我國戶籍立法中明確遷徙自由的意義與發(fā)展路徑

盛蔚平，鄭立勇

（安徽公安職業(yè)學院 安徽合肥 230031）

戶籍立法涉及面廣、基礎性強，關乎人民群眾切身利益，關乎市場經(jīng)濟培育發(fā)展，關乎依法治國保障人權。其中具有牽一發(fā)而動全身意義的，是對遷徙自由這一基本公民權利的立法意圖和法律路徑。在中國特色社會主義進入了新時代，對遷徙自由作一重新檢視十分必要。因此，試圖對此進行一些粗淺的探討，以期能夠引起廣泛的重視。

一、國際國內(nèi)遷徙自由立法實踐現(xiàn)狀

遷徙自由作為公民的一項基本權利，在現(xiàn)代社會已經(jīng)得到多數(shù)國家憲法的明確認可。荷蘭憲法學家馬爾賽文在對142個國家的成文憲法進行研究后發(fā)現(xiàn)，德國、日本、意大利、瑞典等87個國家的憲法明確規(guī)定了遷徙自由，占總數(shù)的61%[1]。另外，一些不成文憲法的國家采取以判例的形式對公民的遷徙自由進行保護。如美國聯(lián)邦最高法院在1969年的Shapiro v．Thompson案中，認為人民有在國家任何地區(qū)遷徙以及定居的權利[2]。遷徙自由也是聯(lián)合國確認和保護的基本人權之一，1948年的《世界人權宣言》強調，“人人在各國境內(nèi)有權自由遷徙和居住”。

我國現(xiàn)行憲法對遷徙自由沒有作出明確規(guī)定，涉及公民遷徙方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在相關的戶籍立法和戶籍政策中。作為目前唯一規(guī)范戶口遷移的法律，1958年出臺的《戶口登記條例》對戶口遷移作出限制性規(guī)定，以控制農(nóng)村人口向城市流動，事實上否定了遷徙自由。在此之后下發(fā)的一系列政策文件進一步強化了這種限制。近四十年來，國家對戶口遷移政策作出了一系列重大調整，出臺了很多關于戶口遷移的國務院文件、公安部門內(nèi)部規(guī)定和地方政府實施意見?？偟闹笇枷胧且砰_戶口遷移限制、實現(xiàn)遷徙自由，但采取的步驟是漸進式放開、有條件放開和體現(xiàn)各地特色的不統(tǒng)一放開。由此導致在現(xiàn)實中，事實可以遷法律不能遷、人身可以遷戶籍不能遷、此地可以遷彼地不能遷、政策可以遷實際不能遷等五花八門的現(xiàn)象。歸結起來，就是對遷徙自由的重要性沒有達成共識，法律規(guī)定與現(xiàn)實狀況存在明顯的脫節(jié)，戶政主管部門對其職責定位的認識不夠清晰，各級政府對推進戶籍改革放開戶口遷移限制存在種種顧慮。

在全面推進依法治國的當下，尊重和保障人權已經(jīng)成為普遍的理論共識，健全和完善人權保障措施在很多方面都進行了有益的探索。但遷徙自由有著怎樣的深層憲法意蘊？遷徙自由保障的限度何在？戶籍立法應該作出怎樣的與時俱進、因時而變？多年來理論界和實務界對這些問題的熱烈探討表明，賦予公民遷徙自由權、取消戶口遷移限制，解決目前戶籍遷移中的種種亂象，在新的歷史條件下具有十分重要的意義[3]。

二、戶籍立法中明確遷徙自由的意義

（一）是推進全面依法治國的基本要求

1999年憲法修正案已經(jīng)明確規(guī)定了全面依法治國的戰(zhàn)略思想，這表明國家的治國理念發(fā)生了根本性的改變。但是，目前我國憲法及相關法律中均沒有明確規(guī)定公民的遷徙自由，缺乏這一基本權利，公民權利體系化就難以實現(xiàn)，全面依法治國就不夠完整。

規(guī)定遷徙自由是全面依法治國的基本要求。但是我國建國以后，為了適應當時政治社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的需要，在人口流動上控制非常嚴格，農(nóng)村人口很難向城市遷移，而且在社會保障上也向城市人口傾斜。因此，形成了涇渭分明的二元戶籍管理制度。這一制度在限制了農(nóng)村人口向城市流動的同時，也限制了農(nóng)村人口對社會資源的獲取和利益的實現(xiàn)。當農(nóng)民為了一紙商品糧戶口多方奔走而不可得時，既違背公平正義的法治原則，也不符合依法治國的理念和精神。全面依法治國要求堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在戶籍法中明確遷徙自由正是科學立法的體現(xiàn)。

