村民自治生態(tài)失衡之歸因及破解之策

張遠(yuǎn)照

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部，重慶 400041)

村民自治進(jìn)程中，村委會的“不作為”“亂作為”“村霸”等現(xiàn)象導(dǎo)致了村民自治生態(tài)方面的嚴(yán)重失衡。對村民自治生態(tài)失衡的形成因素分析，一方面有助于回應(yīng)上述現(xiàn)象背后的法律訴求，破解村民自治生態(tài)失衡的困窘，為法治農(nóng)村營造新環(huán)境、新氣氛；另一方面亦有助于為村民民主管理、民主監(jiān)督與民主教育提供良好治理環(huán)境，鞏固基層民主堡壘，讓每一個村民感受到村民治理進(jìn)程中的主人翁地位。

一、 村民自治生態(tài)失衡的形成因素

1.嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象。村民委員會過度的行政化、集權(quán)化現(xiàn)象是破壞村民自治生態(tài)的最主要原因。從《憲法》層面講，村民委員會是在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督理念上產(chǎn)生并以期實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)目標(biāo)的基層群眾性自治組織。然而從《憲法》內(nèi)部結(jié)構(gòu)安排方面可推知，將村委會安排于國家機(jī)構(gòu)一章的事實難免有將村委會視為國家機(jī)關(guān)之嫌，縱使人們習(xí)慣于將其當(dāng)作自治組織看待。從法律層面講，經(jīng)過《中華人民共和國村民委員會組織法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等諸多法律授權(quán)，村委會已然成為實質(zhì)意義上的行政主體——法律法規(guī)授權(quán)的組織。尤其是隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速，法律授予村委會的職權(quán)將會呈現(xiàn)只增不減的態(tài)勢。這一點在《刑法》領(lǐng)域也同樣適用，諸如有關(guān)貪污、受賄、濫用職權(quán)等犯罪便將村委會相關(guān)成員納入了國家工作人員的主體范疇。從實踐層面看，村委會往往以自治組織之名行公共行政之實，并且這種趨勢將會在環(huán)境、計劃生育、房屋拆遷、社會福利、社會保險等領(lǐng)域得到進(jìn)一步強(qiáng)化。綜上，無論是從法律層面，還是實踐層面，村委會已是實質(zhì)意義上的行政主體。一個值得關(guān)注的事實是：一方面，村委會職權(quán)的行政化、集權(quán)化趨勢確實有助于加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程；另一方面，村委會職權(quán)肥大化、監(jiān)督軟化現(xiàn)象亦給依法行政與法治政府增加了阻力，破壞了村民自治的生態(tài)土壤。

2.村務(wù)監(jiān)督機(jī)制之闕如。村務(wù)監(jiān)督機(jī)制欠缺化、形式化、邊際化等弊端直接加速村民自治生態(tài)的失衡。實踐表明，任何不受監(jiān)督的權(quán)力必將是任性的權(quán)力，任何缺乏實質(zhì)性監(jiān)督的權(quán)力必將是一匹“脫韁野馬”。同理，缺乏監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)利將不再稱之為實質(zhì)意義上的權(quán)利，村委會亦然。《村委會組織法》相關(guān)條文明確規(guī)定：村民會議或村民代表會議是村民自治組織的權(quán)力機(jī)關(guān)，任何事關(guān)村民重大利益的行為必須經(jīng)村民會議事先決策；村民委員會是村民自治組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村委會的職權(quán)行為應(yīng)當(dāng)接受村民及村民會議的監(jiān)督并向后者報告；村民自治組織應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或是其他形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前的事實是：首先，在村民治理實踐中，村民會議尚未發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督職能，村委會向村民會議報告工作亦淪為一番佳話，村民會議的監(jiān)督與其說是一種監(jiān)督方式，不如說其是一種禮儀性、形式性象征。其次，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與審計機(jī)構(gòu)之空白化現(xiàn)象為村委會權(quán)力的恣意和濫用提供了空間。再次，即便少數(shù)行政村存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)，然而其機(jī)構(gòu)運行亦難逃村委會的領(lǐng)導(dǎo)與控制。有鑒于此，村民自治中的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是如此欠缺以至于村委會“一家獨大”的局面是如此壯觀。正是這種監(jiān)督機(jī)制的欠缺加速了村民自治因素的流逝，侵蝕了村民自治生態(tài)，并最終使得“村民自治村委會統(tǒng)治村支書一人專制”現(xiàn)象成了中國農(nóng)村的一大特色。

