私法自治視野下治安社會防范組織的完善

曹巖巖

（中國人民公安大學， 北京 100038）

專群結合、依靠群眾維護社會治安，是我國公安工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，特別是改革開放以來，我國治安社會防范組織發(fā)展迅速，在維護社會治安方面發(fā)揮了重要的作用。但是，當前相關的研究往往局限于公法視野，一般從警力不足、安全需求多元化等治安社會防范組織的外在邏輯方面展開研究。從性質(zhì)上來說，各類治安社會防范組織不是國家機關，是非政府組織，其維護社會治安不能像公安機關那樣完全依據(jù)公法，更多的則是依據(jù)民商法等私法。因此，研究治安社會防范組織，從其性質(zhì)和法理上來說，需要從私法角度展開。本文選取私法中的重要原則——私法自治，從治安社會防范組織主體的多元性與私法自治下公民個人的主體性的契合，來探討共建、共享、共治的社會治理模式下治安社會防范組織的完善。

一、私法自治的內(nèi)涵

（一）私法自治的概念

私法自治是民法中的重要概念，作為貫穿民法的靈魂，私法自治可以是理念，可以是原則，更可以是一種精神。

私法自治，亦稱為意思自治原則，指法律制度賦予并且確保每個人都具有在一定范圍內(nèi)通過法律行為特別是合同來調(diào)整相互之間關系的可能性。[1]比德林斯基把私法自治定義為對通過表達意思產(chǎn)生或消滅法律后果這種可能性的法律承認。[2]石田穰認為私法自治是指法律關系根據(jù)人的意思而變動，是因人的意欲而產(chǎn)生與此相應的法律效果的原則。[3]

關于私法自治含義的闡釋雖然不同，但是內(nèi)涵卻都是一致的。私法自治蘊含著自由和平等的價值，一方面強調(diào)民事主體自由、獨立從事自己的行為，排斥國家權力的干預；另一方面，追求個人與個人之間的平等交往的關系，在行使權利的同時也要自主地承擔責任。

（二）私法自治的形成基礎

1. 理論基礎

私法自治的哲學基礎是自由，孟德斯鳩認為民法給予我們生活的自由，使我們可以不做法律尚未規(guī)定的事情。自由是私法體系始終追求的理念，伴隨著市民社會的產(chǎn)生，個人自由主義觀念萌發(fā)，每個人都可以獨立自主決定自己有所為、有所不為?？档碌囊庵咀杂烧摽隙巳说囊庵咀杂傻膬r值，認為人只有在意志自由的前提下才會實現(xiàn)自治。德國古典哲學對自由意志的探討對于私法自治的最終形成產(chǎn)生了深遠影響。

倫理學認為每個人人格獨立、平等，康德的意志自由論認為人本身即具有尊嚴的價值，不得被他人作為達到目的的手段，同時也會產(chǎn)生相應的義務，每個人應當對自己的行為負責?？档碌膫惱碛^凸顯了人的尊嚴和人格，奠定了德國民法典私法自治理念的倫理價值基礎。

2. 實踐基礎

市民社會是私法自治的實踐基礎。市民社會是為了滿足人們的各種利益需要而建立起來的受法律保護的各種社會關系。在市民社會中，每個人都是基本的組成部分，有進行自主交換和獨立行動的自由，這凸顯了個人的尊嚴和地位。市民社會的主體都是自由平等的主體，不允許國家權力的壓迫，在此基礎上的私法自治追求個人生活自治的空間，從自身利益出發(fā)進行行為選擇并對此自負其責。所以，市民社會中的個體擁有在法律保護下的充分的自治，私法自治對其進行了重要的概括。

