“一帶一路”倡議下上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作的內(nèi)涵新變

張 杰

（中國(guó)人民公安大學(xué) 北京 100038）

“一帶一路”倡議不僅僅是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)優(yōu)選的出路，同時(shí)也為維護(hù)地區(qū)秩序安全而使警務(wù)合作密切化發(fā)展提供了契機(jī)。上海合作組織作為重要的地區(qū)組織，其警務(wù)合作的內(nèi)涵與外延在促進(jìn)一帶一路倡議落實(shí)的進(jìn)程中，有著與該倡議相輔相生的內(nèi)涵和重疊的外延,同時(shí)，上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作十余年來(lái)，早已形成具有特色的基本內(nèi)涵，而且，其內(nèi)涵和外延也因一帶一路倡議的發(fā)出而變得更加豐富和多元。

眾所周知，一帶一路沿線國(guó)與上海合作組織在地緣上重要的重合點(diǎn)就是中亞地區(qū)。中亞總的面積400萬(wàn)平方公里，中國(guó)與中亞共用邊界3000多公里，居民大約5500萬(wàn)，超過(guò)130多個(gè)民族，同時(shí)又是世界上四個(gè)宗教信仰交匯之地，基督教、伊斯蘭教、道教、佛教。

中亞國(guó)家邊境管理和移民管理普遍薄弱，管理存在漏洞，許多毒品走私于此取道。鄰國(guó)阿富汗戰(zhàn)亂不斷、恐怖活動(dòng)與販毒活動(dòng)猖獗，侵蝕著各成員國(guó)安全及其邊境秩序。販毒與恐怖主義雙重安全威脅于此。本地區(qū)成員國(guó)恐怖主義問(wèn)題的相似性及其恐怖組織的聯(lián)合性，使得反恐執(zhí)法合作的相互需求性更強(qiáng)。

一、上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作的基本內(nèi)涵與外延

第一，上合組織合作精神內(nèi)涵，突出體現(xiàn)了揭露并打擊打三股勢(shì)力的犯罪以及治理非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的內(nèi)涵。

《上海公約》對(duì)那些因政治等原因而開脫罪責(zé)的行為表示，允許采取制定國(guó)內(nèi)立法的措施應(yīng)對(duì)，以避免恐怖主義行為及其公約中規(guī)定的行為逃脫法律責(zé)任。

依此可見，上合組織合作精神內(nèi)涵，體現(xiàn)了突出揭露并打擊打三股勢(shì)力的犯罪本質(zhì)，而非之政治較量。因此應(yīng)在克制這一犯罪中，保持警惕以不陷入政治斗爭(zhēng)的漩渦不違背上海公約精神內(nèi)涵、不違背本組織地區(qū)反恐的初衷。

上合組織框架下的警務(wù)合作的目的之一是以地區(qū)組織的形式來(lái)強(qiáng)化國(guó)家對(duì)普遍管轄原則的承諾，“普遍”到本地區(qū)范圍，促進(jìn)成員國(guó)的協(xié)調(diào)與合作，合作包括對(duì)恐怖主義、毒品犯罪、非法移民、跨國(guó)走私等嫌疑人展開的追捕、遣返、刑事司法協(xié)助；另一個(gè)角度看，地區(qū)警務(wù)合作的重要內(nèi)容之一是地區(qū)反恐合作，這也是加強(qiáng)恐怖分子國(guó)籍所屬國(guó)和實(shí)際控制恐怖分子的成員國(guó)之管轄權(quán)，并防止反恐被國(guó)際政治斗爭(zhēng)利用并削弱成員國(guó)管轄權(quán)。如，組織外一些國(guó)家以“管轄沖突”為由而拒絕引渡恐怖主義犯罪嫌疑人。