3.村民選舉制度之形式化。村民選舉制度的形式化、虛置化現(xiàn)象導(dǎo)致村民自治生態(tài)失衡，并最終影響了村民自治制度的內(nèi)在價值。我國《憲法》相關(guān)條文明確規(guī)定，符合條件的中華人民共和國公民具有選舉和被選舉的“基本”權(quán)利。從文義解釋和體系解釋維度進(jìn)行分析可知，首先，選舉權(quán)為“基本權(quán)利”即意味著選舉權(quán)是一種與生俱來的、不可轉(zhuǎn)讓的且生存必須的人身性權(quán)利。其次，作為選舉權(quán)的核心內(nèi)容，選舉權(quán)的真正落實有賴于罷免權(quán)的真正行使，即罷免權(quán)既是選舉權(quán)的核心，亦是選舉權(quán)發(fā)揮實效的后盾。另外，我國《選舉法》、《村民委員組織法》亦作了類似規(guī)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，以下事實弱化了上述規(guī)定，侵蝕了制度應(yīng)有價值。其一，規(guī)范意義上的村民選舉權(quán)在實踐中遭到了不公平對待，選舉權(quán)難以實現(xiàn)從法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利的轉(zhuǎn)變。選舉權(quán)在村民治理中更多的是一種擺設(shè)、形式和權(quán)利象征。其二，作為選舉權(quán)后盾的罷免權(quán)幾乎被忽略，村委會由此變成了缺乏制約的高權(quán)機(jī)構(gòu)。其三，村民選舉是村民最直接、最基層的民主表達(dá)，村民選舉制度形式化、虛置化現(xiàn)象不僅破壞了直接民主的根基，亦是對村民自治生態(tài)的踐踏。實踐中，村委會亦往往被當(dāng)成村支書或村長的“家天下”或“后花園”?？傊?，倘若村民監(jiān)督機(jī)制的整體欠缺破壞了村民自治生態(tài)的平衡，那么選舉制度的形式化、虛置化則直接侵蝕了直接民主的根基，加速了村民自治生態(tài)的進(jìn)一步惡化。

4.法治素養(yǎng)之匱乏。村民自治組織人員法治素養(yǎng)的欠缺是村民自治生態(tài)失衡的主要原因。從村民自治組織人員方面看，其主體法治素養(yǎng)欠缺可以從以下幾個方面得到證成:第一，深受中國傳統(tǒng)文化影響，“官本位”“權(quán)力本位”“父母官”“權(quán)力就是任性”等官僚主義作風(fēng)在農(nóng)村依然盛行。第二，村委會相關(guān)組成人員缺乏服務(wù)意識、大局意識、長遠(yuǎn)意識。第三，村委會相關(guān)組織人員責(zé)任意識缺乏。實踐中相關(guān)人員往往秉承官是“主”，民是“民”的民主理念，進(jìn)而逾越了責(zé)任底線，踐踏了權(quán)利尊嚴(yán)，違背了“責(zé)任是權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)”的權(quán)責(zé)一致原則。從村民方面看，一是村民深受傳統(tǒng)文化影響，“厭訴”“怕訴”“逆來順受”等消極維權(quán)意識為村民自治中的腐敗因素提供了溫床。二是村民守法意識仍處于消極守法階段，積極守法觀念尚未形成氣候。如此一來，村民權(quán)利永遠(yuǎn)停留在紙質(zhì)層面。三是村民主體性意識之欠缺亦是村民自治生態(tài)失衡的一大誘因。可以想象，倘若在一個交通相對封閉、信息相對落后、文化程度相對較低的農(nóng)村能萌發(fā)出良好的村民自治生態(tài)，也是一件困難的事。

