深刻認識黨和國家機構(gòu)改革的重大意義

文 楚雄師范學院馬克思主義學院特聘教授

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。這次機構(gòu)改革具有廣泛性、深刻性、徹底性的特征，是實現(xiàn)全面深化改革總目標的重大戰(zhàn)略舉措，對于提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平，廣泛調(diào)動各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，有效治理國家和社會，推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、保證國家長治久安、實現(xiàn)人民幸福安康具有重大意義。

黨和國家機構(gòu)改革是堅持中國特色社會主義道路的必然要求

上層建筑的變革是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。歷史唯物主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，是人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)的反作用表現(xiàn)為兩種情況，當上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)時，就能夠促進經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展，成為推動經(jīng)濟社會的動力；而當上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)時，就會阻礙經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的阻力。經(jīng)濟基礎(chǔ)不是靜止不變的，而是不斷發(fā)展變化的，因此要求上層建筑不斷變革，以適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展需要，從而推動經(jīng)濟社會發(fā)展。上層建筑包含多方面的內(nèi)容，其中政治體制是上層建筑的重要組成部分，甚至可以說是核心部分。在我國上層建筑、政治體制中，黨和國家機構(gòu)職能體系是重要組成部分。黨和國家機構(gòu)改革，不是一般意義上的改革，而是我國上層建筑的一次重大變革。

《決定》對深化黨和國家機構(gòu)改革作出了全面系統(tǒng)深入的部署。這次改革不同于以往單純的行政體制改革、局部的機構(gòu)改革，是對黨和國家機構(gòu)職能體系進行全面的、深入的改革，涉及范圍廣、觸及層次深。黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國上層建筑的核心部分，是國家治理體系和治理能力的重要支撐。習近平總書記指出，我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，要求上層建筑適應(yīng)新的情況不斷進行改革。對這次改革的重要性和緊迫性，不能僅僅從局部范圍、短時期的意義上來認識，而要從我國新時代背景、長遠發(fā)展戰(zhàn)略來認識。深化黨和國家機構(gòu)改革，是堅持和完善黨的領(lǐng)導、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，關(guān)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，關(guān)系全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

黨和國家機構(gòu)改革，對于推進全面深化改革、加快推進經(jīng)濟社會各方面各領(lǐng)域改革具有決定性意義。改革開放以來，我國改革取得重大成效，特別是黨的十八大以來，我們黨著力推進全面深化改革，我國經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變革、取得歷史性重大成就。習近平總書記指出，改革沒有完成時，只有進行時。隨著經(jīng)濟社會各領(lǐng)域改革范圍不斷擴大、改革層次不斷深入，改革進入深水區(qū)，面臨各種險灘，需要解決一些尖銳復雜的矛盾和問題，需要進一步掃除嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙。當前社會上產(chǎn)生一種“改革推不動、改不下去”的焦慮。為什么“推不動、改不下去”？一方面因為阻力較大，另一方面因為動力不夠強。在這樣的形勢下，怎樣進一步推進全面深化改革，需要一種強大的動力，這種動力來自領(lǐng)導體制機制的改革，這種體制性改革是經(jīng)濟社會各方面改革的重要保障和強大動力。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“不搞政治體制改革不能適應(yīng)形勢。改革應(yīng)該包括政治體制的改革，而且應(yīng)該把它作為改革向前推進的一個標志。我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不通”。這次黨和國家機構(gòu)改革，是我國政治體制改革的一次重大進展，是全面深化改革向前推進的一個重大標志，必將強有力推動我國經(jīng)濟社會各方面各領(lǐng)域改革更廣泛、更深入地進行，對推動國家發(fā)展、社會進步具有深遠重大的歷史意義。

黨和國家機構(gòu)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織載體

這次機構(gòu)改革的根本目的是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系就是國家制度體系，國家治理能力就是國家制度執(zhí)行能力，因此，要從制度學角度深刻認識這次機構(gòu)改革的重要意義。任何一種完整的制度體系都包含三大要素，即行為主體、行為規(guī)范、職能機構(gòu)。行為主體包括制度制定者、制度執(zhí)行者、制度遵循者，這三種主體在職能上有所分工，但在實際社會活動中則是綜合交叉的。行為規(guī)范是行為主體在制度所規(guī)定的社會活動中必須遵守的原則、規(guī)則和程序的總稱。職能機構(gòu)是制度運行的組織載體，是制度實施執(zhí)行的實體支撐。在制度體系中，職能機構(gòu)是基礎(chǔ)性要素，行為主體必須在一定的職能機構(gòu)中活動，其身份和行為才具有制度合法性；行為規(guī)范只有借助一定的職能機構(gòu)，才能運行實施?！爸贫劝才拧笔怯尚袨橹黧w、行為規(guī)范和職能機構(gòu)有機構(gòu)成的整體，缺少其中之一，都不是完善的制度安排。在一個制度體系中，即使有行為主體和行為規(guī)則，如果機構(gòu)設(shè)置不合理、職能設(shè)定不科學，也不是一個完善的制度體系。

