合法性與有效性視角下政府購買公共服務的能力建設*

張菊梅

（惠州學院政法學院，廣東惠州516007）

國務院于2013年頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，隨后，各地紛紛響應中央政策，不斷規(guī)范和推廣政府購買公共服務行為。從實踐看，各地政府對醫(yī)療、教育、社工、衛(wèi)生等服務的購買活動正開展地如火如荼，數(shù)據(jù)顯示，2012年到2016年，全國政府采購服務的增幅顯著，各年度的增幅依次為36.6%，26.4%，26.1%，72.9%，45.4%[1]。政府購買已成為我國公共服務供給的重要途徑。與此同時，政府購買公共服務也遭遇合法性與有效性挑戰(zhàn)：部分公眾對政府向社會購買服務的不認同[2]（P80）、服務購買的低效率、服務淪為政府為民眾提供的“不稱心的禮物”[1]。面對危機，我們不得不思考：政府購買公共服務的合法性與有效性有何蘊意？政府購買公共服務的合法性與有效性對政府能力提出了哪些要求？當前政府能力水平是否滿足要求？如何完善政府購買公共服務的能力建設？在當前各級政府全力推廣政府購買公共服務的背景下，上述問題往往被忽視，而實踐中政府購買公共服務面臨的挑戰(zhàn)與風險卻告誡我們，上述問題不容忽視。

為更準確、客觀地考察政府購買公共服務政策的運行實況，我們非常有必要借助合法性與有效性視角。正如美國學者李普塞特所言，“‘合法性－有效性’分析框架是衡量政府政治輸出、公共政策成效的關鍵性標準”[3]。本文基于合法性與有效性視角，審視和反思政府購買公共服務中的政府能力，進而提出完善政府購買公共服務的能力建設對策建議，試圖通過政府能力建設改善政府購買公共服務的合法性與有效性。

一、內(nèi)涵界定

（一）政府購買公共服務的合法性

當前，學術界對合法性的解釋主要從法律合法的角度和道義正當?shù)慕嵌葍煞N解釋。[4]首先，從法律角度看，政府行為或其推行的政策要具備合法性就必須符合以下三個條件：[4]一是決策主體合法，即決策團體、組織的組建及其權力是依照憲法和法律規(guī)定的，是由國家權力或行政機關依法授予的；二是政策程序合法，即政策形成過程是合法的，政策是在遵循相關程序、規(guī)范、標準的條件下產(chǎn)生的；三是政策內(nèi)容合法，即政策內(nèi)容與國家憲法和現(xiàn)行法律法規(guī)不相抵觸。其次，從道義正當角度看，合法性主要指公眾對政府及其所推行的政策的接受、認可、遵從程度。

具體到政府購買公共服務的合法性，同樣應該包含法律內(nèi)涵和道義內(nèi)涵。從法律內(nèi)涵看，當前我國從中央政府到地方政府均大力倡導和推行政府購買公共服務，作為一項政策，政府購買公共服務的合法決策主體、合法政策程序、合法政策內(nèi)容都無需質疑。但從道義內(nèi)涵看，公眾對政府購買公共服務政策的認可和接收程度卻不容樂觀。當前媒體頻有爆出的關于政府購買服務中政府與公眾矛盾、民眾與社會組織矛盾、民眾不滿情緒等新聞告訴我們一個事實：許多民眾不認同甚至是排斥以政府購買代替政府壟斷的公共服務供給方式的。實際上，學術界所關注的政府購買公共服務的合法性，正是這道義層面的，在公眾內(nèi)部存在不一致性，公眾對此項政策的認可、接收、推行程度。具體來說，道義角度的政府購買公共服務的合法性蘊含著三方面的含義[5]：第一，政府購買公共服務的公共性，即政府購買服務的內(nèi)容、過程、結果均以公共利益為目標。公共性不但是政府及公共政策的根本屬性，還是“一種民主原則”[6]，更是“一種參與方式”[7]。因此，公共性要求政府所購買的是為滿足全體公民生存和發(fā)展基本需要的各種公共服務，而非為滿足特定少數(shù)人服務需求；政府購買過程是公眾參與的過程，公眾通過參與形成公共意見、表達公共利益。第二，政府購買公共服務的制度化，即形成了合法的程序和規(guī)范化的規(guī)制，以此保證本項政策實施的穩(wěn)定性與持續(xù)性。制度化是合法性的一個重要維度，正如馬克斯·韋伯所言，“法理基礎是合法性的主要基礎之一”[8]。制度化可以體現(xiàn)為以下方面：購買公共服務的相關政府機構是否規(guī)范化設置；政府相關職能的明確性；相關法律法規(guī)的完善程度；購買程序、標準等的規(guī)范化情況等。第三，政府購買公共服務的社會化，即社會公眾對政府向社會力量購買服務的認可和支持情況。而政府購買服務政策要獲得公眾的廣泛認可與支持，不但需要社會力量充分發(fā)揮其在服務供給中的特有優(yōu)勢，還需要政府為社會力量參與服務供給創(chuàng)造良好的環(huán)境與氛圍。

