新時期深化國有企業(yè)改革的思考

□吳 瓊

2018年政府工作報告提出，“國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”，這為深化國有企業(yè)改革提出了新的更高要求，彰顯了政府對深化國有企業(yè)改革的決心和信心，也預(yù)示著新時期國資國企改革將進(jìn)入深化和提速階段。

一、十八屆三中全會后國企改革成效

（一）深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國有企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著

大力化解鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能，處置“僵尸企業(yè)”、治理特困企業(yè)，中央企業(yè)強(qiáng)力壓減法人戶數(shù)、壓縮層級，截至2017年底，累計減少法人戶數(shù)8390戶，減少比例達(dá)16.1%。提升重組整合的方式和力度，通過橫向聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)鏈整合、專業(yè)化重組，中央企業(yè)的戶數(shù)調(diào)整到98家，資源向優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)一步集中。

（二）擴(kuò)大國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制

在中央企業(yè)層面，國務(wù)院國資委先后選擇了中糧集團(tuán)、國投公司、神華集團(tuán)等8家央企開展國有資本投資公司試點(diǎn)，并選擇了誠通集團(tuán)、國新公司開展國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)。截至2017年底，各地國資委共改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司89家。

（三）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，公司制改革基本完成

出臺《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，加速推進(jìn)69家集團(tuán)公司及3000多戶下屬企業(yè)由全民所有制企業(yè)改制為公司制。深入推進(jìn)董事會建設(shè)。98家中央企業(yè)中，83家建立了外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會，中央企業(yè)二級國有獨(dú)資、全資公司中近一半建立董事會。從全國來看，國資委所監(jiān)管一級企業(yè)中有88%建立了董事會，其中外部董事占多數(shù)的企業(yè)占比13%。

（四）國資監(jiān)管效能持續(xù)提高，運(yùn)行質(zhì)量穩(wěn)步改善

2017年，國有企業(yè)收入和利潤持續(xù)較快增長，利潤增幅高于收入9.9個百分點(diǎn)，全年實(shí)現(xiàn)利潤同比增長23.5%，其中，中央企業(yè)同比增長15.2%，地方國有企業(yè)同比增長37.6%。

二、國有企業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展的改革突破點(diǎn)

（一）推進(jìn)股權(quán)多元化

隨著《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》的貫徹落實(shí)，我國國有企業(yè)公司制改革基本完成，以此為基礎(chǔ)，下一步要積極推進(jìn)股份制改革，推進(jìn)股權(quán)多元化。

推進(jìn)股權(quán)多元化，其意義在于形成包含多元股權(quán)代表的董事會，建立科學(xué)化、民主化的董事會決策機(jī)制。我國國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)及其他國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的企業(yè)大多是國有獨(dú)資企業(yè)，股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、多元股權(quán)相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)一直未形成。為此，新時期要選擇具備條件的國有企業(yè)，引入各類投資者，在國有企業(yè)集團(tuán)層面積極推進(jìn)股權(quán)多元化，并積極探索有別于國有獨(dú)資公司的治理機(jī)制和監(jiān)管模式，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)形成靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制，激發(fā)國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力。

（二）推進(jìn)混合所有制改革

新時期，混合所有制改革工作要著力推進(jìn)主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革，進(jìn)一步推動重點(diǎn)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)。

十八屆三中全會把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到基本經(jīng)濟(jì)制度的高度，提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。推進(jìn)混合所有制改革是形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制的有效途徑。

長期以來，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)普遍國有股“一股獨(dú)大”，國家是國有股的所有者，企業(yè)的治理人只是政府委派的代理人，其與企業(yè)的資產(chǎn)沒有直接的利益關(guān)系，往往缺乏對企業(yè)負(fù)責(zé)的動力，于是形成長期困擾國有企業(yè)的所有者缺位問題。推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制，則可打破這一困局。由于引入非國有資本，非國有資本的所有人也就成為企業(yè)管理的決策者，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自己投資收益的最大化，便會致力于改善經(jīng)營管理，所有者缺位問題便得以解決。

十八屆三中全會對國有企業(yè)改革的一系列戰(zhàn)略部署為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了有利條件。對國有企業(yè)實(shí)行分類改革，有利于破除觀念障礙，促進(jìn)充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)積極實(shí)行混合所有制改革；成立國有資本投資、運(yùn)營公司，可發(fā)揮其資本運(yùn)作平臺作用，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)和非國有企業(yè)相互股權(quán)投資。

