員額法官退出的理論檢視與制度構(gòu)建

李 鑫

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

目前法學(xué)理論界對(duì)于法官員額制改革實(shí)施后現(xiàn)有或可能出現(xiàn)的問題已經(jīng)有了一些預(yù)判或研究，但關(guān)注的重點(diǎn)還是在法官員額的定額、遴選、保障等問題上。對(duì)于員額制實(shí)施后的效果和相關(guān)配套制度的建設(shè)與協(xié)調(diào)的關(guān)注則十分不足，但司法實(shí)踐對(duì)于員額制相關(guān)配套制度的需求已經(jīng)顯現(xiàn)，在員額制實(shí)施一年后，各地都已開始員額法官評(píng)價(jià)、員額法官懲戒等相關(guān)改革的探索和建設(shè)。而本文關(guān)注的則是員額法官管理中與遴選相對(duì)應(yīng)地一項(xiàng)重要制度——員額法官退出。

一、員額法官管理制度的宏觀構(gòu)建

在探討員額法官退出制度的相關(guān)問題之前，有必要通過闡釋幾個(gè)員額法官管理制度的重要問題來理清我國員額法官管理制度改革與完善的基本方向和思路。

（一）員額制的基本內(nèi)涵

“從世界范圍內(nèi)看，法官選任主要有兩種模式：一個(gè)是通過公民投票選舉產(chǎn)生；另一個(gè)是通過專門機(jī)構(gòu)選出、權(quán)力機(jī)構(gòu)任命產(chǎn)生?！盵1]從實(shí)施的效果看，通過普遍性的選舉進(jìn)行法官選任的模式對(duì)于法官隊(duì)伍的更新?lián)Q代以及對(duì)法官形成有效監(jiān)督和制約的效果并不明顯?！按蠖鄶?shù)法官并不是特別擔(dān)心這些選舉。在投票中罷免一個(gè)法官并非易事?！盵2]為了兼顧制度構(gòu)建的合理性與實(shí)踐的效果，無論是法官選任，還是法官退出，都更應(yīng)該通過專門機(jī)構(gòu)依照法定程序來實(shí)現(xiàn)。我國第四輪司法改革中最重要的改革措施之一員額制改革的目標(biāo)之一就是要將我國的法官選任和退出通過專門機(jī)構(gòu)經(jīng)由專門的程序來實(shí)現(xiàn)。員額制的實(shí)施全面回應(yīng)了我國法官選任過程的正規(guī)化、專業(yè)化、專門化建設(shè)需求。從功能主義角度看法官員額制，首先是一種職業(yè)榮譽(yù)激勵(lì)的手段。員額制實(shí)施前，“中國法官群體是低同質(zhì)化的，因而其對(duì)于不同激勵(lì)因素的態(tài)度也存在較高程度的分化”[3]，對(duì)中國龐大的法官群體實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)的難度是比較大的。一個(gè)走向成熟的法律職業(yè)共同體，不同種類法律職業(yè)之間一定會(huì)存在一種基于職業(yè)位勢形成的常態(tài)化關(guān)系，無論是由于代表國家行使審判權(quán)而獲得的權(quán)威，還是由于對(duì)法律知識(shí)的全面掌握和法律技藝的嫻熟，法官都在法律職業(yè)共同體內(nèi)具有最高的職業(yè)位勢，法官的職業(yè)尊榮感在法律職業(yè)共同體之中應(yīng)該是獨(dú)一無二的，但審判資格的泛化卻會(huì)使得法官群體的職業(yè)位勢和尊榮感都沒有得到充分的體現(xiàn)，而員額制改變了我國審判資格泛化的問題，使法官群體有了更鮮明的標(biāo)準(zhǔn)和特征并走向精英化，對(duì)于法官的職業(yè)尊榮感的提升是有極大的促進(jìn)作用的。

具體到每個(gè)法官個(gè)體來看，員額制改變了法官在中國語境中的具體指向，它本質(zhì)上是一個(gè)審判工作的崗位，在崗即擁有代表國家行使審判權(quán)的資格，它既不與行政職級(jí)對(duì)應(yīng)，也與法官評(píng)級(jí)沒有直接聯(lián)系。所謂進(jìn)入員額是指獲得依法代表國家行使審判權(quán)的工作崗位和資格。而員額法官退出則指的是因?qū)徟匈|(zhì)效未達(dá)標(biāo)、嚴(yán)重違反法官職業(yè)倫理、身體或精神狀態(tài)出現(xiàn)嚴(yán)重問題、晉升或調(diào)離等原因?qū)е聼o法繼續(xù)從事審判工作，經(jīng)相關(guān)權(quán)力主體審查并批準(zhǔn)，員額法官失去審判崗位和資格的過程。

（二）員額制改革的主要目標(biāo)

有學(xué)者提出“要將‘讓優(yōu)秀法官受惠’作為法官員額制改革一以貫之的邏輯目標(biāo)”[4]，這種觀點(diǎn)極大地限縮了員額制改革的意義和功能。也有學(xué)者將研究的焦點(diǎn)放在員額的數(shù)量和占司法人員隊(duì)伍的比例上，提出“有關(guān)部門在未來進(jìn)一步完善司法改革方案時(shí)，有必要適當(dāng)提高法官檢察官員額制改革的比例”[5]，這些討論實(shí)際上都偏離了員額制改革設(shè)定的主要目標(biāo)。