（二）政府購買公共服務的有效性

有效性，最初是作為哲學屬于被理解為“有效的因素”。上世紀初以來，效率、有效性等術語常用于管理、經(jīng)濟等領域。而當前我們所說的有效性往往與經(jīng)濟學領域的“效率”掛鉤，意指其經(jīng)濟屬性。經(jīng)濟學家薩謬爾森對“有效性”做過如下定義：“一項活動如果要增進一人利益，就不得不損害其他人利益才能實現(xiàn)時，那么，該活動就是有效的?！盵9]可見，有效性則是指如何實現(xiàn)一項經(jīng)濟活動或政策行動的最優(yōu)化結果。

具體到政府購買公共服務的有效性，是指政府從傳統(tǒng)的壟斷服務供給向以購買服務服務供給轉變后，公共服務績效的提升情況。具體而言，可以通過公認的3E模型（經(jīng)濟、效率、效益）測量評價公共服務績效，反映政府購買公共服務的有效性。第一，政府購買公共服務的經(jīng)濟性，即在維持和提供一定數(shù)量和質量的公共服務時，政府購買方式相比于傳統(tǒng)方式，在政府投入方面的成本節(jié)約情況。實際操作中，政府購買公共服務的經(jīng)濟性不但受制于政府對服務成本測算的合理性，還受制于政府對所購買服務的定價的科學性，以及參與服務供給的社會組織的專業(yè)化程度等。第二，政府購買公共服務的效率性，主要指承購公共服務的社會組織投入產(chǎn)出比。而社會組織的投入產(chǎn)出比受以下因素影響：社會組織本身的組織管理能力、業(yè)務水平，所投入的資金、設備、社會資源等。第三，政府購買公共服務的效益性，指通過實施政府購買服務政策而實現(xiàn)政策目標、滿足公眾的服務需求情況。通常，“公眾滿意度”是衡量效益性的重要指標。

（三）政府購買公共服務的合法性與有效性關系

政府購買公共服務的合法性蘊含公共性、制度化、社會化等內(nèi)涵，有效性包含經(jīng)濟、效率、效益等內(nèi)涵，兩者雖然關注維度不同，但卻都是衡量政策購買公共服務政策輸出的關鍵性指標。合法性更強調(diào)政府購買服務的價值取向和政治意義，有效性則更強調(diào)政府購買服務的工具理性與經(jīng)濟意義。合法性是政府購買服務政策實施的基礎，有效性則是政策實施的基本保障，二者相輔相成，更高的合法性有助于政策有效性的提升，政策實施的真實有效又反過來鞏固了政府及其政策的合法性基礎。相反，一項缺乏合法性的政策在實施中往往面臨種種質疑和阻礙，其有效性難以真正發(fā)揮；而一項初始合法的政策，如若實施中沒能呈現(xiàn)公眾期待的效果，公眾對其的認可度將必然下降，其合法性必將難以持久。為此，政府購買公共服務政策的順利實施，必須兼顧合法性和有效性。

二、合法性——有效性對政府購買公共服務能力的要求

在實現(xiàn)政府購買公共服務的合法性－有效性中，政府扮演著重要角色，因為政府不單是服務購買的發(fā)起人、購買者，還是公共利益的主要維護者，也是社會組織的監(jiān)管者等。可以說，政府的能力狀況、政府的角色扮演情況，是影響甚至決定政府購買公共服務政策成效的核心因素。唐納德·凱特爾在《權力共享：公共治理與私人市場》就曾指出，“要使政府購買服務政策產(chǎn)生良好效果，有賴于政府在信息溝通與共享、市場競爭秩序維護、科學決策、外部監(jiān)管等方面的強大功能與能力?！盵10]可見，政府購買公共服務的合法性－有效性是對政府能力提出了特定要求的。

