協(xié)商民主：人民政協(xié)參與社會治理的重要方式*①

申南喬

(中共新疆區(qū)委黨校 政治學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（黨的十九大報告在“八個明確”中對此再次強調(diào)），明確強調(diào)創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，這體現(xiàn)了社會管理向社會治理的理念轉(zhuǎn)變，標志著社會治理躍升至國家戰(zhàn)略層面，也成為政府改革和政治改革的新視角。[1]作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，黨的十八大報告首提“協(xié)商民主”概念后，學界對西方協(xié)商民主的中國演繹開始轉(zhuǎn)向社會主義協(xié)商民主的自主構(gòu)建。[2]作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，習近平總書記曾強調(diào)“人民政協(xié)要適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求”，[3]這為新時期人民政協(xié)參與社會治理提供了重要指南。那么人民政協(xié)在參與社會治理中具有何種優(yōu)勢，其協(xié)商民主的重點突破路徑在哪里，是本文重點研究的議題。

一、社會治理與協(xié)商民主的契合點

社會治理著眼于解決社會問題、促進社會秩序和諧，致力于社會福利的完善、民生保障與改善、社會矛盾的化解、社會公平的達成，既包含促進政府社會問題的自我改良，又包含政府主動調(diào)整與社會的關(guān)系，同時強調(diào)社會責任和義務的增強及自治能力的提升。而協(xié)商民主強調(diào)在憲法所規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，公民是自由平等的，行動需遵循權(quán)利和理性原則，過程和形式采用對話、討論、辯論等，最終目標是形成合法決策。[4]可以說，協(xié)商民主所具有獨特優(yōu)勢和作用與社會治理的內(nèi)涵特征高度契合。

1.社會治理和協(xié)商民主的多元主體參與和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)契合。如果說社會管理將政府視為公共服務和公共產(chǎn)品的唯一供給者和分配者，由于行動主體單一，呈現(xiàn)出自上而下的單向度治理結(jié)構(gòu)，往往忽視了社會組織、公眾及其他社會行動主體的參與作用，那么比較而言，社會治理最大的特點則是賦予不同主體平等地位，注重多元主體參與及其行動網(wǎng)絡建構(gòu)，強調(diào)致力于社會問題解決過程中平等協(xié)商、碰撞、對話、商量等形式的重要性。[5]其中，政府作為社會治理的重要行動主體，擔負著依據(jù)各領(lǐng)域不同發(fā)展訴求適度放權(quán)、建立各類行為主體合理有序的參與機制和空間的重要職責。因而，社會治理是各類行為主體持續(xù)互動的過程，重在調(diào)整與協(xié)調(diào)多方主體的利益關(guān)系，勢必牽涉到公共或私人等多部門、多領(lǐng)域。

協(xié)商民主得以展開的基礎和動力同樣來源于多層面、多維度的主體參與。在人民政協(xié)這一政治制度設計中，“大團結(jié)，大統(tǒng)一，囊括一切代表人物”是其制度運行的基本方針。相對其它組織和團體而言，多個界別組成表明了人民政協(xié)廣泛的代表性與包容性特征。伴隨著社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的不斷深入，社會群體不斷分層，客觀上要求人民政協(xié)適時調(diào)整界別設置，及時吸納各類黨派、社團、企業(yè)家、專家學者及社會各界代表人物加入政協(xié)組織，這彰顯出人民政協(xié)廣泛有序政治參與的組織優(yōu)勢，也凸顯著國家治理體系構(gòu)建中參與主體多元化的基本特質(zhì)。而協(xié)商民主的實踐過程內(nèi)在地要求不同界別成員構(gòu)建行動的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，進而平等自由地參與議題討論。也只有基于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中的地位平等，才能保證協(xié)商結(jié)果展現(xiàn)集體意志，相對自由地表達意愿、主張訴求、參與公共事務。