（三）私法自治的特征

根據(jù)私法自治的理論和實踐基礎，民法中的私法自治具有以下特征：

1. 私法自治的本質(zhì)是自由

自由是私法自治的哲學基礎，這里的自由是一種狹義的自由，指每個人都能按照自己的意愿決定自己的行為并自己承擔責任。對于這種自由的界定，為私法自治中權力的行使劃定了界限，即在私法領域個人可以自主選擇行為方式實現(xiàn)自己的利益訴求，對此國家不得干涉。只有在當事人無法自行解決糾紛并且請求國家公權力機關給予幫助時，國家公權力機關即法院才會介入，并且依據(jù)當事人的意志自由來進行處理。因此，私法自治的主體在法律范圍內(nèi)擁有充分的自治，公權力不得干涉。

2. 私法自治強調(diào)人的主體性

基于倫理人格主義的私法自治，注重個人的意思自由，每個人都具備自己決定并自負其責的能力，通過自治滿足自己的利益需求。在私法自治的理念中，每個人都充分享有在法律保護范圍內(nèi)的自治自由，可以自主選擇以何種方式進行何種行為。私法自治充分體現(xiàn)了人的價值和尊嚴，排除國家公權力的干擾，以人生而為人的驕傲自由從事自己選擇的行為，通過施展自己的才能達到自己的理想目標。

3. 私法自治需要國家強制

私法自治是民法的重要原則，但民法并不否定國家強制力的作用，民法中也設有很多強制性規(guī)范，比如物權法中大多數(shù)為強制性的規(guī)范，因此，民法本身其實就充斥著國家強制與私法自治的沖突。雖然私法自治注重私法領域個體的自治性和獨立性，但這并不是說私法自治完全排斥國家公權力，私法自治同樣需要國家強制。私法自治始終是在國家的政治制度內(nèi)活動，在法律設定的范圍內(nèi)自由，國家權力的干預是常態(tài)，只是在不同時期對私法自治干預的程度不同罷了。

二、治安與私法自治

私法自治雖是民法中的重要概念，但是其在治安中卻有著廣泛的運用。究其原因，是因為私法自治在治安行業(yè)存在著悠久的歷史基礎和迫切的現(xiàn)實基礎。

（一）歷史基礎

傳統(tǒng)中國的地方奉行簡約治理的治理方式，即準官員和半正式的行政方式，例如清代的鄉(xiāng)保，處在官方政府機構縣衙門和民間社會調(diào)解機制之間，一方面調(diào)解社會糾紛，一方面又對地方官員負責。在國家與社會治理之間有一個重合的“第三領域”，在這個領域內(nèi)是私法自治存在的空間——一方面官方依法治理必不可少，另一方面依賴于民間社會調(diào)解機制來處理糾紛矛盾。中國古代有無民法暫且不論，但是在集權統(tǒng)治下的古代中國，將維護社會治安的權力下放到地方士紳、宗族手中確是不爭的事實。地方士紳、宗族或者鄉(xiāng)保，一方面代表著私人集團的利益，另一方面也承擔了部分政府的職能，例如調(diào)解糾紛和維護治安，中國在很久以前就懂得發(fā)揮民間自治的力量來實現(xiàn)基層的治理和安穩(wěn)。所以，私法自治在中國具有悠久的歷史基礎，對于維護當今社會治安秩序仍然有其適用的地方。

（二）現(xiàn)實基礎

1. 社會公眾渴望參與維護治安

當“朝陽群眾”、“西城大媽”幫助警方破獲各種案件的新聞登上頭條，當戴著紅袖章的治安志愿者站立街頭，我們發(fā)現(xiàn)越來越多的人愿意參與到治安秩序維護中來，這些民間治安力量在無形中給予違法犯罪分子威懾，維護了一方平安。在我們堅持以人民為中心的號召中，在提倡共建共治共享的時代，社會公眾越來越渴望參與到治安秩序的維護中去。治安工作遍及社會各個角落，涉及廣大人民群眾的切身利益，給予民間力量一定的自治權，可以對各種治安隱患加強防控，同時也滿足了人民群眾對于提高自身安全感的需求。

