重新理解老齡化與法律
——《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》評析

胡 煒

中國正在經(jīng)歷全球規(guī)模最大、速度最快、持續(xù)時間最長的老齡化過程，老齡化也將成為我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國60周歲及以上人口24090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%。目前人口老齡化問題的嚴重性大家都有所認識，圍繞老齡化也產(chǎn)生一些研究成果，但是在總體上存在僅僅圍繞人口學(xué)談老齡化問題的傾向，不利于應(yīng)對老齡化趨勢。因此，如何立足我國的國情，擺脫應(yīng)對老齡化問題的狹窄視野，以全新的方法看待老齡化成為學(xué)界和現(xiàn)實生活中的難題。湖北省社會科學(xué)院科研人員李濤在其新著《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》一書中對人口老齡化問題作出了新的探索，引入了法律在解決老齡化問題中的命題，開啟了一扇研究人口老齡化問題新的窗口，對今后的老齡化理論和現(xiàn)實問題都具有重要意義。在該書中，其主要探討了以下幾個方面的重要問題。

第一，老年人社會救助法律問題。在第十八屆中央政治局常委與中外記者的第一次見面會上，習(xí)近平總書記說，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。近年來，隨著我國老齡化的不斷推進，失能半失能老年人迅速增加，老年人尤其是弱勢老年人的社會救助問題越來越引起廣泛的關(guān)注。《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》一書認為，老年人社會救助不僅是一個道德問題、一個社會問題，也是一個法律問題。這個問題的解決要靠完善老年人社會救助法律體系，制定專門的老年救助法律來解決。首先，老年人社會救助立法的基本理念要體現(xiàn)老年人特殊性的原則、普遍性和補充性相結(jié)合的原則、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的原則、多元化和社會化相結(jié)合的原則以及積極借鑒國外有益經(jīng)驗的原則，以達到在正確的法理念指引下合理創(chuàng)設(shè)、完善社會救助立法和相關(guān)具體制度的目的。其次，要完善《社會救助暫行辦法》，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺具體的實施細則和相關(guān)的配套措施，解決各種授權(quán)條款偏多的問題。再次，要對現(xiàn)有的老年人社會救助文件、制度加以整合與整理，在《老年人權(quán)益保障法》、《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等老年人救助法規(guī)的基礎(chǔ)上盡快制定《老年人社會救助法》。最后，要盡快出臺《社會救助法》，以法律來規(guī)范和統(tǒng)籌各項社會救助制度，保障社會救助制度的健康發(fā)展。

第二，老年人長期護理保險法律問題。在我國走向深度老齡化、失能失智老年人口快速增長的背景下，事關(guān)上億老年人和家庭現(xiàn)在和未來的生活質(zhì)量，事關(guān)代際融合和國家可持續(xù)發(fā)展的長期照護專項社會政策規(guī)劃已經(jīng)到了刻不容緩的地步。①《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》一書詳細、系統(tǒng)地論述我國當(dāng)前建立長期護理保險法律制度的重要意義，并對長期護理保險首批試點城市的實踐進行了評析。該書認為，我國長期照護保險應(yīng)定位為以社會保險為基礎(chǔ)、商業(yè)保險為補充的模式。長期照護保險多層次的制度架構(gòu)體系應(yīng)包括社會護理保險、護理救助、家庭照料、護理互助及商業(yè)護理保險等部分。②在長期護理保險立法方面，我國長期護理保險應(yīng)選擇專門立法的模式，由《社會保險法》進行專章規(guī)定。

第三，老年人社會參與的法律保障問題。“發(fā)憤忘食，樂以忘憂，不知老之將至”，世界衛(wèi)生組織在1996年的工作目標中提出的積極老齡化戰(zhàn)略也秉承了這種老年人積極向上的理念。積極老齡化以尊重老年人的權(quán)利為前提，承認老年人和年輕人一樣都享有參與社會的平等機會，呼吁老年人應(yīng)該利用技能、經(jīng)驗和資源繼續(xù)為社會作出貢獻，使老齡化對社會經(jīng)濟的壓力轉(zhuǎn)化成促進社會進步的動力?！段覈丝诶淆g化問題的法律應(yīng)對研究》一書認為，在我國老齡化迅速推進的背景下，老年人社會參與具有重要意義，老年人社會參與有利于老年人權(quán)益的保障，有利于積極老齡化的實現(xiàn)，有利于老年人人力資源開發(fā)，有利于老年人自身的發(fā)展。老年人的社會參與不僅需要社會政策的支持，更需要法律制度的保障。應(yīng)盡快建立老年人社會參與保障立法體系，在該體系中，《憲法》是根本依據(jù)，《老年人權(quán)益保障法》是核心，主要內(nèi)容包括《就業(yè)促進法》、《勞動法》和《慈善法》以及《社會團體管理法》等法律法規(guī)。③