（一）合法性對政府購買公共服務能力的要求

政府購買公共服務的合法性蘊含著公共利益、公眾參與、公共精神、公共秩序等價值內(nèi)涵。而這些價值的實現(xiàn)有賴于多方面的政府能力保障。具體而言，需要以下四方面政府能力：1.溝通協(xié)調(diào)能力，即促進政府購買服務政策實施相關各主體信息溝通、相互協(xié)調(diào)的能力。這就要求政府及時、有效、全面得購買信息公開，并努力構建平臺為政府、社會組織及公眾之間溝通協(xié)調(diào)創(chuàng)造規(guī)范、順暢的渠道。2.資源整合能力，即政府將購買系統(tǒng)中的不同主體與因素結合成一個整體、形成一種合力的能力。這就要求政府設定合理的制度安排，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，整合公眾力量，促使社會組織、公眾等均朝著有利于購買政策目標的方向行動。3.利益平衡能力，即政府有效協(xié)調(diào)購買服務中各主體之間利益關系、公平合理的配置資源與服務、維護社會公平與正義的能力。這就要求政府要為社會組織準入提供公平的競爭機制，做好服務公平分配的監(jiān)管工作，解決好政府、社會組織、公眾之間的矛盾。4.依法購買能力，即政府及其工作人員依照法律法規(guī)確定購買服務范圍、內(nèi)容、流程，依照法定程序和權限履行購買、監(jiān)督等職責，依法辦事、嚴格執(zhí)法的能力。這就要求政府及其人員有較強的法治觀念和責任意識，擯棄政府購買服務就是“甩包袱”的錯誤思想，嚴格做到依法行政。

（二）有效性對政府購買公共服務能力的要求

政府購買公共服務的有效性蘊含著合理性、成本節(jié)約、良好績效、滿意度等經(jīng)濟理性內(nèi)涵。而這些經(jīng)濟理性的實現(xiàn)，同樣有賴于多方面的政府能力保障。具體而言，包括以下幾方面政府能力：1.科學決策能力，即政府通過科學的決策程序、標準等，合理確定購買什么、向誰購買和怎么購買等問題的能力。這就要求政府不但要全面掌握公眾的服務需求信息，還要系統(tǒng)掌握社會組織的相關信息，并能做好服務成本的測算工作，構建公平合理的競爭機制，等等。2.需求回應能力，即政府全面準確了解公眾的服務需求的基礎上，快速回應、滿足公眾服務需求的能力。這就要求要有制度化的公眾服務需求收集渠道，重視公眾服務需求，并確保在購買決策、服務生產(chǎn)、服務監(jiān)管、服務評估等環(huán)節(jié)中回應和滿足公眾需求。3.制度創(chuàng)新能力，即政府根據(jù)購買政策實施的實際情況，而不斷完善制度安排、創(chuàng)新制度方式的能力。這就要求地方政府實事求是、因地制宜、勇于探索，努力尋求解決具體問題的有效途徑。4.監(jiān)管評估能力，即在服務購買過程中，政府對合作的社會組織及其所提供的公共服務實施有效的監(jiān)督管理，并做出客觀、合理、全面的評價的能力。這就要求政府不但要建立健全嚴密的監(jiān)管機制，還要設置系統(tǒng)科學的評價指標體系，確定全面合理的評估標準等。