第二，上合組織警務(wù)合作的內(nèi)涵外延還包含“執(zhí)法合作”的涵義。

警務(wù)合作不限于跨國(guó)遣返或追捕恐怖分子等事務(wù)。執(zhí)法合作的主體與刑事司法協(xié)助的主體不同在于，執(zhí)法合作的手段不限于采用程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男淌滤痉▍f(xié)助和引渡，還包括靈活的“變相引渡”；一些本國(guó)法律未授予刑事司法權(quán)的機(jī)關(guān)也能參與反恐合作①。從現(xiàn)階段而言，合作已涉及到了國(guó)際關(guān)系的發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)際關(guān)系矛盾的協(xié)調(diào)、國(guó)際警務(wù)合作的發(fā)展方向和模式，行動(dòng)部門的戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)配合、協(xié)調(diào)與聯(lián)合指揮等；行動(dòng)部門的合作還涉及到：聯(lián)合訓(xùn)練、聯(lián)合演練、軍事演習(xí)，對(duì)成員國(guó)國(guó)家突發(fā)事件的快速反應(yīng)和配合行動(dòng)。例如，奧運(yùn)安保上成員國(guó)給予中國(guó)的支持[1]，安集延事件、吉爾吉斯騷亂事件中本組織給予的支持與協(xié)調(diào)配合行動(dòng)；對(duì)恐怖主義案件的跨國(guó)偵查合作，還涉及到了技術(shù)層面的合作，情報(bào)交流合作，成員國(guó)反恐隊(duì)伍的國(guó)際培訓(xùn)、技術(shù)援助等一系列問(wèn)題。

這里，還可以將國(guó)家的國(guó)際反恐外延向內(nèi)和向外延伸，包括各國(guó)公安入出境管理、國(guó)境安全防范制度等。如陸地（包括空港）、海上、港口的邊防檢查制度。即不局限于陸地邊境，還應(yīng)輻射到成員國(guó)內(nèi)陸的國(guó)（邊）境（空港邊境地區(qū)）的控制檢查上?；诤娇帐聵I(yè)的發(fā)展，二十一世紀(jì)的販毒分子、恐怖分子的全球化流動(dòng)，使犯罪世界達(dá)到了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交流，即境外人員的入境不再局限于沿著領(lǐng)土或河流、山川等這樣有形的可視的自然屬性的邊境完成跨境的行為，城市之間通過(guò)人類自己創(chuàng)造的空中航線交通，把地球上的任意的點(diǎn)連接在一起，使內(nèi)陸城市和邊境城市一樣，港口、機(jī)場(chǎng)變成一個(gè)大的國(guó)境前沿，它應(yīng)成為安防檢查重地。尤其中國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)的人員大范圍流動(dòng)，使得邊境活動(dòng)的地理范圍擴(kuò)大到內(nèi)陸，在邊境地區(qū)受到的犯罪與秩序的困擾隨著現(xiàn)代交通很快傳遞到任意的非邊境地區(qū)。因此，上合組織成員國(guó)應(yīng)把邊境管理、移民管理也納入到反恐合作的范疇中。

第三，上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作的傳統(tǒng)意義。

傳統(tǒng)意義上，警察在跨國(guó)案件執(zhí)法中承擔(dān)的責(zé)任和擁有的管轄權(quán)，狹義上包括前期調(diào)查、跨國(guó)協(xié)助偵查；廣義上包括預(yù)防跨國(guó)犯罪、進(jìn)行信息與情報(bào)的交流等。以反恐合作行為為例，其邏輯起點(diǎn)是國(guó)際警務(wù)合作。反恐合作的邏輯開端不必以“統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)”開始，而是以“統(tǒng)一的合作”開始的，或者說(shuō)是統(tǒng)一的行動(dòng)開始的。這就意味著警務(wù)合作、司法合作的至關(guān)重要性。開展這一合作的典型的平臺(tái)是上合組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)。這個(gè)平臺(tái)給實(shí)戰(zhàn)部門一個(gè)非常好的交流經(jīng)驗(yàn)和互換信息的空間。它不僅是一個(gè)反恐合作的平臺(tái)，也是禁毒合作等其他治理地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作的平臺(tái)。尤其禁毒、打擊武器走私、有組織犯罪等領(lǐng)域的合作日漸被成員國(guó)認(rèn)為是關(guān)乎反恐成敗的因素，這些領(lǐng)域的合作事務(wù)納入到本組織框架內(nèi)的趨勢(shì)在增強(qiáng)，充分利用該反恐機(jī)構(gòu)平臺(tái)的意愿凸顯。至此推動(dòng)了各國(guó)間警察機(jī)關(guān)就警務(wù)情報(bào)、案件合作、追捕犯罪嫌疑人等事務(wù)的密切合作。