《決定》指出，黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。中國特色社會主義制度是一個龐大的制度體系，是由多層次、多領(lǐng)域制度構(gòu)成的，包含黨政軍群事企社各方面的具體制度。這個制度體系是由行為主體、行為規(guī)范和職能機構(gòu)有機構(gòu)成的整體。中國特色社會主義制度的優(yōu)越性要充分發(fā)揮出來，必須有高素質(zhì)的行為主體、科學嚴密的行為規(guī)范體系，還要有設(shè)置科學、分工合理、運行高效的機構(gòu)職能體系，這是中國特色社會主義制度的實體支撐。在這樣的機構(gòu)職能體系中，制度行為主體才能高效執(zhí)行制度，制度行為規(guī)范才能有效發(fā)揮作用，同時也能夠進一步提高制度行為主體素質(zhì)，進一步改進完善制度行為規(guī)范。

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。國家治理體系包括制度規(guī)范體系和機構(gòu)職能體系，形象地說，制度規(guī)范體系是“軟件”，機構(gòu)職能體系是“硬件”，好的軟件需要有好的硬件作支撐，才能高效運行并發(fā)揮作用，科學嚴密的制度規(guī)范體系需要有科學合理的機構(gòu)職能體系作為組織載體，才能有效實施執(zhí)行。再好的制度規(guī)范體系，如果沒有相應(yīng)的機構(gòu)職能體系作支撐，是無法有效實施執(zhí)行的。制度執(zhí)行能力是通過制度主體的活動發(fā)揮出來的，而制度主體是存在于一定的職能機構(gòu)中的，制度主體的活動總是發(fā)生在一定的組織機構(gòu)中的。脫離一定的組織機構(gòu)，制度主體無法進行活動，制度執(zhí)行能力也就不能發(fā)揮出來。國家制度執(zhí)行能力是一種綜合性的整體能力，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力，各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)，黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力。這些能力的形成、提高并實際發(fā)揮作用，也必須以科學合理的機構(gòu)職能體系為載體。在科學合理的黨和國家機構(gòu)職能體系中，制度規(guī)則體系才能有效實施執(zhí)行，制度執(zhí)行能力才能充分發(fā)揮作用，國家治理體系才能高效順暢運轉(zhuǎn)，最終才能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅持問題導向,深化黨和國家機構(gòu)改革

《決定》指出，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度，這是擺在我們黨面前的一項重大任務(wù)?！稕Q定》體現(xiàn)了強烈的問題意識，強調(diào)必須堅持問題導向，深化黨和國家機構(gòu)改革，著力解決黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同新時代新任務(wù)新要求不完全適應(yīng)的問題。

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的國家治理體系。這個治理體系應(yīng)該包含科學嚴密的制度規(guī)則體系、高素質(zhì)的制度行為主體和科學合理的機構(gòu)職能體系，這三個方面有機統(tǒng)一，缺一不可。從現(xiàn)實情況看，第一個方面還需要進一步完善，第二個方面還需要不斷提高，但當前的突出問題主要表現(xiàn)在第三個方面，就是黨和國家機構(gòu)職能體系不適應(yīng)的問題，這個方面的問題解決不好，第一個方面的完善、第二個方面的不斷提高，也會受到嚴重制約。不論什么改革，根本目的就是要解決問題。一項重大改革的意義，最根本地體現(xiàn)在它所要解決的突出問題上。正是在這個意義上，《決定》強調(diào)必須堅持問題導向，不回避問題，明確指出黨和國家機構(gòu)職能體系中存在的問題，要求必須抓緊解決這些問題，這也就是這次黨和國家機構(gòu)改革的重大現(xiàn)實意義所在。

《決定》指出，在黨和國家機構(gòu)職能體系中還存在“兩個不完全適應(yīng)”，具體表現(xiàn)為十個方面的突出問題。針對這些問題，《決定》提出了深化黨和國家機構(gòu)改革的指導思想和目標，要求遵循堅持黨的全面領(lǐng)導、堅持以人民為中心、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國四個重要原則，從五個主要方面作出了改革部署。在黨的領(lǐng)導體制方面，要健全黨對重大工作的領(lǐng)導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。在政府行政體制方面，要合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，強化事中事后監(jiān)管，完善公共服務(wù)管理體制，提高行政效率。在黨政軍群社事機構(gòu)設(shè)置方面，要完善黨政機構(gòu)布局，深化人大政協(xié)司法機構(gòu)改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。在地方機構(gòu)改革方面，要賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。在編制體制改革方面，要依法管理各類組織機構(gòu)，強化機構(gòu)編制管理剛性約束，嚴格機構(gòu)編制管理權(quán)限和程序。通過這些重要方面的改革，科學設(shè)置機構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制、完善體制機制，將構(gòu)建起一個系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，進一步發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興奠定堅實的國家制度基礎(chǔ)。