（二）是完善我國人權法律體系的必然要求

我國歷來重視對人民基本權利的保障，現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定公民在政治、經(jīng)濟、文化、社會生活中享有廣泛權利，2004年憲法修正案更是強調了國家尊重與保障人權。但是，公民的基本權利僅有憲法上的規(guī)定是不夠的，還必須要有與之配套的實體法和程序法來予以支撐，從尊重與保障人權條款中引申出來的遷徙自由必須通過專門法律才能得到最終落實。作為規(guī)定戶口遷移登記的專門法律，戶籍法中規(guī)定遷徙自由，正是人權保障法律體系化的必然要求。

遷徙自由是一項基礎性權利，和許多權利密切相連，如其與平等權、人身權有著內(nèi)在的聯(lián)系。遷徙自由體現(xiàn)在平等權上應該是所有公民在是否遷、何時遷、往哪里遷等問題上都應享有自愿選擇權，同時在遷入地也應該享受同樣的權利、履行同等的義務。在我國目前現(xiàn)實生活中“遷”的自由是能夠實現(xiàn)了，但“遷”后的各項權利的享有則不能得到充分保障。遷徙自由在人身權上的表現(xiàn)是身體的自由移轉能夠充分保障，但與人身緊密聯(lián)系的其他權利如勞動權、受教育權等不能夠得到充分保障。是否有遷徙自由直接影響其它權利的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度，要完善我國的人權立法，應當給遷徙自由以憲法地位。而在遷徙自由沒有入憲之前，配套基本法律特別是戶籍法律則可以先行規(guī)定。

（三）是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求

勞動力作為市場經(jīng)濟一項重要的生產(chǎn)要素，必須遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，通過自由流動進入市場，通過市場供求關系變化進行配置。勞動力自由流動的前提條件是遷徙自由權的享有和行使，遷徙自由也就成了勞動力流動的必然要求和市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需要。商品經(jīng)濟越發(fā)達，需要的勞動力規(guī)模越大，大規(guī)模勞動力的流動，則需要法律加以保障，遷徙自由的規(guī)定也就成為必然。在19世紀，一些西方資本主義國家，為了促進勞動力的自由流動，開始在憲法中明確規(guī)定遷徙自由。

當前中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代，要實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快勞動力的自由流動，這都迫切要求戶籍管理的立法和實踐，切實解放思想，破除制度藩籬。在戶籍立法中明確規(guī)定遷徙自由，取消戶口遷移限制，既為實踐中已經(jīng)存在的人口流動提供法律支持，又為下一步推進遷徙自由入憲打下堅實的基礎。

三、戶籍立法中明確遷徙自由的發(fā)展路徑

（一）憲法關于遷徙自由規(guī)定的變化與戶籍制度變革密切相連

建國以來，縱觀我國憲法對公民遷徙自由權的立法意圖和條文規(guī)定的發(fā)展變化，可以說經(jīng)歷了一個由肯定到否定的過程。

1954年憲法明確規(guī)定公民有遷徙自由，當時公民不僅實際可以自由遷徙，主管戶口管理工作的公安機關也是如此操作的。1951年《城市戶口管理暫行條例》第5條規(guī)定，戶口遷移時只需要遷出前向公安機關申報遷移，遷入的申報入戶即可。公民戶口遷移只要辦理相關手續(xù)，沒有任何限制條件，特別是不需要事先經(jīng)公安機關審批。

但是，隨著建國初期恢復重建的迅速推進，特別是在重點建立新中國工業(yè)體系的大背景下，農(nóng)村人口向城市的流動加速，造成城市糧食供應緊張，就業(yè)和居住承載乏力，對治安形勢也造成了影響。面對這種局面，1953年至1957年中央先后四次發(fā)出“勸阻農(nóng)民流入城市”的指示，并建立糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制，也就是說，城鎮(zhèn)居民是憑戶口本領取定量供應糧的，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)中沒有戶口，也就不可能領到供應糧，無法生存，所以，這就從根本上切斷了農(nóng)村人口向城市流動的可能性。之后，這一政策就上升到立法的層面。1958年制定的《戶口登記條例》明確規(guī)定，公民的戶口要從農(nóng)村遷往城市，必須有相關證明材料。直接以法律的形式限定了農(nóng)民進城落戶只有招工招干、上大學和公安機關許可三條通道。隨后的相關政策進一步強化了這種限制。