“合作”的廣義指人際交往的現(xiàn)象，警務(wù)合作是不同國(guó)家警察在信任基礎(chǔ)上展開的以反恐為目的的人際交往。盡管恐怖主義的政治目的昭然若揭，但國(guó)家個(gè)體乃至聯(lián)合國(guó)都在強(qiáng)調(diào)恐怖主義的犯罪屬性而非政治性，那么治理這一問(wèn)題的途徑，必定離不開國(guó)際警務(wù)合作，它正在成為上合組織乃至全世界反恐的重要途徑。

第四，國(guó)際警務(wù)合作在上海合作組織合作中的角色。

不同國(guó)家刑事制度的差異性也凸顯跨國(guó)執(zhí)法與司法合作的迫切性。因?yàn)閲?guó)家刑事司法機(jī)構(gòu)超越本國(guó)主權(quán)管轄范圍，而在他國(guó)領(lǐng)土自由追訴犯罪活動(dòng)的行為的時(shí)代還未到來(lái)。同時(shí)，警察作為主體國(guó)家中的國(guó)家機(jī)器，不同國(guó)家的警務(wù)執(zhí)法水平與執(zhí)法規(guī)范性之程度也存在著差異。日益嚴(yán)重的國(guó)際犯罪使得任何一國(guó)依靠自己的執(zhí)法力量，難以有效地預(yù)防和打擊犯罪。如，上合組織成員國(guó)中中國(guó)與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦和土庫(kù)曼斯坦等有著漫長(zhǎng)的邊界線，并與阿富汗接壤，西北、東北兩端與俄羅斯相鄰。

盡管本組織警務(wù)合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)僅有一個(gè)——地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)、尚無(wú)地區(qū)禁毒機(jī)構(gòu)，亦無(wú)地區(qū)反有組織犯罪機(jī)構(gòu)，但上合組織內(nèi)警務(wù)合作早已不單是反恐領(lǐng)域的聯(lián)合了，在禁毒、反有組織犯罪方面，也日漸散發(fā)著地區(qū)組織的獨(dú)有功能與魅力，本組織框架下的警務(wù)合作正逐漸成為該地區(qū)打擊非傳統(tǒng)安全的重要基石，它在地區(qū)非傳統(tǒng)安全上必將發(fā)揮其功能。

上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作其本質(zhì)是警務(wù)合作的一種，無(wú)論從實(shí)踐還是理論看，國(guó)際間警察的合作是在法律框架下查找、追捕、遣返、移交罪犯的合作，這是被世界廣泛認(rèn)可的。

在武裝力量的手段上，建立區(qū)域警務(wù)合作的各種范式的共同發(fā)展是發(fā)揮警察維持和平秩序的積極選擇。國(guó)際警務(wù)合作已具備相對(duì)成熟的體系，它擔(dān)當(dāng)“解決威脅人類共同敵人”的角色和可能越來(lái)越被各國(guó)認(rèn)同。上合組織地區(qū)反恐合作之進(jìn)程，更是從反擊“恐怖主義”這一全人類犯罪的角度，來(lái)建立警察、秘密警察間的合作范式的過(guò)程。