（三）合法性——有效性下政府購買服務的各種能力的界定與聯(lián)系

正如政策的合法性與有效性具有相輔相成屬性一樣，保障政府購買公共服務合法性與有效性的兩大類政府能力之間也是相互滲透、相互影響、相輔相成的。即政府的資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力、利益平衡能力、依法購買能力、科學決策能力、需求回應能力、制度創(chuàng)新能力、監(jiān)管評估能力之間是相互滲透、相互影響、相輔相成的。雖然前四種能力更傾向于維護公共利益、保障公平性，提升公眾對政府及政府購買公共服務政策的接受和認可度，但顯然政府在資源整合、溝通協(xié)調(diào)、利益平衡、依法行政等方面能力的提升，也有利于政府科學決策、回應公眾需求、創(chuàng)新制度和監(jiān)管評估公共服務，有利于政府購買公共服務政府的有效實施。對應的，雖然后四種政府能力更傾向于提升政府購買服務政策的經(jīng)濟效益和產(chǎn)出效果，但顯然政府在科學決策、回應公眾服務需求、制度創(chuàng)新、監(jiān)管評估等方面能力的提升，也有利于提升公眾對政府購買公共服務政策的認可和接收程度，有利于政府整合資源、溝通協(xié)調(diào)、平衡利益和依法行政。由此可見，雖然筆者對政府購買公共服務合法性與有效性的兩大政府能力做了人為的分類與界定，但實質上這些能力類型客觀上相互滲透、相互制約、相互影響，而筆者對它們進行劃分的只是依據(jù)各種能力在功能作用程度上更傾向于維護合法性或是有效性，即各種政府能力對提升合法性與有效性的選擇是一個程度問題，而非依據(jù)單一、非此即彼的對立思維。同時，筆者這種主觀劃分又是非常有必要的，它不但有助于我們剖析影響政府購買公共服務合法性與有效性的政府能力現(xiàn)狀、問題，也有助于我們更好把握提升政府購買公共服務的合法性與有效性的有途徑。

三、合法性與有效性視角下政府購買公共服務的能力缺失

盡管政府購買服務在各地被大力推廣，但是其實踐面臨著種種合法性和有效性挑戰(zhàn)，亟待我們?nèi)リP注并揭示導致合法性－有效性挑戰(zhàn)的深層次的政府能力缺失根源。

（一）政府購買公共服務的合法性挑戰(zhàn)及其能力缺失狀況

1.政府購買公共服務的合法性挑戰(zhàn)

在各級政府大力推廣政府購買公共服務的背景下，該項政策的合法性依然遭遇多重挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：一是公眾參與的冷漠，體現(xiàn)為一些利益相關公眾對政府購買活動漠不關心，缺乏參與熱情，未能真正起到購買活動的參與者、監(jiān)管者作用。例如課題組通過大量訪談公民個人，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)公眾并不熱衷參與政府購買服務，表現(xiàn)為：不關心政府購買服務的內(nèi)容、數(shù)量、過程等信息；不了解或不關心何種渠道相關信息或參與政策過程；認為個人參與對影響政府政策實施效果甚微，更傾向于被動等待接受服務。二是一些服務購買項目致使政府公信力的下降，特別是當政府所購買服務偏離公眾需求，服務淪為“不稱心的禮物”時，公眾對政府產(chǎn)生“失落感”和“失望感”，進而轉化為對政府的不滿和對政策的抵觸心理，致使政府公信力下降。例如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府花大量資金向社會組織購買的科技教育服務、社工服務、衛(wèi)生服務等，因服務層次、結構、質量等偏離公眾實際需求而鮮有人問津，服務使用率低，造成資源浪費。而真正符合公眾需要的服務因政府沒有購買，迫使公眾不得不自掏腰包向經(jīng)營性市場主體購買。三是公眾對政府購買政策的認可度不高。課題組調(diào)查得知，部分公眾依舊認為，傳統(tǒng)的政府壟斷的服務供給方式更具有權威性和可靠性，而以政府購買方式將公共服務職能轉移給社會組織之后，社會組織的服務能力、專業(yè)水平、管理能力等不容樂觀，且大部分公眾認為社會組織生產(chǎn)提供的服務不具有官方性、正式性。

2.合法性視角下政府購買公共服務的能力缺失狀況

政府購買公共服務的合法性挑戰(zhàn)與政府能力缺失密切相關。因為正如前文所述，政府能力是保障該項政策合法性的關鍵要素。換句話說，政府能力的不足，是造成此項政策合法性挑戰(zhàn)的關鍵性原因。為此，我們非常有必要考察合法性視角下政府購買公共服務的能力缺失情況。