員額制改革的第一層次的目標(biāo)被表述為：“法官員額應(yīng)當(dāng)破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境，實(shí)現(xiàn)法官身份的去行政化?！盵6]去行政化目標(biāo)又可被具體分為兩方面內(nèi)容：一方面是通過去行政化，將法官與其他國家公務(wù)人員區(qū)別開，大幅度提高法官的職業(yè)待遇和職業(yè)保障，以此體現(xiàn)法官群體在社會(huì)各階層中、在法律職業(yè)共同體中的地位和權(quán)威，借此提升法官的職業(yè)尊榮感，既可以保證法官群體的穩(wěn)定性，也可以促使法官群體用更高的職業(yè)倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我約束和管理。另一方面，是在司法去行政化、法官職業(yè)化改革后，跳脫出行政化的國家公務(wù)人員考核與管理體系，為法官的工作設(shè)置一套更為科學(xué)的評(píng)鑒和監(jiān)督機(jī)制。去行政化使得對(duì)員額法官的管理從一般國家公務(wù)人員管理體系中獨(dú)立出來，改變了部分司法人員自認(rèn)為捧著鐵飯碗不思進(jìn)取，但管理體制又對(duì)其無法實(shí)現(xiàn)有效約束或激勵(lì)的情況。雖然我國的法官并非終身任職，但實(shí)際上原有管理體制對(duì)于產(chǎn)生職業(yè)懈怠、又在政治上沒有進(jìn)取心的人員是無法實(shí)現(xiàn)有效的制約和激勵(lì)的。終身任職或任職缺乏必要的監(jiān)督和制約對(duì)于司法職業(yè)存在諸多消極影響，波斯納法官非常客觀地指出：“無論是在學(xué)界還是在司法部門，終身職任都保證了其獨(dú)立性，但也會(huì)引發(fā)濫權(quán)，因?yàn)樗藢?duì)任何卸職行為的懲罰?！盵7]無論是從世界范圍內(nèi)法官管理的發(fā)展趨勢來看，還是從我國目前法官隊(duì)伍的整體狀況來看，都不可能再繼續(xù)沿用法官一經(jīng)任命，除非有違法犯罪事項(xiàng)，不然都不會(huì)被免去法官資格的制度。法官管理的去行政化意味著對(duì)于員額法官的國家公務(wù)人員身份沿用行政化的管理方式，而對(duì)于員額法官的審判崗位和資格則改為用專業(yè)化、專門化的管理方式。

員額制改革的第二層次目標(biāo)是保證司法資源配置的合理性和司法行為的高效率。員額制實(shí)施時(shí)間并不長，但員額制實(shí)施之前很多地方司法改革中試點(diǎn)的“動(dòng)態(tài)式主審法官制度”其實(shí)質(zhì)都是希望通過設(shè)置審判工作崗位的方式，對(duì)審判工作實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，以達(dá)到促進(jìn)審判質(zhì)效提高的目的，而員額制改革將這方面工作做的更為系統(tǒng)和徹底。員額制在司法資源配置效率方面的作用在實(shí)踐中是通過將法院工作人員進(jìn)行了兩次重要的劃分實(shí)現(xiàn)的。第一次劃分是將法院工作人員分為員額法官、司法輔助人員和司法行政人員；第二次是將法院工作人員進(jìn)行了分層，通過以審判為中心的改革，使得在法院的人才隊(duì)伍團(tuán)隊(duì)之中，員額法官、司法輔助人員、司法行政人員等不同工作崗位進(jìn)入一個(gè)價(jià)值序列之中，通過兩次劃分管理，實(shí)現(xiàn)了工作崗位相對(duì)價(jià)值的比較，明確了員額法官在審判業(yè)務(wù)中不容置疑的核心位置。

二、員額法官退出制度的功能預(yù)設(shè)

構(gòu)建員額法官退出制度的意義和目的總體來說有兩個(gè)方面：一方面是在充分尊重員額法官的獨(dú)立辦案權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的司法權(quán)監(jiān)督和制約機(jī)制；另一方面是對(duì)員額法官自身職業(yè)權(quán)利維護(hù)和保障，為員額法官設(shè)置退出審判工作、實(shí)現(xiàn)職業(yè)流動(dòng)和轉(zhuǎn)換的渠道和機(jī)制，充分保障員額法官作為法律專業(yè)人士的職業(yè)權(quán)利。具體來看，員額法官退出制度的功能預(yù)設(shè)主要有以下四個(gè)方面：

首先，通過對(duì)員額法官實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)員額法官形成反向制度激勵(lì)，防止不作為，實(shí)現(xiàn)員額法官隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰和更新?lián)Q代，保持員額法官隊(duì)伍的活力，激發(fā)員額法官隊(duì)伍的工作熱情，保證員額法官隊(duì)伍在法律實(shí)踐水平提升方面不斷地探索和前進(jìn)，促進(jìn)員額法官隊(duì)伍整體司法能力水平的不斷提升。員額制實(shí)施前，“法官的激勵(lì)機(jī)制在中國和一般公務(wù)員同樣大致有三種，即行政升遷、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓舞”[8]。員額制實(shí)施后，薪酬和職業(yè)尊榮感方面對(duì)員額法官的正向激勵(lì)有所加強(qiáng)，但正向激勵(lì)只能激勵(lì)勤勉工作的人員更加努力的工作，對(duì)于不作為的人員是無法形成有效激勵(lì)或限制的，因此有必要設(shè)置一套對(duì)法官可以形成反向職業(yè)激勵(lì)的制度，來保證其可以完成員額法官基本的工作任務(wù)。