2. 發(fā)揮民間自治力量是緩解警力緊張現(xiàn)狀的必然要求

我國警力資源匱乏，而社會治安又是一個龐大的系統(tǒng)工程，在動態(tài)化、信息化的社會，警力不足增加了維護治安的難度。發(fā)揮民間自治的力量，可以深入社會角落，發(fā)現(xiàn)存在治安隱患的細節(jié)，達到更好地維護治安的效果，有效緩解警力緊張的情況。

3. 運用私法自治補充社會治安力量是優(yōu)化社會治理結構、完善社會治理格局的要求

黨的十九大提出打造一個共建共治共享的社會治理格局，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，其中的“社會協(xié)同、公眾參與”就是要求在治安領域充分發(fā)揮私法自治的精神，整合社會各種治安資源，優(yōu)化治安維穩(wěn)結構，創(chuàng)新社會治理方式，提升社會治安治理水平。

三、治安中的“私法自治”

私法自治在治安中具有深厚的基礎，在實際工作中具有廣泛的應用，因此對其賦予治安學意義更有利于探究其在治安中的價值。私法自治在治安中的完整內(nèi)涵，包括但不僅限于以下幾點：

（一）公民自愿是核心要素

私法自治以倫理人格學為基礎，強調(diào)發(fā)揮人的主體性，這一點在治安領域應當成為首要并且核心的要素。在治安秩序維護中，不僅需要公安民警的力量，更需要民間群眾的參與。公眾和社會組織通過各種類型的預防性努力能夠防止很多類型的犯罪活動。[4]

（二）國家強制是必要條件

盡管在實際治安工作中充斥著大量私法自治的情形，但是最終都必須或多或少的由國家強制力量即公安或法院來解決糾紛，化解矛盾。因為“私法自治與國家強制間并不存在絕對的、永久的界限，而是逐漸在互動、制約、兼容中尋找平衡”[5]，私法自治切合了社會中某些方面的整體利益，但是正是由于其本身的自由性，使得它必須在國家強制下得以限制，不可任由其自由發(fā)展，否則就偏離了自由的含義。

（三）遵守公序良俗是基本要求

在治安領域奉行私法自治，發(fā)揮社會主體的力量，利用社會主體自身的防范加強社會治安治理的過程中，必須加入公序良俗的約束。公序良俗是民法的基本原則，如果私法自治主體的行為違背了這個原則，那么這個行為是無效的。在治安領域中，推行開展各種民間自治的工作也不得違背公序良俗，一來是因為自治行為必須符合法律規(guī)定，二來也是對社會進行道德治理的一種方式。

（四）履行安全注意義務是關鍵

安全注意義務是民法原則之一，其對行為人提出的最低法律要求，實際上也是一種法定義務，要求從事旅館、餐飲、娛樂、旅游等經(jīng)營活動以及其他社會活動的自然人、法人、其他組織者所負有的在合理限度范圍內(nèi)照顧、保護顧客或活動者的人身與財產(chǎn)安全的義務。[6]之所以要求民間自治活動履行安全注意義務，一則是因為安全注意義務是一種法定義務，私法自治是在法律范圍內(nèi)的自治，在享受自治權利的同時自然要遵守法定義務；二則是因為不論是在私法自治的過程，還是在治安管控的過程中，要求經(jīng)營者履行安全注意義務可以提高民間主體參與治安防范的主動性，明確自身的治安義務，一方面可以理順民間自治的秩序，另一方面也可以緩解警力不足的情況。

四、私法自治在治安社會防范組織中的應用體現(xiàn)

