng)新能力。

（三）加強(qiáng)財(cái)政公共投資支出

公共部門投資所形成的公共資本對(duì)提高科技創(chuàng)新能力有著十分重要的作用。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為政府支出不具有任何生產(chǎn)性，但是內(nèi)生增長(zhǎng)理論否定了這種看法。內(nèi)生增長(zhǎng)理論認(rèn)為政府的公共投資具有生產(chǎn)性和外溢性兩個(gè)特點(diǎn)。公共投資和私人投資是相對(duì)的，私人投資的目標(biāo)是利潤最大化，所以對(duì)于一些成本有可能大于收益并且社會(huì)效益較強(qiáng)的項(xiàng)目，對(duì)私人投資可能缺乏吸引力。在這些項(xiàng)目上，公共投資會(huì)起到比私人投資更重要的作用，例如：交通、能源、通信等這些不僅周期長(zhǎng)而且投資大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。有關(guān)理論認(rèn)為公共投資與私人投資具有互補(bǔ)性。相比私人部門投資，政府可以利用稅收政策來彌補(bǔ)財(cái)政的公共投資支出。增加資本存量是提高我國區(qū)域科技創(chuàng)新能力的有效方法。而且政府的公共投資支出所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施的增加能夠直接提高勞動(dòng)力的增長(zhǎng)，這對(duì)于提高區(qū)域科技創(chuàng)新能力有著直接的作用。

另外，對(duì)于中國這樣一個(gè)發(fā)展中國家而言，學(xué)習(xí)和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)，是提高我國科技創(chuàng)新能力的有效途徑。這就要求國家創(chuàng)造一個(gè)有利于吸引國外資金、技術(shù)的制度和社會(huì)環(huán)境，特別是良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。改造基礎(chǔ)設(shè)施狀況不僅僅是為了吸引發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是能夠最終吸收、消化技術(shù)，使其真正為提高我國的科技創(chuàng)新能力而服務(wù)。

（四）促進(jìn)區(qū)域間人力資本的平衡

我國幅員遼闊，東中西部地區(qū)科技創(chuàng)新能力存在較大差異，使得人力資本這些影響區(qū)域科技創(chuàng)新能力的因素分布很不均衡。要想解決這一不均衡，國家必須在轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)政政策上有所加大和傾斜?，F(xiàn)階段東部地區(qū)處于優(yōu)勢(shì)地位并且科技成果轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)，使中部和西部地區(qū)的人才向東部地區(qū)流動(dòng)。因此，國家應(yīng)對(duì)中部和西部地區(qū)加大財(cái)政投入，大力引進(jìn)人才；通過稅收優(yōu)惠等政策，降低中部和西部地區(qū)的稅負(fù)，提高中部和西部地區(qū)的科研成果轉(zhuǎn)化能力，加大對(duì)高等院校、研究機(jī)構(gòu)等的資助，提供技術(shù)信息、技術(shù)輔導(dǎo)等公共服務(wù)，促進(jìn)新技術(shù)更廣泛地采用和擴(kuò)散；通過各種正規(guī)教育、職業(yè)培訓(xùn)等提高勞動(dòng)者的知識(shí)水平與技術(shù)素養(yǎng)，形成一個(gè)技術(shù)擴(kuò)散的人力資本基礎(chǔ)。因此提高中部和西部的人才儲(chǔ)備，促進(jìn)區(qū)域間人力資本的平衡，才能更好地提高我國科技創(chuàng)新能力。