2.社會治理和協(xié)商民主注重多元手段的契合。

如果說社會管理更多地強調(diào)政府行政權(quán)力運用的話，社會治理不僅強調(diào)行政權(quán)力的運用，還致力于構(gòu)建法制規(guī)制、市場競爭、網(wǎng)絡輿論、道德約束、心理導引、文化教養(yǎng)等全方位的治理手段和途徑，[5]以此來協(xié)調(diào)各方面、各層次主體的利益訴求，目的在于維護好社會秩序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，因而它是一種具有多樣方式和手段的治理戰(zhàn)略。特別需要強調(diào)的是，在全面推進依法治國的今天，法治勢必成為實現(xiàn)多元主體平等參與社會治理的重要依據(jù)和回應各種社會矛盾的必要理念。[6]因此，尊重法治原則、重視法律手段的使用也必是社會治理的法治化要求。

人民政協(xié)反映社情民意、開展協(xié)商對話是其實踐協(xié)商民主的核心要素。實踐中，以平等、對話、溝通、協(xié)商、兼顧為主要運作方式的政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商形式同樣具有多樣化特征，對此，習近平總書記特別強調(diào)“更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等新形式”。[3]而不管何種協(xié)商民主的形式和方式，都務必遵循特定的規(guī)則程序，唯此也才能使協(xié)商民主具備程序合法性。由于協(xié)商民主強調(diào)各個參與主體“以理服人”而非政治強制，著眼于每個參與者意愿的最大公約數(shù)的達成，而不僅僅是體現(xiàn)個人或者單方意志，因而能夠在相對公正客觀地尊重社會差異、容納多樣化利益訴求的基礎上調(diào)和不同的價值主張，從而奠定協(xié)商民主內(nèi)容層面的合法性。

3.社會治理與協(xié)商民主的社會公共責任契合。

社會治理反對數(shù)千年來封建專制制度所形成的根深蒂固的臣民意識、官本位思想、封建等級制度觀念等，注重現(xiàn)代化制度體系的構(gòu)建和現(xiàn)代公民精神的發(fā)揚。它不僅強調(diào)政府主體責任，更強調(diào)將市場、社會、公民等放置于平等參與地位情景中，倡導社會責任共擔、個人與社會利益關(guān)系協(xié)調(diào)，進而塑造和發(fā)揮社會公共理性的價值及作用，最終達到實現(xiàn)公共利益最大化的目的。

協(xié)商民主的核心是公共協(xié)商，展現(xiàn)的是民主決策形式，內(nèi)蘊著公民理性自治精神，[7]最終達到的目標同樣是社會公共責任及利益的合理實現(xiàn)。人民政協(xié)協(xié)商民主在價值目標上著眼于公共利益，在實踐操作上重視引導公眾參與公共事務，使公眾在參與中熟悉民主程序、在潛移默化中提升民主技能，[8]從而循序漸進地培育出“參與、監(jiān)督、尊重、互惠”的公民意識。因而在此過程中，共同協(xié)商而非權(quán)威或權(quán)力的強制成為協(xié)商民主解決問題的重要方式，這時刻彰顯著現(xiàn)代理性精神。同時，通過多元主體交換資源、談判共同的目標，各個參與主體聽取多方意見，轉(zhuǎn)化各自偏好，形成公共意見，從而實現(xiàn)理性而非主觀地接受判斷公共性和正當性的標準。鑒于“參與者可能影響其他協(xié)商者的可能性對于所有參與者來說都是大致相同的”，[9]（P224）只有各個行動主體以公共利益而非少數(shù)人利益為導向，理性地對公共事務充分協(xié)商和討論，才能最大限度地體現(xiàn)協(xié)商民主的本質(zhì)。因而同社會治理一致，協(xié)商民主反映的不僅僅是多數(shù)人的意愿或呼聲，更是公共責任的集體理性表達。[10]