二、“一帶一路”賦予上海合作組織警務(wù)合作的內(nèi)涵新變

警察越來(lái)越具有世界性，共同對(duì)犯罪的世界，犯罪越來(lái)越跨越國(guó)界。上海合作組織地區(qū)和一帶一路沿線國(guó)家面臨的安全隱患的共同點(diǎn)是：恐怖主義、毒品犯罪、有組織犯罪等問(wèn)題。且這一問(wèn)題形勢(shì)呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，這促使警務(wù)合作的有用性在上升；與此同時(shí)，一帶一路的倡議帶著與沿線國(guó)共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理想和美好的愿望，無(wú)疑是提升了地區(qū)警務(wù)合作的空間。

第一，一帶一路倡議賦予了上海合作組織警務(wù)合作更加多元的豐富的內(nèi)涵，和更加廣泛的外延。尤其是警務(wù)合作將基于為跨國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和商業(yè)活動(dòng)建立并維護(hù)地區(qū)治安安全的環(huán)境和秩序。

上海合作組織警務(wù)合作是各國(guó)警察的聯(lián)合行動(dòng)，該組織所覆蓋的地區(qū)和一帶一路地緣有重疊之處；一帶一路的倡議將增強(qiáng)地區(qū)國(guó)家的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)體、以及從事商業(yè)活動(dòng)的公民對(duì)上合組織警務(wù)活動(dòng)、沿線國(guó)警務(wù)合作整體發(fā)展及政策的期待。隨著一帶一路倡議所含有的促進(jìn)帶、路涵蓋的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它所帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)合作之密切上升，以及貿(mào)易額度的上升，必將伴隨著人員更密切與頻繁的交流。沿線國(guó)家（其中包括上合組織的全部成員國(guó)）之間加強(qiáng)邊境反恐與防恐合作將是必然趨勢(shì)。例如，邊境檢查機(jī)關(guān)的反恐經(jīng)驗(yàn)交流與合作，各國(guó)公民與外國(guó)人入出境管理（具體包括：證件管理、居留管理、外國(guó)人就業(yè)管理）、邊防控制等都屬于反恐合作的范疇。國(guó)家反恐行動(dòng)不是某一個(gè)部門的獨(dú)立事務(wù)，而是日漸融于其它領(lǐng)域的綜合性活動(dòng)，它涵蓋了反恐、禁毒、入出境管理、邊防檢查等各部門的共同合作。上海合作組織框架內(nèi)的合作基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)和法律基礎(chǔ)的構(gòu)建體系也將影響和給予中國(guó)與一帶一路沿線國(guó)其他國(guó)家的深化合作的過(guò)程中。

總的說(shuō)來(lái)，上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作作為國(guó)際警務(wù)合作范疇中的一種表現(xiàn)形式，內(nèi)涵上具有執(zhí)法與司法的雙重性，外延上具有司法與外交的雙重性質(zhì)。一帶一路沿線國(guó)的警務(wù)合作亦是如此。國(guó)際警務(wù)合作的重要表現(xiàn)是執(zhí)法和司法合作。人們習(xí)慣用政治手段解決分歧，而用法律手段解決共識(shí)的。因此，接下來(lái)，上合組織警務(wù)合作的成功經(jīng)驗(yàn)將擴(kuò)大到與沿線國(guó)的合作當(dāng)中。