（1）政府整合能力不足：各主體之間溝通互動差

各主體之間的溝通互動是實現(xiàn)政府整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力的基礎，而各主體間的溝通互動必須借助必要的溝通交流平臺。當前，缺乏可供多元主體溝通交流的平臺，制約著政府購買服務中的政府整合能力、協(xié)調(diào)能力的建設。眾所周知，化解購買矛盾，離不開規(guī)范暢通的溝通平臺下多元主體的積極協(xié)商努力。而缺乏多元主體溝通交流平臺，意味著缺少可供各主體進行利益表達、利益協(xié)調(diào)的制度化渠道，對于矛盾的化解、風險的防控，顯然是十分不利的。例如，當政府發(fā)現(xiàn)購買養(yǎng)老服務出現(xiàn)供需不平衡時，如果沒有一個讓政府、養(yǎng)老社會機構、公眾進行溝通的平臺的話，政府和社會機構就很難真正了解為什么供需不平衡，難以了解養(yǎng)老服務在結構、數(shù)量、質量等方面的供需狀況，那么就很難做出正確的購買決策以糾正養(yǎng)老服務的供需失衡。此外，溝通交流平臺的缺失，也使得政府缺少制度化渠道整合各主體之間價值、目標、信息和其他資源，而這些方面的差異化、分散化甚至是對立化，又進而使各主體難以形成合力，不利于政策目標的而實現(xiàn)。

（2）政府利益平衡能力不足：對各主體定位存在誤區(qū)

政府對購買服務中涉及到的各方有準確的定位，是政府做好利益平衡的前提，也是提升政府利益平衡能力的基礎。實踐中，政府對各主體存在的定位不準和認識誤區(qū)，阻礙著政府利益平衡能力建設。首先，在政府與社會組織關系上，將社會組織錯誤定位為“下屬”、“下級”，促使社會組織的行政化。例如，課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府在向社工機構購買社工服務時候具有明顯的“強政府、弱社會”關系：政府決定購買的一切事項，社工機構被動接受政府決策，且許多社工機構為了獲得政府給予的項目資金與承購權，會主動迎合政府工作需要，向政府行政化靠攏，接受政府各種合理或不合理的約束與管制。如此一來，社會組織的自治性、靈活性、民間性等特征難以真正體現(xiàn)，企圖以社會組織的優(yōu)勢特征替代政府壟斷而實現(xiàn)成本節(jié)約、提升服務公平性、效率性的政策宗旨，也就難以實現(xiàn)。其次，在對公眾的角色定位上，難以從官本位轉向民本位。在官本位傳統(tǒng)行政模式下，政府以自上而下計劃分配的方式向公眾提供服務，而公眾只能被動接受不能提出異議?！肮俦疚弧比∠蚴构娨栏秸?、官員而存在，公眾的不同需求難以有效反映和回應。當前，雖然推行政府購買服務政策中提倡以民為本、構建服務型政府，但是政府本位取向的影響依然深遠，體現(xiàn)為不公開或不完全公開購買服務信息、“報喜不報憂”、不重視公眾參與等。

（3）政府依法購買能力不足：政府缺位嚴重

依照政府購買服務政策，政府既是相關規(guī)則的制定者，又是服務的出資者、監(jiān)管者，還是各方利益的協(xié)調(diào)者。政府依法購買，就意味著應該依照法律法規(guī)要求，扮演好上述角色。然而，事實上，政府的上述角色扮演存在嚴重的缺位現(xiàn)象。首先，在制度建設上，一些地方關于政府購買公共服務的標準、規(guī)劃等規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作指導性不強；促進社會、市場主體公平參與的制度和促進各方溝通交流的制度，或是不夠完善，或是形同虛設，缺乏嚴格執(zhí)行。其次，在資金供應上，或是由于政府間出資責任不明確，或是由于政府部門本身的預算體系不完善，或是政府本身財政資金不足，一些地方的購買公共服務資金難以保證及時、完整、有效地到位。再次，在服務監(jiān)管方面，由于政府與直接生產(chǎn)的機構之間存在信息不對稱、或是由于政府監(jiān)管不嚴等，政府購買的公共服務質量不符合要求的實例屢見不鮮。最后，在協(xié)調(diào)各方利益方面，政府更多是被動地對公眾、社會組織等相關主體反映上來的問題進行處理、回應，主要是事后的補救、協(xié)調(diào)，而非事前的、主動地促進各主體間的溝通交流。正是由于政府在購買公共服務上的諸多“缺位”，所以一些地方購買活動難以有效開展。