二、協(xié)商民主在社會治理中的功能優(yōu)勢

1.有助于社會治理決策民主化、科學化。習近平總書記指出“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中”，[11]（P297）明確強調(diào)協(xié)商貫穿于決策始終的重要性。2015年中共中央就“加強政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接”以及“規(guī)范協(xié)商議題提出機制”“健全知情明政制度”“完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制”等方面作出操作化規(guī)定，這已在政策層面為黨委政府形成科學化、民主化決策提供可靠保障。人民政協(xié)成員結(jié)構(gòu)和界別結(jié)構(gòu)具有廣泛覆蓋性，恰恰能夠補充社會治理所需要的廣泛的人才資源，[12]吸收社會各界人士針對社會問題的意見建議。人民政協(xié)中來自不同行業(yè)及領(lǐng)域的委員分別具備對現(xiàn)代化建設復雜性的認知判斷能力，恰恰可為社會治理提供智力與知識支持。從人民政協(xié)參與社會治理的實踐形式看，各行業(yè)、各領(lǐng)域政協(xié)委員發(fā)揮各自資源、技術(shù)等優(yōu)勢，及時掌握基層信息、充分把握民眾訴求、廣泛調(diào)研政策和具體事務等可行性及實踐效果，并借助各類民主協(xié)商會、議政會等途徑進行分析總結(jié)，從而為各級黨委政府提供提案、調(diào)研報告等，使公共政策更能充分、細微地體現(xiàn)民意，最終提高社會治理決策及執(zhí)行的科學性。

2.有助于化解社會矛盾、促進社會和諧。中國社會主要矛盾已發(fā)生變化，不同群體的利益差異化和價值多元化也使得妥善處理社會結(jié)構(gòu)和社會階層深刻變動中的矛盾分歧成為提高社會治理能力水平面臨的緊迫現(xiàn)實課題。社會治理要協(xié)調(diào)好社會多元利益關(guān)系，首先務必暢通利益表達渠道，使得各個階層和群體的利益訴求充分有效表達，并最終在充分吸納科學合理意見基礎上最大限度地實現(xiàn)社會資源公正公平的分配。這種利益關(guān)系協(xié)調(diào)的過程是多元主體共同承擔社會公共責任、參與社會公共事務的過程，也是協(xié)助黨和政府做好群眾工作的過程，其最終目的是以社會矛盾化解促使社會和諧穩(wěn)定。而協(xié)商民主強調(diào)尊重社會主體多元化基礎上的求同存異，重視價值觀念和利益訴求多樣化基礎上的互利共贏。[5]面對多樣化的組織及階層群體，人民政協(xié)便于協(xié)助黨和政府及時掌握社情民意，洞察社會治理中的風險。廣大政協(xié)委員聯(lián)系各界別，其了解民情、洞察民意的目的也恰恰在于充分發(fā)揮國家與群眾之間的紐帶作用，通過參政議政協(xié)助黨和政府理順社會情緒、化解社會矛盾，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

3.有助于促進社會公平、凝聚社會共識。中國特色社會主義進入新時代，“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局的全面有序推進需各個社會主體積極參與，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢需各個社會主體增強共識、凝心聚力。加強和創(chuàng)新社會治理是社會層面已明確的國家戰(zhàn)略，它致力于通過多元主體作用發(fā)揮，凝聚建設中國特色社會主義事業(yè)的強大合力，也是應對新時代錯綜復雜的矛盾沖突、追尋社會公平正義、形成穩(wěn)定和諧社會秩序的價值追求。而人民政協(xié)“團結(jié)”主題需要借助一定的行動進行表達，民主協(xié)商是行動表達的重要方式，社會治理則是協(xié)商精神的實踐展現(xiàn)。人民政協(xié)包容性強、位置“超脫”，它既充分鼓勵社會精英參與公共協(xié)商，亦廣泛支持普通公眾積極參與，保障各界別代表的意見表達、批評、建言權(quán)利，尊重各社會主體差異化意見，通過規(guī)范化交流協(xié)商，盡可能避免單一意見偏好、達成較為合理一致的意見。協(xié)商民主的具體實踐中，已紛繁呈現(xiàn)出網(wǎng)絡聽證會、民主評議會、民主懇談會等多種操作性強的創(chuàng)新形式，這些形式成為創(chuàng)新社會治理的有效途徑，也為不同階層行動主體在充分參與社會治理中不斷凝聚共識、形成合力搭建了開放透明的平臺。