第二，一帶一路沿線國(guó)與上海合作組織成員國(guó)的非傳統(tǒng)形勢(shì)復(fù)雜化給警務(wù)合作提出了要求和挑戰(zhàn)。

它表現(xiàn)在如下方面：一是恐怖主義和毒品犯罪交織與同流合污；二是非法走私活動(dòng)和有組織犯罪問(wèn)題變得更加嚴(yán)峻；三是恐怖主義、薩拉菲主義、瓦哈比的傳播與向中國(guó)的思想滲透在加劇。其中，中亞地區(qū)上述表現(xiàn)尤為嚴(yán)重。中亞地區(qū)作為一帶一路倡議所覆蓋的地緣核心地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與交流置身于治安秩序的安全狀況需要受到各國(guó)強(qiáng)力部門的密切關(guān)注。因此，在面臨上合組織地區(qū)和“一帶一路”沿線國(guó)的上述三大非傳統(tǒng)安全形勢(shì)變化的同時(shí)，地區(qū)警務(wù)合作的定位和其著眼的范疇也應(yīng)有所擴(kuò)大，其內(nèi)涵與外延變得更加廣泛，活動(dòng)和運(yùn)行的方式也應(yīng)變得更加靈活和符合現(xiàn)實(shí)需要。例如，本組織地區(qū)安全合作是復(fù)合型的，盡管反恐成為安全合作的首要任務(wù)，但是本地區(qū)非傳統(tǒng)安全的復(fù)雜性，販毒、武器走私的猖獗及其不同犯罪體的彼此聯(lián)合與互助，使得警務(wù)合作不可能是單純地就反恐領(lǐng)域的行動(dòng)，反恐進(jìn)程的效率的提高必然伴隨著打擊其他種類犯罪的行動(dòng)，它應(yīng)該是伴隨著禁毒、反武器走私、對(duì)爆炸物類案件的控制，對(duì)極端宗教主義案件的控制、對(duì)洗錢犯罪的控制等一系列事務(wù)合作的集合或集體行動(dòng)。如，對(duì)恐怖分子從事販毒活動(dòng)以獲得活動(dòng)資金的現(xiàn)象，必用地區(qū)警務(wù)的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”應(yīng)對(duì)恐怖主義的“恐毒聯(lián)合”，這擴(kuò)大了國(guó)家反恐外延。

因此，一帶一路倡議使得它與上海合作組織在地緣重疊地區(qū)的非傳統(tǒng)安全形勢(shì)變得更加復(fù)雜，且被關(guān)注提升，問(wèn)題的應(yīng)對(duì)與解決方式將賦予上海合作組織警務(wù)合作更新的使命和意義。

上合地區(qū)的恐怖主義發(fā)展基本沿著以中亞、中國(guó)西北、俄羅斯車臣等幾個(gè)沖突區(qū)域?yàn)楣?jié)點(diǎn)組成的鏈條輻射開來(lái)，如，“烏茲別克斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”（又名“突厥斯坦伊斯蘭黨”）、“伊斯蘭圣戰(zhàn)小組”“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”“伊扎布特”等組織活動(dòng)最為猖獗[2]。他們近年在上合組織國(guó)家展開襲擊的目標(biāo)主要是鐵路要塞、機(jī)場(chǎng)、市場(chǎng)等人群聚集的地區(qū)，及強(qiáng)力部門和人員。

從這一地區(qū)恐怖主義犯罪形勢(shì)的發(fā)展特征看，出現(xiàn)了新的變化。首先，恐怖分子面對(duì)政權(quán)時(shí)，對(duì)于國(guó)家的區(qū)分不在意?？植婪肿又g沒有自己人和外人，以及溫和與非溫和的區(qū)別，且不強(qiáng)調(diào)當(dāng)下的祖國(guó)、語(yǔ)言、宗教、民族和性別之分。恐怖分子策劃意識(shí)和煽動(dòng)力更強(qiáng)，利用國(guó)際資源和輿論的力度在加大，國(guó)際資源不僅限于國(guó)際政治資源，還包括使用互聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星通訊?？植酪u擊的目標(biāo)之廣泛足以讓國(guó)家的反恐力量仔細(xì)審度，從自然人、交通設(shè)施、普通居民住所到工礦企業(yè)、石油管道、飲品與食品產(chǎn)品等等；襲擊手段之豐富，從冷兵器、熱兵器，核武器、爆炸物到生物制藥、電磁發(fā)射器、毒藥等等。