其次，為員額法官設(shè)置一套以評(píng)價(jià)審判質(zhì)效為核心的職業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以此促進(jìn)員額法官提升專業(yè)知識(shí)水平和審判技藝水準(zhǔn)，進(jìn)而提升司法產(chǎn)品的質(zhì)量。過往評(píng)價(jià)法官的方法要么過于空泛、缺乏說服力，要么過于依賴數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，難以體現(xiàn)法官審判工作的真正邏輯和特點(diǎn)。評(píng)價(jià)員額法官的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋審判案件的數(shù)量和質(zhì)效，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的審判工作，應(yīng)該設(shè)定最低的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于復(fù)雜程度高、較為疑難的案件，應(yīng)該考察其審判質(zhì)量和效果。綜合地說，即對(duì)于員額法官應(yīng)采取“案件數(shù)量＋審判質(zhì)量＋特殊案件審判效果”綜合評(píng)鑒的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不符合綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的員額法官則應(yīng)退出。

建立專業(yè)協(xié)會(huì)，通過大戶牽頭、自愿組合、滾動(dòng)發(fā)展的方式，組織經(jīng)常性的技術(shù)培訓(xùn)、組織申請品牌保護(hù)以及開展?fàn)I銷活動(dòng)等，形成通暢的技術(shù)培訓(xùn)和核桃銷售渠道。

再次，員額法官退出制度維護(hù)了員額法官的正當(dāng)權(quán)益和專業(yè)權(quán)威，也為員額法官設(shè)置履職保障，保證非因法定原因非經(jīng)法定程序不得辭退、開除員額法官或剝奪其審判資格。通過建立健全員額法官退出制度，對(duì)員額法官退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序等作出明確的法律規(guī)定，以立法的方式規(guī)范員額法官退出的全過程，保證決定員額法官退出的權(quán)力不會(huì)被濫用，達(dá)到全面保護(hù)員額法官履職行為不被不當(dāng)干預(yù)的目的。

最后，員額法官退出制度為員額法官的職業(yè)流動(dòng)和轉(zhuǎn)化提供暢通的渠道。從員額制實(shí)施一年的情況來看，確實(shí)存在員額法官難以適應(yīng)審判工作的壓力而主動(dòng)申請退出員額的情況；還存在部分員額法官在政治方面有上進(jìn)的動(dòng)力和能力，但法院內(nèi)部因職數(shù)等原因確無行政職級(jí)方面上升空間，而申請調(diào)入其他黨政機(jī)關(guān)從事公職律師等工作的情況。為了回應(yīng)這部分員額法官的個(gè)人職業(yè)選擇的意愿，也應(yīng)為其提供一條明確、便捷的員額法官退出渠道。

三、員額法官退出制度的基本邏輯

目前我國的法治意識(shí)形態(tài)建設(shè)走的是“由司法認(rèn)同到法治認(rèn)同的法治建構(gòu)”[9]的道路，而司法認(rèn)同的重要內(nèi)涵就是社會(huì)公眾和法律職業(yè)共同體對(duì)于法官崇高地位和權(quán)威的認(rèn)同。“法官員額制的改革不應(yīng)當(dāng)作為考核某個(gè)法官資質(zhì)篩選的機(jī)制，也不應(yīng)當(dāng)作為法官單獨(dú)序列利益增收的一種鋪墊，而是應(yīng)當(dāng)作為一種法官身份的確認(rèn)和認(rèn)同制度?！盵10]進(jìn)行員額制改革的目的之一就是要突顯法官代表國家行使審判權(quán)的特有功能和地位，保證審判權(quán)免受來自于司法系統(tǒng)內(nèi)外的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立行使。但這并不意味著法官的履職行為是不受限制的，這既不符合權(quán)力相互監(jiān)督和制約的政治體系構(gòu)建基本原理，也不符合社會(huì)生活和政治生活的現(xiàn)實(shí)。法官員額制在確認(rèn)員額法官崇高的社會(huì)地位和專業(yè)權(quán)威的同時(shí)，也為其賦予了巨大的使命和責(zé)任。因此，我國的員額法官退出不能像美國等西方國家一樣僅僅只設(shè)定“如果沒有犯罪行為，就不應(yīng)有彈劾；同時(shí)，可能引起彈劾的行為必須是一種可訴犯罪”[11]一般的底線式標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)該建立的是能夠在及時(shí)實(shí)現(xiàn)審判崗位和資格綜合評(píng)價(jià)后，不適格人員即失去崗位和資格的員額法官退出機(jī)制。