三、協(xié)商民主在社會治理中的路徑拓展

1.明確協(xié)商民主參與社會治理的邊界，夯實代表基礎。首先要明確的是社會治理并非社會對抗，我國《憲法》對人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位十分明確?！凹訌妳f(xié)商民主建設，必須堅持黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展?！边@既是政治要求，也是行動指南，它要求人民政協(xié)參與社會治理必須時刻堅決擁護中國共產(chǎn)黨的權(quán)威和領(lǐng)導地位，緊緊把好政治關(guān)，并配合黨委中心工作。

就履行職能過程而言，人民政協(xié)是黨委政府聯(lián)系社會的紐帶，科學、理性及建設性的協(xié)商民主是其工作的重要方式，這種特殊的政治制度安排及獨特的工作方式表明，人民政協(xié)既非國家權(quán)力機關(guān)，亦非行政決策機關(guān)和政策執(zhí)行機關(guān)，而是社會各界人士團結(jié)合作、共商大計的有效平臺，其參與社會治理并非改變自身在國家治理體系中的角色地位。這要求人民政協(xié)既不能一味迎合政府，也不能是民粹主義的代言人，而是政府與民眾之間的“緩沖器”。就人民政協(xié)通過協(xié)商民主參與社會治理的邊界而言，它必須著眼并堅持在黨的領(lǐng)導下鞏固和提高體制安排的合法性。[13]具體協(xié)商民主實踐中，它不能陷入社會具體事務中，而應當堅持團結(jié)和民主兩個主題，促進和深化協(xié)商民主，充分承擔和發(fā)揮催化劑、組織者、召集人的角色作用，協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，不斷拓寬居民與黨政機關(guān)之間有效溝通渠道，促成良性互動，實現(xiàn)公共服務提供者與受益者有效銜接，從而夯實黨委政府決策及政策執(zhí)行的民意基礎。

2.重視網(wǎng)絡協(xié)商民主，拓展社會治理的空間領(lǐng)域。形式創(chuàng)新是協(xié)商民主生命力和作用力持續(xù)延展的基本要求。特別是隨著網(wǎng)絡普及和技術(shù)進步，利用網(wǎng)絡協(xié)商民主成為協(xié)商民主適應信息化、網(wǎng)絡化時代的必由之路，它既體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求，又是社會治理價值理念在網(wǎng)絡空間的具體體現(xiàn)。因而，通過同現(xiàn)實時空中的協(xié)商民主相互配合，可充分擴展協(xié)商民主參與社會治理的空間領(lǐng)域。為此，人民政協(xié)必須著眼網(wǎng)絡空間中高效優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)民與政協(xié)委員互動的協(xié)商民主平臺構(gòu)建，重視網(wǎng)絡協(xié)商民主建設，倡導并引導網(wǎng)絡空間行動主體積極參與，最終借助網(wǎng)絡促進協(xié)商民主的穩(wěn)步發(fā)展。[1]這就要求人民政協(xié)滿足社會治理的多元主體特別是網(wǎng)民參與的要求，增設網(wǎng)絡互動版塊，暢通網(wǎng)民及其他社會主體的意見表達、問題討論渠道。網(wǎng)站內(nèi)容建設上，根據(jù)不同群體的特點及利益關(guān)切，設置能夠引起共鳴和集體討論的、有助于促進社會進步的議題焦點，特別是將一些熱點事件、重大議題及時網(wǎng)絡公開，接受網(wǎng)民及其它社會主體監(jiān)督。