地區(qū)恐怖主義形勢(shì)的另一大變化是思想滲透的加劇。從犯罪學(xué)的角度看，一般意義的恐怖主義惡化是指恐怖主義犯罪的加劇，例如犯罪手段的惡劣、犯罪數(shù)據(jù)的上升、犯罪范圍的擴(kuò)大等等。但恐怖主義以“意識(shí)形態(tài)滲透”為戰(zhàn)略的特有性及“政治性”，使得“犯罪數(shù)量多寡”“犯罪情節(jié)嚴(yán)重程度”并不能作為評(píng)判恐怖主義惡化與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。它和中國(guó)近年發(fā)生的眾多群體性事件或抗議行動(dòng)的本質(zhì)是不同的，后者的導(dǎo)線多數(shù)是經(jīng)濟(jì)利益沖突造成的，而恐怖主義與之的最大不同在于它試圖從意識(shí)形態(tài)上分化社會(huì)，并且給社會(huì)群體灌輸一種政治意識(shí)。

第三，一帶一路的倡議反映出它在對(duì)策上賦予了上海合作組織更加多元的內(nèi)涵和外延。

1.一帶一路發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)下，警務(wù)合作的各國(guó)主體也應(yīng)盡快打破認(rèn)識(shí)上的局限性，不應(yīng)局限于任何的為我所用、“保存一個(gè)國(guó)家的獨(dú)立、完整和治安秩序”的定位上；而應(yīng)把保護(hù)整個(gè)沿線國(guó)地區(qū)、社會(huì)、以及人類的和平與安寧。如果把警務(wù)合作的目標(biāo)限定在某個(gè)國(guó)家的為我所用的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)，那么客觀上它就必然伴隨著一個(gè)相對(duì)現(xiàn)象存在，即恐怖主義在分裂著某個(gè)成員國(guó)家的完整性，破壞某個(gè)特定對(duì)象國(guó)家的非傳統(tǒng)安全。那么地區(qū)警務(wù)合作無(wú)論是反恐合作還是禁毒合作，合作的一方永遠(yuǎn)無(wú)法跳出相對(duì)利益安全保護(hù)和自我利益安全保護(hù)的追求中。那么在當(dāng)今的治安秩序維護(hù)與非傳統(tǒng)安全的問(wèn)題治理上，國(guó)家之間的關(guān)聯(lián)性在加強(qiáng)，無(wú)論是犯罪的世界還是打擊犯罪的世界，都無(wú)法獨(dú)善其身的。

2.隨著一帶一路倡議的落實(shí)，地區(qū)警務(wù)合作的內(nèi)涵也是在不斷變化的?？梢試L試把這種地區(qū)警務(wù)合作的起點(diǎn)放得低一點(diǎn)和更廣泛一些，將有更廣泛的共享警務(wù)合作資源的需求警務(wù)保護(hù)的社會(huì)利益體納入到這個(gè)范疇中，這個(gè)利益體的重要新成員就是公民，成員國(guó)中的公民，或者說(shuō)企業(yè)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，將這些社會(huì)基礎(chǔ)納入到地區(qū)警務(wù)合作的被保護(hù)對(duì)象中，可以擴(kuò)大地區(qū)反恐等的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、上海合作組織及“一帶一路”沿線國(guó)執(zhí)法安全合作發(fā)展方向