有觀點(diǎn)認(rèn)為員額法官退出是末位淘汰制在員額法官管理中的應(yīng)用，①但實(shí)際上，無論從評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還是評(píng)價(jià)的方式和程序方面看，員額法官退出制度都與一般人事管理制度中的末位淘汰制有非常大的區(qū)別。必須再次強(qiáng)調(diào)的是：員額法官退出制度不是法官績效考核末尾淘汰制。在員額法官退出制度的建構(gòu)中，必須謹(jǐn)慎地避免末尾淘汰制注重?cái)?shù)量化考核的弊病，數(shù)量化考核的方式極易使得員額法官退出制度被狹隘化。在現(xiàn)有關(guān)于員額法官退出制度的討論中，較多的強(qiáng)調(diào)了“不辦案即退出”，這種情況極易導(dǎo)致對(duì)員額法官退出的探討的焦點(diǎn)放在辦案數(shù)量是否達(dá)標(biāo)的問題上，但實(shí)際上員額法官退出制度是一個(gè)全面、系統(tǒng)的制度體系，其整合了員額制改革后對(duì)于員額法官在審判工作、司法職業(yè)倫理、司法作風(fēng)等方面的要求，對(duì)于破解數(shù)量化考核思維帶來的數(shù)據(jù)為王錯(cuò)誤傾向、減少入額后員額法官可能產(chǎn)生的惰性思維、暢通司法人員分類管理后法院內(nèi)不同類別職業(yè)之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)換都有十分重要的意義。

在員額制實(shí)施后，員額法官在法院內(nèi)的地位、工資待遇等保障方面明顯優(yōu)于法院其他類別工作人員，這一方面會(huì)促使法官助理、書記員、司法行政人員等在符合條件的情況下積極申請入額，但另一方面因員額數(shù)量有限，部分地區(qū)法院規(guī)模特別龐大，競爭十分激烈，必然導(dǎo)致很多優(yōu)秀的法官助理等希望入額人員通過多次遴選都無法入額，心中難免有一些情緒，并可能將其帶入工作，因此，必須設(shè)置規(guī)范的員額法官退出機(jī)制，既給員額法官以制約，又給努力申請入額的人員以職業(yè)轉(zhuǎn)換的希望。

四、員額法官退出的制度構(gòu)建

（一）決定員額法官退出的主體

在對(duì)員額法官退出決定權(quán)的行使主體問題的討論中，主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由法官遴選（懲戒）委員會(huì)決定員額法官的退出。員額法官因年度考評(píng)不合格或個(gè)人原因等需退出員額的，“經(jīng)法官遴選委員會(huì)確認(rèn)不能勝任或不適宜繼續(xù)留任法官崗位的，應(yīng)退出員額并免去其法官職務(wù)”[12]，持此類觀點(diǎn)的以學(xué)者居多，②較有代表性的研究參見陶楊、赫欣：《隱憂與出路：關(guān)于法官員額制的思考——基于A省B市C區(qū)法院員額制改革的實(shí)證分析》，《政治與法律》2017年第1期。主要理由是為了保持員額法官遴選、評(píng)鑒、懲戒和退出等不同環(huán)節(jié)中評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和延續(xù)性。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)設(shè)立員額法官的同行評(píng)價(jià)委員會(huì)，由委員會(huì)決定員額法官的審判質(zhì)效是否達(dá)標(biāo)，并提出退出建議。此種觀點(diǎn)主要是效仿美國“各州開始建立特別委員會(huì)，通常由法官組成，負(fù)責(zé)管理法官行為”[13]的做法。但由同行之間進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其是進(jìn)行事關(guān)審判資格的評(píng)價(jià)時(shí)，很可能因?yàn)橥樾暮屯硇亩M可能做出合格的評(píng)價(jià)，以保證被評(píng)價(jià)的同行保住飯碗。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由高級(jí)人民法院法官管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌轄域內(nèi)法官退出工作。法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革實(shí)施后，在部分高級(jí)人民法院內(nèi)增設(shè)了法官管理處，負(fù)責(zé)轄域內(nèi)所有員額法官的選拔、培訓(xùn)等工作。在未進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的高級(jí)人民法院，政治部不僅需要負(fù)責(zé)高級(jí)法院員額法官的管理工作，還需負(fù)責(zé)或指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)所有員額法官的選任、培訓(xùn)等工作。部分試點(diǎn)省份對(duì)于員額退出采取的是退出人員所在單位提出并評(píng)估，并逐級(jí)上報(bào)至高級(jí)人民法院員額法官管理部門，由其最終決定員額法官的退出。③相關(guān)情況參見時(shí)婷婷：《江蘇出臺(tái)員額檢察官退出管理辦法》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2017年6月10日第4版。