在以嚴格限制向城市遷移為特點的戶口遷移制度下，國家被人為地分成了農(nóng)村和城市兩個世界，人們也在事實上沒有了遷徙自由。到1975年制定憲法時，這一狀況終于反映到了憲法層面，1954年憲法中的“遷徙自由”在1975年憲法被刪除。1982年憲法是在改革開放的新形勢下制定的新憲法，此時戶籍制度已經(jīng)開始有了松動，但面對當時的實際狀況，遷徙自由仍然沒有寫進去。沒有寫入憲法的理由是：由于大城市人口過于集中，造成大城市人口密集與生產(chǎn)、生活各方面不相適應的緊急狀態(tài)，在相當長的時間內(nèi)不會發(fā)生重大改變[4]。由此可見，憲法中遷徙自由條文的存廢與當時的戶籍管理制度有密不可分的聯(lián)系，計劃經(jīng)濟時期戶口嚴管，不允許戶口自由遷移，但在社會主義市場經(jīng)濟條件下遷徙自由不可或缺，需要在法律規(guī)定中明確。

（二）在戶籍立法中明確遷徙自由并不違背現(xiàn)行憲法的精神

1982年我國制定的現(xiàn)行憲法中沒有明確規(guī)定遷徙自由，那是因為當時認為城市壓力不堪重負，而且可能還要持續(xù)很長時間，那時把遷徙自由寫進憲法條件還不成熟，并不是從根本上排斥遷徙自由權。也可以這么理解，憲法雖然沒有明文規(guī)定“遷徙自由”，但也沒有反對公民遷徙自由?！稇椃ā返?3條規(guī)定公民在法律面前一律平等，國家也一貫尊重和保障人權，憲法上的“平等權”和“人權”條款與遷徙自由息息相關。現(xiàn)在隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡越來越明顯，要保障公民的平等權和人權，首要的條件就是保障公民自由流動，才能平等享受就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共設施和社會服務。而我們現(xiàn)在遷徙自由只有形式意義上的“行動自由”，實質上公民并沒有充分享受到應有的權利。因此，要想保障公民的平等權、人權，首先要確保公民遷徙自由。故在戶籍立法中明晰遷徙自由是不違背憲法的立法精神的。

（三）在戶籍立法中明確遷徙自由有著堅實的實踐支撐

黨的十一屆三中全會以后，國家明確了以經(jīng)濟建設為中心的方針,為適應市場經(jīng)濟改革的需要，國家逐步放松了對人口流動的限制。農(nóng)民紛紛開始進城務工，上世紀80年代后，全國流動人口數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計分析，1982年，全國“人戶分離”一年以上的流動人口僅為658萬人，到1990年就上升到2135萬人[5]。我國的戶籍政策隨之做出重大調整，嚴格的戶口遷移控制開始松動?？v觀近四十年來戶口遷移政策的變化，清晰地呈現(xiàn)出從嚴格限制到邁向自由遷徙的“四步走”的發(fā)展脈絡。

1．邁向自由遷徙第一步——勞動力流動的自由。1984年10月，國務院明確發(fā)文規(guī)定，農(nóng)民到集鎮(zhèn)長期務工的，可以在集鎮(zhèn)落常住戶口，要求地方政府在糧油供應、住房、工商登記上提供便利，勞動力自由流動開始有了制度上的保障。其中對 “自理口糧戶口”的規(guī)定，說明了我國嚴格限制的戶口遷移制度開始出現(xiàn)了松動。1985年起，公安機關開始為公民發(fā)放居民身份證件，方便了公民的自由出行；同年，公安部又出臺城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定，說明開始默認農(nóng)民工在非戶籍地長期居住的事實，即事實上的人口遷移的合法性。1993年全國放開糧油市場，1997年小城鎮(zhèn)戶籍制度改革開始試點，1998年直系親屬之間的投靠問題獲得解決。這些改革措施的推進，適應了改革開放對勞動力流動的迫切需求，人口特別是勞動力已經(jīng)可以自由流動。但此時人口的流動狀態(tài)遠稱不上是遷徙自由。遷徙是以定居為目的，這一時期，農(nóng)業(yè)人口雖然可以進城務工，但以定居為目的落戶城市尤其是大中城市的渠道并不通暢。