5.村務(wù)公開制度之漏缺。村務(wù)信息的封閉化、秘密化與無檔案化處理是村民自治生態(tài)失衡的關(guān)鍵因素。依照法理，正義是法律的價值追求，正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。即村民治理過程中的程序正義。然而程序正義總是與公開制度相聯(lián)系——陽光是最好的“防腐劑”，公開是程序正義的最佳表征。實踐中，《村委會組織法》相關(guān)條文明確規(guī)定，本村的財務(wù)開支、救濟(jì)物資款項使用情況、計劃生育實施方案、征地補(bǔ)償款、精準(zhǔn)扶貧款項等財務(wù)使用情況必須公開。另外相關(guān)條文還規(guī)定，村委會或村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立本村集體土地承包方案、會議記錄、經(jīng)濟(jì)合同、集體財產(chǎn)賬目、宅基地使用方案等事關(guān)村民重大利益的檔案制度，并應(yīng)適時公布上述情況。然而，實踐與理想的差距仍然存在。首先，“村務(wù)公開為例外，不公開為原則”的封閉理念勢必導(dǎo)致上述規(guī)定在很大程度上仍處于具文狀態(tài)。其次，農(nóng)村基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)施薄弱、權(quán)利意識淡薄、受教育程度低等諸多事實注定農(nóng)村必然成為腐敗重災(zāi)區(qū)。其三，縱使有的地區(qū)確實貫徹村務(wù)公開旨意，但公開內(nèi)容欠缺真實性、全面性、有效性等事實注定該制度必然大打折扣。由此觀之，村務(wù)公開制度的欠缺與村民自治生態(tài)失衡之間不無直接關(guān)系。

6.“全面且有效”的村民救濟(jì)機(jī)制之缺乏。村民救濟(jì)體制的無效性與空白化現(xiàn)象是村民自治生態(tài)失衡的最主要原因。在法治時代，無論是從人民主權(quán)的社會契約理論出發(fā)，還是從基本人權(quán)的人權(quán)發(fā)展理念方面考量，為村民提供全面且有效的救濟(jì)體系既是國家的職責(zé)，亦是司法最終性的體現(xiàn)。然而縱觀我國現(xiàn)行的村民救濟(jì)體系，村民救濟(jì)體系仍存在以下弊端：(1)救濟(jì)范圍單一。除村民選舉訴訟抑或涉及刑事犯罪等訴訟外，村民其他權(quán)益難以保障已是一個不可爭議的事實。這無疑再一次反映了擁有權(quán)利難，實現(xiàn)權(quán)利更難的事實。(2)救濟(jì)方式欠缺明確性。實踐中，當(dāng)村委會的不作為或亂作為行為侵犯村民權(quán)益時，究竟是提起民事訴訟、行政訴訟或公益訴訟？究竟是以村民個人名義提起訴訟還是以村委會名義提起訴訟抑或是由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟？這些問題不僅法律上尚未給出明確的答復(fù)，即便法律有所提及，實踐中亦難以得到落實。(3)救濟(jì)方式欠缺有效性。實踐中，村黨組織抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織與村委會的共同或單方行為侵犯村民權(quán)益時，即便存在法律上的救濟(jì)方式，村民權(quán)益亦恐怕難以保護(hù)?？傊?，單一的權(quán)利救濟(jì)體系難以實現(xiàn)控權(quán)保民的正義價值，不具備有效性的救濟(jì)體系則亦只是一只“紙老虎”罷了。倘若既無全面的救濟(jì)體系，又缺乏有效的保障機(jī)制，那么村民自治生態(tài)的失衡注定是理所當(dāng)然。