在考慮應(yīng)該將員額法官退出的決定權(quán)賦予哪個(gè)組織時(shí)，主要考量的因素有以下四個(gè)方面：首先，享有決定權(quán)后是否有濫用權(quán)力、妨礙法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的可能或危險(xiǎn)。其次，是否足夠了解審判工作的內(nèi)在規(guī)律和特征。再次，是否有足夠的權(quán)威可以使得其決定能夠被社會(huì)公眾和被評(píng)判的法官群體所信服。最后，“從分權(quán)和制衡的角度看，員額法官的懲戒和退出等程序應(yīng)完全在司法部門中運(yùn)作，但如果要有有效地運(yùn)作并保持公眾的信心，其就應(yīng)免受司法部門的影響或干預(yù)?！盵14]即享有決定權(quán)的主體應(yīng)具備足夠的獨(dú)立性，以此維護(hù)其決定的公信力。綜合以上四個(gè)方面因素的影響，將決定員額法官退出的權(quán)力賦予法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)應(yīng)是目前的最佳方案，理由主要有三個(gè)：第一，保證了法官管理中法官職業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法的延續(xù)性和一致性。第二，獨(dú)立于法院的委員會(huì)機(jī)構(gòu)保證了員額法官退出程序不會(huì)復(fù)歸至原有依賴于國家公務(wù)人員管理體制管理法官，有效避免了法官管理的行政化。第三，法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)的委員來自法官、官員、律師、社會(huì)公眾等不同群體，廣泛代表社會(huì)公眾和政治生活中的各個(gè)階層，保證了員額法官退出過程的政治公共性。

（二）員額法官退出的原因

經(jīng)過幾輪司法改革對(duì)于法官考核制度的探索，理論界與實(shí)務(wù)界都已形成基本共識(shí)，就是不宜對(duì)法官的工作采取絕對(duì)數(shù)量化的考核，也不宜將案件的數(shù)量作為法官評(píng)優(yōu)評(píng)先、工資待遇和職務(wù)晉升的決定性因素。但眾所周知的是，無論哪一種職業(yè)，缺乏必要的監(jiān)督和制約，缺乏職業(yè)進(jìn)取心的人員都可能在工作中有懈怠和拖延，可見，不設(shè)置必要的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是不合理的?？稍诰C合考量法官辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效果等因素的前提下，對(duì)法官進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)鑒，將評(píng)鑒的結(jié)果作為評(píng)價(jià)法官的工作是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。直接導(dǎo)致員額法官審判質(zhì)效評(píng)鑒不合格的原因總體上有兩個(gè)方面：一方面是案件審判數(shù)量未達(dá)標(biāo)。員額法官年度審判案件的數(shù)量明顯低于同法院、同專業(yè)領(lǐng)域員額法官的平均辦案量，且無合理理由對(duì)其進(jìn)行辯解。另一方面是案件審判質(zhì)量出現(xiàn)問題或?qū)徟谐绦蜻`法。審判程序違法主要包含以下幾種情況：第一，未能在庭審中依法保障各方訴訟參與人的合法權(quán)益，未能給予各方訴訟參與人充分表達(dá)自身主張的機(jī)會(huì)；第二，員額法官與訴訟參與人有重大利益沖突或利益關(guān)聯(lián)，或表現(xiàn)出了明顯的偏私，應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避；第三，對(duì)訴訟參與人粗暴無禮，明顯違背司法禮儀的基本要求。部分員額法官擔(dān)任院庭長或承擔(dān)其他審判管理和審判監(jiān)督職責(zé)，在履職過程中因故意或重大過失導(dǎo)致審判工作中出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，一方面說明其在審判管理和審判監(jiān)督中有失職行為；另一方面也說明員額法官對(duì)于審判工作的理解和認(rèn)識(shí)、甚至是職業(yè)精神出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的問題，因此，應(yīng)使其退出員額。

2．員額法官個(gè)人原因

第一，員額法官被追責(zé)。員額法官違反國家關(guān)于公職人員行為的規(guī)范，被紀(jì)檢監(jiān)察等部門啟動(dòng)的追責(zé)程序確定有違法或違紀(jì)行為而依法被追責(zé)，并被判決為有罪或被開除公職，失去國家公務(wù)人員身份。員額法官違反《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等法律和規(guī)范性文件中有關(guān)法官職業(yè)倫理的要求，有影響惡劣的違法審判倫理或不檢點(diǎn)的個(gè)人業(yè)外活動(dòng)等，被問責(zé)或懲戒。員額法官的配偶或子女從事律師、司法鑒定、司法拍賣等工作，且不愿意離開相關(guān)行業(yè)，員額法官應(yīng)退出，即《最高人民法院關(guān)于落實(shí)任職回避制度的實(shí)施方案》中規(guī)定的“法官單方退出”①相關(guān)研究參見林國強(qiáng)：《員額檢察官單方退出需解決好三個(gè)問題》，《人民檢察》2016年第23期。

第二，員額法官健康情況出現(xiàn)問題。員額法官因個(gè)人精神狀態(tài)、身體健康等原因已對(duì)法官引導(dǎo)審判過程或考慮證據(jù)等產(chǎn)生消極的影響，不再適合履行審判工作的具體職責(zé)，但又未主動(dòng)提出退出員額，此種情況應(yīng)被列入被動(dòng)員額退出的原因之一。法院應(yīng)指定具有一定資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)擬退出的員額法官的精神或身體情況作出全面的評(píng)估，并對(duì)其恢復(fù)健康的可能性和時(shí)間作出預(yù)判。