上合組織的警務(wù)合作成果應(yīng)將推動(dòng)一帶一路范圍內(nèi)的執(zhí)法安全合作。眾所周知，關(guān)于恐怖主義的定義和認(rèn)識(shí)從來(lái)沒有取得世界范圍的共識(shí)，也沒有全部取得各地區(qū)間的或國(guó)家間的共識(shí)。或說(shuō)，關(guān)于恐怖主義認(rèn)識(shí)的差異不僅僅是地區(qū)性的，也是世界范圍的?？植乐髁x的政治性因素使得反恐進(jìn)程中的國(guó)際政治因素、外交因素發(fā)揮著較大的作用。尤其中國(guó)的國(guó)際警務(wù)合作中，外交因素與國(guó)際政治因素在反恐進(jìn)程中還起著關(guān)鍵作用，某些時(shí)候，警務(wù)合作更需要外交上的協(xié)調(diào)。這就決定了警務(wù)合作的又一重要屬性——警務(wù)外交活動(dòng)，這使得警務(wù)合作狀況時(shí)而成為反映國(guó)際關(guān)系的晴雨表。包括建立在法制基礎(chǔ)上的執(zhí)法行為，也在國(guó)際警務(wù)合作中采用外交和國(guó)際政治手段，這時(shí)的警務(wù)活動(dòng)表現(xiàn)為一種警務(wù)外交。它有助于推進(jìn)合作，提高信任度，例如，通過(guò)高層互訪、警務(wù)外交增信釋疑，通過(guò)證據(jù)提供與補(bǔ)充等手段化解矛盾，化解強(qiáng)制與被強(qiáng)制的關(guān)系。通過(guò)警務(wù)外交提高反恐合作效率，尤其在法律制度存在差異、司法合作不暢時(shí)，通過(guò)警務(wù)外交發(fā)展良好的警務(wù)關(guān)系

一般而言，保護(hù)上海合作組織成員國(guó)和一帶一路沿線國(guó)的治安安全的工具可以是軍事、警務(wù)、司法、外交等等多種博弈的工具。其中，外交本身就是一種最古老的職業(yè)；軍事手段更是各國(guó)博弈的重要工具，但是它可能更多時(shí)候受到主權(quán)國(guó)家的限制而不能隨便出境使用；當(dāng)今，更重要有效和為眾所接受的治理非傳統(tǒng)安全的工具是警務(wù)、司法的工具。

各國(guó)在互惠、對(duì)等原則下開展合作等；而隨著國(guó)家和國(guó)際社會(huì)法律秩序的完善，將有更多的司法性因素主導(dǎo)國(guó)際警務(wù)合作，即那些看似苛刻的刑事司法協(xié)助、引渡等將隨著各國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際法制的成熟將成為遣返合作的主要方式。中國(guó)對(duì)一些犯罪人的遣返與追捕，在一定歷史時(shí)期內(nèi)還將主要通過(guò)變相引渡、互惠合作等實(shí)現(xiàn)，尤其和中亞國(guó)家的合作中更多的依賴法制的例外、外交的手段，使跨國(guó)犯罪分子最終受到法律的懲處。因此說(shuō)，上合組織地區(qū)警務(wù)合作是國(guó)際警務(wù)合作的重要成果，它既演繹出國(guó)際政治關(guān)系的內(nèi)在變化，又表現(xiàn)出執(zhí)法合作內(nèi)在規(guī)律。尤其在國(guó)際警務(wù)合作和地區(qū)反恐合作發(fā)展的初期階段，國(guó)際政治因素對(duì)政治性恐怖主義的治理的影響偏大。這是因?yàn)樗麄兎ㄖ票∪?、社?huì)落后，使更多合作手段停留在半外交、半司法的合作狀態(tài)下，甚至一些案件是完全通過(guò)國(guó)家警務(wù)關(guān)系或外交關(guān)系來(lái)完成合作的。例如，上合組織是發(fā)展中國(guó)家為主的聯(lián)合體，地區(qū)反恐合作在法律上更多的是在公安部(例如中國(guó))或安全部門（例如俄羅斯和中亞國(guó)家）為主管機(jī)關(guān)的前提下，外交、警務(wù)雙重合作的狀態(tài)下，或外交、警務(wù)、軍事、安全、司法等多重合作的狀態(tài)下實(shí)施的。因此，警務(wù)合作的主體機(jī)關(guān)包括了以公安（安全）為主管，聯(lián)同安全（內(nèi)政）、外交、軍事等部門的合作，而公安內(nèi)又以反恐機(jī)構(gòu)為主管，輔之以禁毒、出入境、情報(bào)、邊境等部門與機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作。