因此，應充分發(fā)揮政協(xié)委員網(wǎng)絡協(xié)商民主能力，引導政協(xié)委員主動在網(wǎng)絡上正面發(fā)聲、解疑釋惑，擔當起引導網(wǎng)絡的重任，發(fā)揮網(wǎng)絡協(xié)商民主的帶頭作用。這就要求政協(xié)委員們具備較高的網(wǎng)絡素養(yǎng)，通過單位培訓、個人自學等多種方式提高網(wǎng)絡使用水平，增強應對網(wǎng)絡上錯綜復雜信息的能力。而為了保證網(wǎng)絡協(xié)商民主的穩(wěn)定性和持續(xù)性，網(wǎng)絡協(xié)商民主工作機制的建立必不可少。這就需要通過建立流暢的網(wǎng)民互動機制以及與有關(guān)部門的網(wǎng)絡溝通機制才能形成網(wǎng)絡協(xié)商民主的橋梁。同時，只有恰當有效約束和規(guī)范政協(xié)委員和網(wǎng)民的行為，才能保障常態(tài)化、規(guī)范化的網(wǎng)絡協(xié)商民主活動開展，因而科學合理的網(wǎng)絡協(xié)商民主規(guī)章制度的制定[1]就顯得必不可少。此外，為大力推動網(wǎng)絡協(xié)商民主的發(fā)展，必須通過制定有效的激勵機制激發(fā)政協(xié)委員和網(wǎng)民們的參與熱情，這也是網(wǎng)絡協(xié)商民主必須要思考解決的問題。

3.強化基層協(xié)商民主，提升人民政協(xié)協(xié)商民主的能力水平?！耙七M協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”始終是黨的十八大及十九大報告反復明確的導向性要求，其中蘊含著人民政協(xié)協(xié)商民主的兩個主要方式：人民政協(xié)協(xié)商民主既有我黨同人民政協(xié)中民主黨派、無黨派人士的協(xié)商對話（此種形式表現(xiàn)為少數(shù)上層協(xié)商），又有基層社會中政府、政協(xié)同民眾的協(xié)商對話（此種形式表現(xiàn)為多數(shù)基層協(xié)商）。而相較而言，以往的人民政協(xié)協(xié)商民主的具體實踐較忽視深入基層同多數(shù)民眾協(xié)商。而從人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展趨勢以及黨和國家的政策導向上看，基層民主協(xié)商將會是今后人民政協(xié)協(xié)商民主的重要拓展領(lǐng)域。

從基層社會治理價值趨向上看，無論是基層公共事務還是城鄉(xiāng)社區(qū)治理均越來越重視公民意見的暢通表達和民主權(quán)利的合理實現(xiàn)，而重視基層協(xié)商民主的重要作用，目的就是讓基層民眾參與公共事務的管理，使其有發(fā)表意見的機會和平臺。從基層社會治理的實踐情況看，各地在基層黨組織的領(lǐng)導下，已經(jīng)形成并操作實踐了相對豐富多樣和較為成熟的協(xié)商民主形式，特別是一些創(chuàng)新制度形式（如民主懇談會、社區(qū)議事會、黨群議事會、居民論壇等）也在不斷激發(fā)起基層群眾的民主意識，不斷推進信息公開、強化權(quán)力監(jiān)督的民意呼聲也越來越強烈。面對此等發(fā)展趨勢，人民政協(xié)應不斷創(chuàng)新工作方式，豐富協(xié)商民主的內(nèi)容，提升協(xié)商民主的質(zhì)量。這要求人民政協(xié)中各界別政協(xié)委員要牢固樹立工作重心下移的理念，主動和敏銳地去把握社會脈搏，[14]持續(xù)、廣泛、深入地扎根基層社會，不斷提高自身的社會實踐能力。現(xiàn)階段，基層社區(qū)的重要性越來越突出，為尊重和實現(xiàn)社會公眾對社會治理重大事務的知情權(quán)和參與權(quán)，可以探索利用城鄉(xiāng)社區(qū)平臺創(chuàng)設政協(xié)工作平臺，不斷理順政府、政協(xié)委員、基層群眾之間的溝通渠道，從而提高人民政協(xié)基層協(xié)商民主的能力水平。另外，加強基層協(xié)商民主，必須充分利用各界政協(xié)委員的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、關(guān)系資源優(yōu)勢以及影響動員能力等，發(fā)揮其在基層社會治理中的示范作用和輻射影響力。同時注重基層調(diào)查研究納入人民政協(xié)參與社會治理的常態(tài)化、制度化工作，堅持調(diào)查研究過程的系統(tǒng)性、科學性，始終與基層群眾“打成一片”，才能夠不斷獲得豐富、詳實和客觀的基層社會現(xiàn)實，不斷地提高基層協(xié)商民主的能力，從而為黨和政府提供科學有效的決策建議。