第三，員額法官達(dá)到法定退休年齡。雖然學(xué)界已有諸多關(guān)于延遲法官退休年齡的倡議，②相關(guān)研究參見蘭榮杰：《法官該什么時(shí)候退休》，《方圓》2016年第10期；劉風(fēng)景：《法官退休年齡的省思與再定》，《學(xué)術(shù)交流》2017年第1期；譚世貴、王佳：《我國法官退休制度的初步研究》，《河北法學(xué)》2009年第8期。但受制于國家公務(wù)員現(xiàn)有的管理體制和保持司法人才隊(duì)伍工作活力的現(xiàn)實(shí)需求，延遲法官退休年齡的做法還無法真正在我國落地，因此，達(dá)到退休年齡依然是員額法官退出的法定原因之一。

第四，員額法官通過參加上級(jí)法院遴選到上級(jí)法院工作，如前文所述員額的實(shí)質(zhì)是審判工作的崗位和資格，而且作為工作崗位的員額是分配給具體某個(gè)法院的，即使是在同一省份或司法轄域，目前還都無法實(shí)現(xiàn)員額法官帶著員額身份在法院系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)，如員額法官通過遴選到上級(jí)法院工作，還是需先退出本院員額，再在新的工作單位重新申請入額。

員額法官還可因辭職、調(diào)離、難以承受工作壓力等個(gè)人原因，申請主動(dòng)退出。

3．確定和適用員額法官退出原因中應(yīng)注意的問題

首先，以上總結(jié)的幾方面可能導(dǎo)致員額法官退出的原因，并非在員額法官身上出現(xiàn)了某一個(gè)原因，就會(huì)直接導(dǎo)致其退出，而是這些可能導(dǎo)致員額法官退出的原因出現(xiàn)后，則應(yīng)啟動(dòng)員額法官退出的調(diào)查程序。其次，審判質(zhì)效不合格標(biāo)準(zhǔn)的適用中，考慮到審判工作確實(shí)存在階段性特征，應(yīng)至少以一年為期對(duì)員額法官審判質(zhì)效進(jìn)行評(píng)鑒，對(duì)年度考核可能無法達(dá)標(biāo)的員額法官，應(yīng)階段性提出預(yù)警。再次，以上有些導(dǎo)致員額法官退出的原因，如應(yīng)回避未回避、對(duì)待訴訟參與人態(tài)度惡劣等問題，雖然這些因素會(huì)嚴(yán)重影響到司法、法院、法官在社會(huì)公眾認(rèn)知中的權(quán)威和公信力，必須引起足夠的重視，但這些情況如僅出現(xiàn)一次，則可能是偶然性事件，不能將此作為決定員額法官退出的唯一依據(jù)。要對(duì)這些看似細(xì)微的問題，建立一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制，如果這些不當(dāng)行為不再是偶然性的，而是已成為某一員額法官固定的審判風(fēng)格和行為模式，或是其不當(dāng)行為已經(jīng)形成累積性的效果并產(chǎn)生了一定程度地消極影響。最后，員額法官退出原因的適用要與員額法官的業(yè)績檔案、年度考核結(jié)果、第三方評(píng)價(jià)結(jié)果等結(jié)合起來，以形成對(duì)員額法官立體、全面的評(píng)價(jià)，并為員額法官退出后的職業(yè)轉(zhuǎn)換和流動(dòng)做好鋪墊。

（三）員額法官退出的機(jī)制

鑒于員額法官退出的原因不同，為了適配不同退出原因，應(yīng)將員額法官退出的程序分成以下幾種：第一種，因違反黨和國家有關(guān)國家公務(wù)人員管理的法律法規(guī)而被追責(zé)的，經(jīng)由紀(jì)檢監(jiān)察程序被免去公職或?qū)徟斜慌杏凶锏?，由紀(jì)檢監(jiān)察部門直接通知擬退出員額法官所在法院，擬退出的決定經(jīng)由高級(jí)人民法院法官管理部門，報(bào)送法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)審查，最終由相應(yīng)級(jí)別人大常委會(huì)批準(zhǔn)退出。第二種，法院接到舉報(bào)員額法官有違法或違紀(jì)行為的，應(yīng)區(qū)分被舉報(bào)事項(xiàng)的性質(zhì)，如系違反國家公務(wù)人員一般行為準(zhǔn)則，則應(yīng)由法院內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行調(diào)查，并決定下一步是否上報(bào)或移送；而如舉報(bào)事由與審判工作直接相關(guān)，則需在提請紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，啟動(dòng)法官懲戒的調(diào)查程序。第三種，員額法官因身體健康、退休等個(gè)人原因退出的，應(yīng)在對(duì)法官業(yè)績報(bào)告進(jìn)行審查，在確認(rèn)員額法官完成承辦案件的辦理或交接后，批準(zhǔn)其退出員額。

員額法官退出制度的實(shí)施中，應(yīng)采取員額法官自查和法院員額法官管理部門審查相結(jié)合的辦法，制作員額法官年度自查清單，員額法官管理部門結(jié)合根據(jù)評(píng)鑒結(jié)果和自查情況決定是否提啟動(dòng)員額法官退出程序。擬退出的員額法官對(duì)其擔(dān)任員額法官期間從事審判工作的情況，其應(yīng)提供自我總結(jié)報(bào)告，法院審判管理部門也應(yīng)出具任期內(nèi)的審判工作業(yè)績報(bào)告。法院對(duì)法官員額實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和系統(tǒng)管理，定期將擬退出員額的情況上報(bào)給高級(jí)人民法院法官管理部門，由高級(jí)人民法院法官管理部門對(duì)轄域內(nèi)員額退出情況進(jìn)行統(tǒng)籌，并及時(shí)通報(bào)給法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)。