新時期，混合所有制改革將從擴(kuò)大改革試點(diǎn)企業(yè)范圍，健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制，探索優(yōu)先股、特殊管理股制度，擴(kuò)大員工持股試點(diǎn)范圍等多方面不斷推進(jìn)。

（三）推進(jìn)規(guī)范的董事會建設(shè)

推進(jìn)規(guī)范的董事會建設(shè)是國有企業(yè)公司制股份制改革的核心。董事會能否充分發(fā)揮作用，在很大程度上決定著公司治理的有效性，決定著現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的成敗。

在國有獨(dú)資企業(yè)推進(jìn)規(guī)范的董事會建設(shè)，一個重要舉措就是變外部董事占董事會成員多數(shù)。外部董事占多數(shù)的制度安排，可以一改以往董事會完全由企業(yè)內(nèi)部人組成的狀況。外部董事獨(dú)立客觀發(fā)表意見，董事會對企業(yè)的重大決策進(jìn)行非常認(rèn)真的審議和把關(guān)，使決策更加科學(xué)化、民主化。經(jīng)過近年的改革推進(jìn)，我國大多數(shù)中央企業(yè)建立了外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會。

下一步推進(jìn)規(guī)范的董事會建設(shè)的重點(diǎn)工作是落實(shí)和維護(hù)董事會職權(quán)。2014年，國藥集團(tuán)、新興際華、中國節(jié)能、中國建材等四家央企開展落實(shí)董事會行使中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、高級管理人員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、工資總額管理和重大財務(wù)事項管理等六項職權(quán)試點(diǎn)。2016年，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組開展“十項改革試點(diǎn)”。其中關(guān)于落實(shí)董事會職權(quán)試點(diǎn)方面，提出進(jìn)一步完善原有試點(diǎn)，同時擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，并指導(dǎo)推動各地開展試點(diǎn)。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立健全規(guī)范董事會的相關(guān)制度、辦法、和支撐服務(wù)體系。國務(wù)院國資委主任肖亞慶指出，將建立健全外部董事獨(dú)立報告、董事會述職并接受質(zhì)詢、董事會決策失誤問責(zé)追責(zé)、董事會內(nèi)部制衡等制度；制定完善中央企業(yè)外部董事選聘和管理的規(guī)范性文件，建立健全外部董事履職支撐和服務(wù)體系。建立健全完備的制度、辦法和支撐服務(wù)體系是形成權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的董事會決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的重要保障。

（四）擴(kuò)大國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)

改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”創(chuàng)新舉措，它依法接受國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)，對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。

國有資本投資、運(yùn)營公司在優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度等多方面發(fā)揮著推動促進(jìn)作用。它通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運(yùn)作、價值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)保值增值；通過規(guī)范的公司治理機(jī)制管理下屬企業(yè)，促進(jìn)國有企業(yè)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)。

2018年政府工作報告提出，深化國有資本投資、運(yùn)營公司等改革試點(diǎn)，賦予更多自主權(quán)。隨著國有資本投資公司和運(yùn)營公司試點(diǎn)意見的即將出臺，各地投資、運(yùn)營公司的試點(diǎn)將逐步擴(kuò)大和深化。

（五）強(qiáng)化國有企業(yè)監(jiān)管

強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督對國有資產(chǎn)保值增值、防止流失具有永恒的重要性。雖然完善的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化經(jīng)營機(jī)制將極大地強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，有效防止國有資產(chǎn)流失，但由于政府委派的董事與國有資產(chǎn)沒有直接的利益關(guān)系，因此，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督就顯得尤其重要。

強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督要以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，我們要建立的監(jiān)管體系是一個由內(nèi)而外，由表及里的完備的監(jiān)管體系。由內(nèi)而外，既要增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部體系的整體性有效性，又要強(qiáng)化出資人監(jiān)督、外派監(jiān)事會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視監(jiān)督和社會監(jiān)督等外部監(jiān)督；由表及里，即要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把代表國家、人民、企業(yè)職工切身利益的黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。

三、結(jié)語

國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。深化國有企業(yè)改革，提高效率增強(qiáng)活力，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，是堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的根本要求，也是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。

十八大以來，以習(xí)總書記為核心的黨中央對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段做出了進(jìn)入新常態(tài)的重大戰(zhàn)略判斷。適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得明顯成效，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制機(jī)制障礙開始破冰。在新的歷史起點(diǎn)上，黨的十九大對國有企業(yè)改革做出重大部署，為新時代國有企業(yè)改革指明了方向，提供了根本遵循。在新時代中國特色社會主義思想指引下，國資國企改革將會馳而不息，攻堅克難，到2020年努力實(shí)現(xiàn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得決定性成果。