治安中的私法自治相較于民法，更多的體現(xiàn)在具體的治安實踐中，例如治安社會防范組織就是私法自治在治安領域中的體現(xiàn)。

（一）治安社會防范組織的概念

關于治安社會防范組織，理論上并沒有明確的定義，大致認為治安社會防范組織類似于民間治安防范組織，指在公安機關的指導下，通過群眾自發(fā)組織、自愿建立的，以民間力量維護社會治安的民間組織。治安社會防范組織可以分為自治型、志愿型和營利型。自治型治安社會防范組織包括治安保衛(wèi)委員會、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織以及公民、家庭和鄰里等具有自治性的民間組織，主要特征是群眾自我管理、自我服務、互相幫助、互相監(jiān)督；志愿型治安社會防范組織包括治安志愿者、社區(qū)志愿巡防隊、社區(qū)志愿消防隊等由自愿參與的志愿者組成的治安防范組織；營利型治安社會防范組織包括保安服務公司、物業(yè)服務公司、治安承包組織等提供有償性安全服務的治安防范組織。這些社會治安防范力量補充了維護治安秩序的主體力量，在違法犯罪預防、消除治安隱患、維護治安秩序等方面發(fā)揮了重要的作用。

（二）私法自治在治安社會防范組織中的體現(xiàn)

1. 治安社會防范組織的本質(zhì)是群眾自主自愿自治

治安社會防范組織在群眾自主自愿的基礎上建立起來，因此治安社會防范組織具有極強的獨立性和自治性。根據(jù)以上對治安社會防范組織的分類，不論是何種類型的治安社會防范組織，均是在公安機關監(jiān)管下，由群眾自發(fā)組織、自愿參與形成的，其自主自治的性質(zhì)正是私法自治精髓的體現(xiàn)——公民在法律范圍內(nèi)自由從事法律行為，不受國家公權力的干預。但是由于治安社會防范組織從事的是社會治安防范的工作，其進行安全防范的專業(yè)性不足以及涉及到公民的人身、財產(chǎn)等各項權利，因此必須在公安機關的監(jiān)管下進行，這也完美詮釋了私法自治在治安中為什么需要國家強制力量的介入。

2. 治安社會防范組織主體的多元性體現(xiàn)了私法自治

治安社會防范組織本身就蘊涵著私法自治的精神，其主體的多元性是私法自治在治安防范中的體現(xiàn)。私法自治強調(diào)人的主體性價值，治安社會防范組織是基于民間力量組建起來的防范組織，從其主體看，不管是自治型、志愿型還是營利型的治安社會防范組織，都是由民間組織對社會秩序的重建和維護，其倡導社會各方力量參與到治安防范中來，公眾對于治安工作有參與權和發(fā)言權，充分肯定了人的主體性價值，在治安實踐中實現(xiàn)了對人格的尊重。

3. 治安社會防范組織依據(jù)私法參與治安防范

治安社會防范組織，因其主體本身的非正式性，決定了治安社會防范組織大多依據(jù)民法，甚至民間法，而不是公法。雖然也有相關的行政法律、法規(guī)，比如《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》、《保安服務管理條例》等，但是大部分治安社會防范組織沒有具體的法律規(guī)范，比如志愿者參與治安防范，公民、家庭參與治安社會防范，并沒有統(tǒng)一的法律對其進行規(guī)定和保障，其組建、運行多數(shù)是依據(jù)民法、民間法等私法。因此，治安社會防范組織是在公法允許的范圍內(nèi)，依據(jù)私法，充分發(fā)揮民間力量實現(xiàn)自治，達到治安防范的目的。

五、私法自治在治安社會防范組織中的應用價值

（一）構建治安社會防范的多元化主體

私法自治核心是要公民自愿，表達了公民對于平等參與維護治安的訴求，體現(xiàn)了人的主體性價值。在此基礎上，以私法自治的理念倡導社會各方積極參與到治安社會防范中去，既可以充分發(fā)揮人的主體性價值，使得公民可以用自己的力量維護自身所處環(huán)境的安全，在具體的治安實踐中實現(xiàn)了人的實質(zhì)平等，又可以構建治安社會防范的多元化主體，構建一張覆蓋全社會的安全網(wǎng)絡，減少違法犯罪因子，提升社會整體安全感。

（二）為治安社會防范提供完備的法律依據(jù)