五、員額法官退出的相關(guān)配套與保障

法官員額制改革作為我國人民法院第四輪司法改革的主要抓手，對(duì)于我國法治人才隊(duì)伍的成長有著舉足輕重的作用，對(duì)于保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)也有著十分重要的意義。為了保證員額制的實(shí)施效果，必須理順員額制及其相關(guān)制度的邏輯聯(lián)系，建設(shè)能夠邏輯自洽的員額制管理體系。員額法官退出制度的構(gòu)建中亟待完善的配套和保障制度主要有以下四個(gè)方面。

（一）改革和完善員額法官評(píng)鑒機(jī)制為員額法官退出提供科學(xué)的依據(jù)

目前我國的法官評(píng)鑒機(jī)制主要存在“評(píng)鑒機(jī)制操作性不強(qiáng)、行政化色彩濃厚、法官真實(shí)水平虛化、客觀性標(biāo)準(zhǔn)缺失”[15]等問題。員額法官退出制度的內(nèi)核就是將法官評(píng)鑒中不適格的人員從員額崗位上調(diào)整出去，實(shí)現(xiàn)員額法官評(píng)鑒、問責(zé)、懲戒、退出等程序的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)于員額法官的系統(tǒng)性科學(xué)管理。員額法官退出中由于審判質(zhì)效未達(dá)標(biāo)而被退出的情形中，決定被退出的主要依據(jù)就是員額法官評(píng)鑒的結(jié)果。因此，法官評(píng)鑒結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和權(quán)威性將直接影響著員額法官退出結(jié)果的合理性和公正性。法官評(píng)鑒制度的改革和完善應(yīng)總結(jié)過往法官考核和法官評(píng)鑒改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，吸收域外法官綜合評(píng)鑒與特定案件評(píng)價(jià)制度的可借鑒之處，利用司法大數(shù)據(jù)技術(shù)，并通過人工智能技術(shù)在案件管理工作方面的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)于員額法官審判質(zhì)效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，建立統(tǒng)一的法官評(píng)鑒制度，并將評(píng)鑒結(jié)果作為決定員額法官退出、法官等級(jí)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先中評(píng)價(jià)法官審判質(zhì)效的唯一依據(jù)。員額制實(shí)施后，對(duì)于法官的評(píng)鑒應(yīng)“不是評(píng)優(yōu)，而是評(píng)差，使不適任者盡早暴露，并讓其退出法官員額，防范一粒老鼠屎，打壞一鍋湯，這是運(yùn)用短板理論設(shè)計(jì)的工作機(jī)制”[16]?；谶@種實(shí)用主義的思路對(duì)法官評(píng)鑒制度進(jìn)行全面的改革，將評(píng)鑒的目標(biāo)調(diào)整為識(shí)別員額法官隊(duì)伍中不適格的人員，實(shí)現(xiàn)對(duì)員額法官的反向制度激勵(lì)，保證員額法官隊(duì)伍的基本工作活力。以此為思路就可以將法官評(píng)鑒改革簡化，將極大程度上節(jié)約審判管理方面的成本。

（二）員額法官退出后的分流和安置

員額法官退出后分流和安置的方向主要有兩個(gè)，一個(gè)是從事員額法官之外的工作，具體又可分為兩種：一種是法院內(nèi)部重新調(diào)配和安排，即轉(zhuǎn)任為司法輔助人員、司法行政人員等。應(yīng)通過多種政策鼓勵(lì)員額法官退出后擔(dān)任司法輔助人員，以此促進(jìn)司法輔助人員隊(duì)伍素質(zhì)的提升，“法官是社會(huì)的精英階層，人數(shù)極少，因而培養(yǎng)一支人數(shù)眾多的司法輔助人員隊(duì)伍是確保法官精英化的前提”[17]。一方面要使司法輔助人員成為員額法官審判工作的巨大助力，另一方面還要使得司法輔助人員隊(duì)伍成為員額法官的后備軍。并通過暢通員額法官與司法輔助人員之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制來保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性與積極性。另一種是向法院外部流動(dòng)，憑借充沛的法律知識(shí)和豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，流動(dòng)到黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位從事公職律師、法律顧問等工作。另一個(gè)分流和安置的方向是到其他法院從事員額法官工作。也可以具體分為兩種：一種是建立員額法官退出本院員額后流動(dòng)到其他地區(qū)或其他法院重新進(jìn)入員額的途徑。部分在案件量較大、案件審判難度較高、工作壓力較大的法院難以勝任員額法官工作的人員，根據(jù)組織安排和個(gè)人意愿，可以調(diào)任司法能力和司法水平較為落后地區(qū)的法院，通過參加遴選，在司法人才較為缺乏的法院重新進(jìn)入員額，這就是“法官自由轉(zhuǎn)院模式”，其對(duì)國家公務(wù)人員管理和司法編制的動(dòng)態(tài)控制有著較高的要求，近期全面實(shí)現(xiàn)的可能性不大，但因其在為司法人才較為缺乏地區(qū)輸送審判專業(yè)人才、縮小不同地區(qū)司法能力差異方面的積極作用，還是值得開展探索和試點(diǎn)的。另一種是在考慮到員額法官已具備的較高的法律專業(yè)水平的前提下，如退出原因并非違法或違法法官職業(yè)道德，則可以讓其轉(zhuǎn)任到審判工作難度相對(duì)較小的速裁法庭、家事法庭等審判崗位繼續(xù)從事審判工作。這樣改革一方面使得司法人才隊(duì)伍中不同層次不同類型的人才都能夠人盡其才，另一方面則可以回應(yīng)基層一線審判工作對(duì)于高水平審判人才的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）被退出人員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和渠道