2．邁向自由遷徙第二步——向小城鎮(zhèn)的遷徙。九十年代之后，中國社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸建立，對自由勞動力的需求愈加強烈，為此，國家放開了小城鎮(zhèn)的戶口。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革從2001年開始正式實施。只要農(nóng)民有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，就可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)戶口。雖然到此時農(nóng)民進城落戶的第四條通道才出現(xiàn)，但這第四條通道最終成為打破禁錮遷徙自由的契機。2010年之后，國務院多次發(fā)文要求深化戶籍制度改革，特別在2014年國務院明確提出，建制鎮(zhèn)和小城市應全面放開落戶限制，在建制鎮(zhèn)和小城市有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的都可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。小城?zhèn)戶口至此全面放開，只要有合法穩(wěn)定住所就可以落戶小城鎮(zhèn)，并且對合法穩(wěn)定住所的界定還包含了租賃，落戶小城鎮(zhèn)的門檻全面降低，往小城鎮(zhèn)方向的遷徙自由得以實現(xiàn)。

3．邁向自由遷徙第三步——向一般大中城市的遷徙。從2010年開始，我國戶籍制度改革進一步深化，各地落戶政策逐步放寬。2011年，國務院對戶籍制度改革提出明確要求，在地級市只要有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年、有合法穩(wěn)定住所 （含租賃）和繳納一定年限社會保險就可以落戶。2014年起，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口也在逐步被取消，各地紛紛建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。同時國務院進一步要求中等城市和大城市要制定有序放開落戶條件，比如按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限的人員，就可以落戶大中城市。如今，隨著戶籍制度改革的不斷深化，一般城市戶籍準入限制條件已經(jīng)非常低，能夠穩(wěn)定就業(yè)并有穩(wěn)定住所的外來人口基本上能夠按照意愿落戶大中城市，遷徙自由的第三步已經(jīng)邁出。

4．邁向自由遷徙第四步——向超大城市的遷徙和向農(nóng)村的回徙。向超大城市及農(nóng)村遷移在目前還有一定限制。特大城市為了控制人口規(guī)模，一般都實行合理的積分落戶。但為了推動1億非戶籍人口在城市落戶，國務院規(guī)定除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉移人口落戶條件，邁向超大城市自由遷移的號角已經(jīng)吹響。

從城市向農(nóng)村遷移主要有農(nóng)村籍大學畢業(yè)生群體、實現(xiàn)“農(nóng)轉非”的新市民群體、資本下鄉(xiāng)形式的老市民群體[6]。2003年國家取消大學生入學強制“農(nóng)轉非”政策，應屆畢業(yè)生戶口在入學時遷往學校所在地，畢業(yè)時要求遷回原籍的一般都會準許，個別地方只要是農(nóng)村籍大學生都允許回原籍。后兩類人群向農(nóng)村遷移則有很多限制。

要實現(xiàn)完全的遷徙自由，需要進一步放開超大城市和農(nóng)村的戶口限制，最終實現(xiàn)人口自由流動，并在遷入地享受平等的權利，不需要受任何落戶門檻的限制。

從這“四步走”的發(fā)展脈絡中，我們不難看出，戶籍制度改革雖然經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，但是以審核批準為前置條件的狀況并未根本改變，只不過以前審核批準的條件更嚴格苛刻，現(xiàn)在的審批條件寬松了而已。戶口遷移中我們宣稱的零門檻，其實也是要符合一定條件的，如直系親屬投靠戶口遷移、合法穩(wěn)定住所戶口遷移、合法穩(wěn)定就業(yè)戶口遷移等。要實現(xiàn)真正的遷徙自由就應在戶籍法中取消一切戶口遷移限制，作為具體執(zhí)行機關需要做的事情應當是適應當前簡政放權的要求，規(guī)范戶口管理工作流程，簡化手續(xù)，以便民利民，在更大程度上吸引公民及時進行戶口登記，而不是去做審核批準工作。

綜上所述，筆者建議在戶籍立法中明確遷徙自由，全面取消戶口遷移限制條件，實行公民戶口遷移申報登記制。這既是依法治國保障人權的需要，也是促進和服務社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的務實之舉，同時也有助于明晰公安機關職責，是簡政放權的需要。這樣，不僅規(guī)范了法律規(guī)定，還可以避免政出多門，保證全國戶口登記工作的完整性，這才是我們追求的最終目標。