然而，上海合作組織地區(qū)警務(wù)合作的目標(biāo)不僅在于“深化成員國(guó)之間的警務(wù)合作”，更在于開創(chuàng)以“地區(qū)組織的方式開展打擊犯罪”之典范模式，同時(shí)這給參與本組織及一帶一路沿線國(guó)的國(guó)家提供更堅(jiān)實(shí)的法律空間和基礎(chǔ),從而提升其合作的能力。達(dá)到這一目標(biāo)的道路還相當(dāng)漫長(zhǎng)。因?yàn)槭澜绲慕M合與聯(lián)系，不僅僅是以地區(qū)合作為原則，還包括雙邊的、多邊的、國(guó)際組織的。成員國(guó)國(guó)際關(guān)系中，不停地進(jìn)行思想、決策、利益的博弈。而這一博弈的行為還將擴(kuò)大到一帶一路沿線國(guó)。合作中的博弈，不僅包括上合組織成員國(guó)、一帶一路沿線國(guó)為各自存在的法律差異帶來(lái)的合作障礙而進(jìn)行法律基礎(chǔ)完善之合作，同時(shí)，也包括各國(guó)作為治理非傳統(tǒng)安全犯罪，與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域犯罪的世界之間的博弈，那么這后者的博弈，需要正義的世界與非正義的世界的較量。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看，地區(qū)警務(wù)合作會(huì)越來(lái)越減少靈活的變相引渡，而增加制度化的有穩(wěn)固的合作協(xié)議為支撐的合作狀態(tài)。因此，不僅上合組織成員國(guó)，而且一帶一路沿線國(guó)都應(yīng)該追求更完善的法律制度下的警務(wù)合作，來(lái)迎接法制不斷完善、國(guó)家不斷民主、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的國(guó)際環(huán)境。國(guó)際警務(wù)合作在未來(lái)將更追求合作便利的原則：淡化社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、司法制度的差異，縮小由此帶來(lái)的障礙，降低合作國(guó)因障礙過(guò)多而放棄合作意愿的可能性，減少了立案國(guó)因經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高而消極對(duì)待跨國(guó)追捕的情況。警務(wù)合作中的協(xié)查、追逃、證據(jù)傳遞等諸項(xiàng)越來(lái)越成為上合組織反恐合作的必須業(yè)務(wù)，并因而得到保證和加強(qiáng)[3]。

隨著一帶一路沿線國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，和以往不同在于今天的打擊犯罪的合作雖然眾多可以以關(guān)系密切之靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)各種因素干擾，但未來(lái)介于司法與政治之間的工具，將逐步被更加法制化的國(guó)家法律生態(tài)取代，周邊國(guó)家的法律制度不斷完善，因此警務(wù)合作應(yīng)抓住這一契機(jī)，以完善國(guó)際司法合作與國(guó)際執(zhí)法規(guī)范性化為起點(diǎn)，用法制的冷靜克制恐怖主義等非理性的沖突，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上加強(qiáng)合作。依法開展國(guó)際執(zhí)法合作，在未來(lái)走出去的大潮中，建立良性的維護(hù)地區(qū)安全的環(huán)境，建立理性和趨于良性的中國(guó)走出去企業(yè)發(fā)展的秩序安全的環(huán)境，以它為切入點(diǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的地緣變化，不失為一種國(guó)家謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)術(shù)選擇，或者說(shuō)國(guó)際警務(wù)合作的理性選擇。

[注釋]：

①例如因犯罪分子非法入境或非法居留而將其遣返出境，達(dá)到警務(wù)機(jī)關(guān)追逃的目的。