為了保障被動(dòng)退出人員的合法權(quán)益和法官管理制度的公平性，應(yīng)該通過設(shè)立一個(gè)具有權(quán)威性、獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來保障被動(dòng)退出人員申訴和陳述的機(jī)會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是單一功能型的，即設(shè)立專門的法官申訴委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理、調(diào)查、審查法官對(duì)于懲戒、退出等的申訴。也可以是功能復(fù)合型的機(jī)構(gòu)，如上海的司改試點(diǎn)中設(shè)立的“維權(quán)辦”，就具有聽取“認(rèn)真聽取法官復(fù)議、申訴申請的陳述”[18]的職責(zé)。法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)在做出決定后，應(yīng)將決定進(jìn)行公告，并按照相關(guān)規(guī)定為被退出人員足夠的提出申訴請求及相關(guān)證據(jù)的時(shí)間。被動(dòng)退出人員的申訴可以通過書面材料或經(jīng)申請召開聽證會(huì)的方式實(shí)現(xiàn)。申訴委員會(huì)決定對(duì)申訴情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查或召開聽證會(huì)，則員額法官退出程序應(yīng)暫停。

（四）員額法官轉(zhuǎn)任司法輔助人員、行政人員后職級(jí)待遇的轉(zhuǎn)換

員額法官退出后，員額法官身份不再保留，職級(jí)待遇、考核和晉升等應(yīng)按照轉(zhuǎn)任后崗位相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。員額法官退出后留在法院內(nèi)轉(zhuǎn)任為司法輔助人員、司法行政人員的情況中，轉(zhuǎn)任后定級(jí)定崗中應(yīng)與員額制法官的法官等級(jí)科學(xué)、合理地對(duì)應(yīng)起來。有地方法院人員分類管理改革試點(diǎn)中提出：“法官交流到法院審判輔助崗位和司法行政崗位以及其他單位綜合管理類崗位，按以下規(guī)定確定職務(wù)：三級(jí)高級(jí)法官最高確定為正處級(jí)職務(wù)，四級(jí)高級(jí)法官最高確定為副處級(jí)職務(wù)，一級(jí)法官最高確定為正科級(jí)職務(wù)，二級(jí)法官最高確定為副科級(jí)職務(wù)，三級(jí)法官以下確定為科員。各職級(jí)的任職時(shí)間按交流前法官等級(jí)的任職時(shí)間計(jì)算，確定為科員級(jí)別的，按任法官時(shí)間計(jì)算任職時(shí)間?！盵19]但這種職務(wù)交流情況下的職級(jí)轉(zhuǎn)換并未考慮到員額法官因?qū)徟匈|(zhì)效未達(dá)標(biāo)、違法司法職業(yè)倫理等問題退出員額的情況，在這些能力或職業(yè)倫理不適格的原因退出員額的情況中，則應(yīng)在不同序列的職級(jí)轉(zhuǎn)換中，視情況做降級(jí)處理。在員額法官轉(zhuǎn)任司法輔助人員或其他行政機(jī)關(guān)后實(shí)現(xiàn)職級(jí)待遇的轉(zhuǎn)換，則受制于轉(zhuǎn)任后崗位職級(jí)評(píng)定的條件、編制、職數(shù)等因素，轉(zhuǎn)任后無法實(shí)現(xiàn)職級(jí)的全面對(duì)應(yīng)和轉(zhuǎn)換等問題則還有待于政法系統(tǒng)協(xié)同組織、人事、財(cái)政等機(jī)關(guān)共同協(xié)商制定相應(yīng)辦法。

六、結(jié)語

蘇永欽教授有言：“所有的人事管理，都不是為管理而管理，管理的主要目的在提高工作效率，工作本身又有其目的。作為司法權(quán)的主要構(gòu)成者，法官工作的主要目的在落實(shí)國家司法權(quán)，而司法權(quán)的目的又在實(shí)現(xiàn)人民的訴訟權(quán)與國家的刑罰權(quán)，維持一個(gè)穩(wěn)定的法律秩序。”[20]員額法官退出制度的構(gòu)建和實(shí)施都不應(yīng)偏離保障司法權(quán)運(yùn)行、保障社會(huì)公眾訴權(quán)、保障員額法官依法履職等根本目標(biāo)。法官員額制已全面實(shí)施，但法官員額實(shí)施后所可能形成的系統(tǒng)性影響目前還未充分顯現(xiàn)，而員額法官退出制度對(duì)于我國司法體制和法官隊(duì)伍可能產(chǎn)生的影響則還需待制度全面實(shí)施后，才能夠客觀評(píng)價(jià)和總結(jié)。

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