第四，老年人監(jiān)護制度的法律問題。2013年7月1日實施的《老年人權(quán)益保障法》增設(shè)的第26條規(guī)定了老年監(jiān)護制度，實現(xiàn)了我國成年監(jiān)護制度的立法突破。但第26條的規(guī)定比較簡單，缺少可操作性，不能滿足變化快速的老年社會的現(xiàn)實需要，也與完善的成年監(jiān)護制度存在一定差距。為此，《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》一書提出，我國老年人監(jiān)護制度過去那種大包大攬式的、消極保護行為能力欠缺者的立法理念已經(jīng)跟不上快速推進的老齡化社會進程。我國老年人監(jiān)護制度的完善應(yīng)主要借鑒美國統(tǒng)一代理權(quán)法和日本成年任意監(jiān)護法的相關(guān)規(guī)定，在《老年人權(quán)益保障法》第26條的基礎(chǔ)上，需要從立法或司法解釋上對我國老年人監(jiān)護制度補充配套規(guī)則，加強具體的可操作性規(guī)則的制定，從而構(gòu)建一個完善的老年人監(jiān)護體系以切實保障老年人的合法權(quán)益。

第五，社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律問題。老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展離不開社會資本的參與，科學(xué)發(fā)揮市場主體的作用是不可回避的政策選擇。因此，如何發(fā)揮社會資本的作用，使其更積極地參與到老齡事業(yè)發(fā)展的大局中，在法律層面進一步完善和規(guī)范社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)是基礎(chǔ)之所在?！段覈丝诶淆g化問題的法律應(yīng)對研究》提出，由于我國沒有專門關(guān)于社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)的專門法律，因此，在社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域完善相關(guān)法律制度，加強社會資本的法律監(jiān)管，是社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的前提條件。一方面，要完善社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的立法體系。不僅要重視對社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)，依法對其進行監(jiān)管，更重要的是必須明確社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)利義務(wù)，使社會資本通過合法經(jīng)營能夠獲取一定回報。另一方面，要加強社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法律監(jiān)管，社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法定標準必須要依照相關(guān)法律規(guī)定嚴格執(zhí)行，例如，要加強養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估和市場監(jiān)管，建立養(yǎng)老服務(wù)糾紛解決機制等。

第六，養(yǎng)老保險基金投資的法律監(jiān)管問題。黨的十八屆三中全會提出要加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進市場化、多元化投資運營。基本養(yǎng)老保險基金是億萬群眾的“養(yǎng)命錢”，廣大人民群眾對其投資收益、投資虧損等問題都非常關(guān)心。因此，厘清基本養(yǎng)老保險基金投資法律監(jiān)管的基本問題、凝聚共識、吸取合理建議，有助于形成更具科學(xué)性的制度規(guī)則，確保社?；鸨Ｖ翟鲋??！段覈丝诶淆g化問題的法律應(yīng)對研究》認為，首先，應(yīng)通過制定《養(yǎng)老保險法》，確立養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、明確養(yǎng)老金的繳納和發(fā)放，同時，確立統(tǒng)一的養(yǎng)老金管理運營機構(gòu)，并明確其權(quán)利和義務(wù)，為養(yǎng)老基金投資運營提供法律基礎(chǔ)。其次。養(yǎng)老基金的投資涉及眾多的法律關(guān)系，需要建立、健全相應(yīng)的法律規(guī)范體系，從法律制度上保障養(yǎng)老金投資的安全性、流通性、盈利性，以實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。再次，由于目前刑法中尚無關(guān)于養(yǎng)老基金投資犯罪的任何條款，因此在刑法中應(yīng)增加相應(yīng)條款就成為《社會保險法》和《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》真正具有威懾力的關(guān)鍵。

注釋：

① 楊團：《中國長期照護的政策選擇》，《中國社會科學(xué)》2016年第11期。

② 戴衛(wèi)東：《中國長期護理保險制度構(gòu)建研究》，人民出版社2012年版，第230—231頁。

③ 參見李濤：《我國人口老齡化問題的法律應(yīng)對研究》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第134頁。