私法自治本身是民法中的概念，以私法自治的理念號召全社會參與治安社會防范，可以補充治安社會防范的法律依據(jù)，完善治安防范的法律體系。從治安社會防范組織來看，民間組織的興起和建立所依據(jù)的并不是國家強行法，即所謂的公法，國家強行法律的發(fā)展總是滯后于現(xiàn)實的發(fā)展，因此，民間組織所依據(jù)的是其本身依據(jù)自治精神組織起來的“行業(yè)規(guī)章”或者是民間的公序良俗。倡導私法自治，是為治安社會防范組織提供一個民法的依據(jù)，使其在公法尚不完善的情況下有法可依，在公法逐步完善的情況下有所補充。

（三）允許國家權力適當干預，充分保護公民權利

私法自治并不鼓勵完全脫離國家管控的自治，脫離法律的自由是不存在的，相反，私法自治要求國家權力的適當干預。在治安社會防范中，盡管國家鼓勵各種民間力量組織起來參與治安防范，維護治安秩序，但并不意味著國家權力不再干預。比如保安服務公司，雖然是私營企業(yè)，但是仍需受到公安機關的監(jiān)督管理，其他非專業(yè)的治安防范組織更是需要在公安機關的指導下從事治安防范工作。這不是為了限制公民的權利，而是為了更好地保護公民的合法權益。只有國家權力的適當引導和干預，才能保證治安社會防范組織有序進行，才能保證公民的合法權利落到實處。

六、從私法自治角度完善治安社會防范組織的建議

（一）明確公安機關和治安社會防范組織的職責

因為私法自治倡導公眾參與，一定程度上分散了公安機關的權力和壓力，在這種情況下，治安社會防范組織的職權和公安機關的職權必然會相互重疊。公安機關應當明確自身的角色定位，在社會自治方面，公安機關應當充當一個監(jiān)督者、輔助者，只有在治安社會防范組織無法自己解決問題時，公安機關才能介入。只有劃清二者的界限，明確各自的職責范圍，才能有序地開展治安防范工作。

（二）完善治安社會防范的法律體系

傳統(tǒng)中國講究“禮法合治、德主刑輔”，治安社會防范組織的管理也應當遵循這樣的經(jīng)驗。雖然私法自治為治安社會防范提供了民法依據(jù)，但是民間治安組織要想有序良好運行，必須有明確的法律法規(guī)，規(guī)定這些組織的責任和權利。當前，在我國的治安社會防范組織中，僅有《保安服務管理條例》比較明確規(guī)定了保安服務企業(yè)的法律責任及從業(yè)要求等問題，其他類型的治安社會防范組織尚缺乏具體的法律規(guī)范。缺乏明確的法律法規(guī)，不僅會缺少對組織運行的約束，還會缺少對公民的權利保護，在公民參與治安防范的過程中，如何行使權利以及權益受到侵害時如何獲得保障都是需要解決的問題。因此，應當建立完備的法律體系，讓強行法和柔性法共同發(fā)揮作用，規(guī)范民間治安防范組織的運行。

（三）加強治安社會防范組織自身的規(guī)范化

基于私法自治理念建立起來的治安社會防范組織要想獲得長久發(fā)展，必須建立良好的內(nèi)部運行機制，加強組織的規(guī)范化。建立自律機制，包括財務公開制度和監(jiān)督機制等制度，明確組織內(nèi)部的財政支出，接受組織成員的監(jiān)督，形成民主管理、民主決策的氛圍；建立激勵機制，注重提升成員的個人素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和能力水平，激發(fā)成員的潛能；建立監(jiān)督機制，組織成員之間相互監(jiān)督，禁止違法違規(guī)行為發(fā)生，提升組織治安防范能力。通過建立各種內(nèi)部機制，在倡導私法自治的同時，給予組織成員內(nèi)部約束，為治安社會防范組織的健康發(fā)展提供源源不斷的動力。

私法自治不僅存在于治安社會防范組織中，而且廣泛存在于治安領域的各個角落。以私法自治的視野探究治安社會防范組織的完善，以小見大，有利于進一步探究私法自治在治安領域中的價值，以求將其提煉升華，促進治安實踐工作的進步。