二、重塑村民自治生態(tài)之長效機(jī)制

1.完善監(jiān)督機(jī)制。法治的本質(zhì)是“無權(quán)利則無救濟(jì)” 和“無權(quán)力則無救濟(jì)”。權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，職責(zé)是權(quán)力存在的邏輯前提，權(quán)力行使應(yīng)主動接受權(quán)利的監(jiān)督并應(yīng)止步于權(quán)利界限?！盁o權(quán)利則無救濟(jì)”的法治理念要求，唯有建立在救濟(jì)保障制度基礎(chǔ)上的權(quán)利才具有權(quán)能意義?！盁o權(quán)力則無救濟(jì)”的法治理念則表明，唯有受到監(jiān)督的權(quán)力才符合權(quán)力的公共性特征。據(jù)此，重塑村民自治生態(tài)首先應(yīng)完善事前、事中與事后監(jiān)督機(jī)制。第一，完善事前監(jiān)督機(jī)制。筆者建議，立法主體可以從立法層面將村委會納入到行政主體范疇并進(jìn)一步明確村委會的職權(quán)范圍、行使程序等以期實現(xiàn)法治農(nóng)村、村民自治的價值追求。第二，健全事中監(jiān)督機(jī)制。村民自治本質(zhì)上是村民共治，村民共治的過程其實就是村民自治組織與村民共同參與村務(wù)治理的過程。在村民治理過程中，村民會議、村委會、村民應(yīng)各司其職，相互促進(jìn)。第三，完善事后救濟(jì)機(jī)制。在重塑村民自治生態(tài)的過程中，全面且有效的救濟(jì)是村民權(quán)益的最后一道防線，司法應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的能動職能，而非袖手旁觀。筆者甚至建議，當(dāng)村組織的行為有侵害村民重大權(quán)益之虞且該權(quán)益不具事后彌補(bǔ)性時，應(yīng)為允許村民提供預(yù)防性訴訟途徑。

2.完善公開制度。村民自治生態(tài)之重塑有賴于村務(wù)公開制度實效性的發(fā)揮。完善村務(wù)公開制度應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：第一，嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開事項，始終堅持公開為原則，不公開為例外的公開理念。第二，村務(wù)公開應(yīng)注重目標(biāo)導(dǎo)向，重點公開村務(wù)收支、宅基地使用、土地經(jīng)營權(quán)承包等事關(guān)村民重大利益的事項。第三，村務(wù)公開應(yīng)堅持全面、客觀、真實的原則，并建立村務(wù)管理檔案。如此一來，村務(wù)檔案既能發(fā)揮證據(jù)效力，也能起到擔(dān)保村委會理性行使職權(quán)之效能。第四，村務(wù)公開應(yīng)說明公開時間、地點、期限及允許村民對公開事項提出異議并說明公開的理由。

3.培育法律素養(yǎng)。培育法律素養(yǎng)是提高村民權(quán)利意識、守法意識的最佳途徑，是提高村干部權(quán)力意識、責(zé)任意識、大局意識的根本途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化的直接路徑，是重塑村民自治生態(tài)長效機(jī)制的有效路徑。有鑒于此，法治素養(yǎng)之培養(yǎng)應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：第一，村民應(yīng)自覺養(yǎng)成學(xué)法、懂法、守法、監(jiān)督的好習(xí)慣，認(rèn)真對待自己的權(quán)利。第二，村干部應(yīng)積極學(xué)習(xí)法律相關(guān)知識，主動摒棄“官本位”思想，嚴(yán)格貫徹憲法法律旨意，主動培養(yǎng)自己的大局意識、政治意識、法律意識以期實現(xiàn)服務(wù)群眾的根本宗旨。

4.村民選舉功能的回歸。村民選舉是民主的最直接表達(dá)，是基層民主的基本實現(xiàn)形式。村民選舉功能的回歸應(yīng)聚焦于以下幾個方面：第一，完善村民代表候選人制度，始終貫徹投票自愿、差額選舉、選舉平等、秘密投票、結(jié)果公開原則，確保選舉真實性、民主性、代表性的真正落實。第二，加快推進(jìn)村官制度改革，以期實現(xiàn)為農(nóng)村法治、培育鄉(xiāng)村生態(tài)提供精英土壤。第三，以法律訴訟途徑確保村民選舉的有效性與實效性，擔(dān)保村民選舉權(quán)得到真正落實。