（二）政府購買公共服務的有效性挑戰(zhàn)及其能力缺失狀況

政府購買公共服務的有效性正面臨著四方面的挑戰(zhàn)：1.購買項目失敗?；蚴怯捎谡Y金不到位，或是由于購買的社會組織服務能力水平不足，或是由于其他原因，一些政府購買服務項目中間夭折，不了了之，以失敗告終。2.高成本與低效率。一些政府購買服務項目的實際運作中并沒有實現(xiàn)成本節(jié)約的目標，反而因為政府測算的不準確、社會組織的不專業(yè)、監(jiān)管的不到位，導致服務的風險成本高漲，效率不高。3.購買中的腐敗。一些地方政府推行購買服務，往往采取指定購買方式，即以非競爭方式確定承購的社會組織。那么，政府與社會組織就容易形成交易行為，發(fā)生權力腐敗。例如，一些地方政府把社工服務的承購權長期給予某一固定的社工機構，使社工服務從傳統(tǒng)的政府壟斷轉變?yōu)樯鐣M織壟斷。而社會組織為承購權需要進行權力尋租，并為此支付交易費用，而這筆費用它將會以減少服務成本、降低服務質量的方式去抵消。4.服務滿意度不高。據(jù)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對于政府為民眾購買的許多公共服務不甚滿意：一些人認為服務的種類不能滿足現(xiàn)實需求；一些人認為所購買的服務不具有持續(xù)性、不穩(wěn)定，例如一些社區(qū)養(yǎng)老服務；一些人認為政府所購買的服務質量不高，層次低；還有一些人認為政府購買服務形式化、運動式，像走過場，并沒有真正從民眾需求出發(fā)；等等。

2.有效性視角下政府購買公共服務的能力缺失狀況

政府購買公共服務的有效性是評價政府能力強弱的重要方面，也是利用政府能力而努力實現(xiàn)的正面結果。換言之，只有政府具備相當?shù)哪芰?，才能保證政府購買公共服務的有效性。同理，政府購買公共服務有效性面臨重重挑戰(zhàn)，政府能力不足是導致這一結果的核心因素。

（1）政府科學決策能力不足：決策隨意性與領導意志主導

決策是政府購買公共服務過程中的關鍵議題。政府決策能力一方面受制于信息不對稱下的政府有限理性，政府決策過程充斥著各種虛假信息，很難真正全面了解承購的社會組織，這就使得政府作出購買決策時，難以作出科學準確的判斷。另一方面，一些地方的政府購買服務決策過于隨意，缺乏長遠的規(guī)劃和整體的布局，缺乏規(guī)范的購買流程與標準，服務購買決策主要憑領導或領導集體的主觀意愿。例如，一些地方的政府購買項目往往會因為部門領導的調(diào)整，而出現(xiàn)項目終止、項目變更等現(xiàn)象。又如，在許多地方，上級政府動員要求購買的、上級政府有嚴格考核檢查的服務購買項目，政府會嚴格按照購買程序進行購買，而政府沒有要求、又有實際需要的公共服務往往難以提上購買議事日程。

（2）政府評估監(jiān)管能力不足：信息不對稱與監(jiān)管機制缺失

政府購買服務目標的實現(xiàn)，離不開強有力的政府監(jiān)管和科學合理的績效評估。而政府評估監(jiān)管能力不足主要體現(xiàn)為三種情況：一是“甩包袱”心態(tài)下，一些政府不想評估監(jiān)管或敷衍了事，直接表現(xiàn)為政府對服務生產(chǎn)、價格、質量等置之不理。二是信息不對稱限制了政府的評估監(jiān)管能力，信息弱勢一方的政府由于所掌握信息的有限性，致使其評估監(jiān)管能力也相當有限。三是政府自身的評估監(jiān)管機制的不完善性，造成評估監(jiān)管能力的欠缺，如缺乏專業(yè)的評估機構及人才、系統(tǒng)科學的評估指標、明確的評估標準、規(guī)范的監(jiān)管制度等，都可能成為政府評估監(jiān)管能力不足的原因。

（3）政府需求回應能力不足：民本理念沒有貫穿服務過程

對公眾需求的回應，是保證政府購買的服務符合公眾需求的基礎。然而，民本理念沒有真正貫穿政府購買服務的整個過程，使得政府的需求回應能力受到限制。首先，在政府決策環(huán)節(jié)，一些地方?jīng)]有足夠重視民眾的服務需求，缺乏制度化的公眾需求信息收集渠道，或收集信息過于形式化，不讓公眾訴求真正參與和影響服務購買決策。其次，在服務生產(chǎn)、服務監(jiān)管與評估環(huán)節(jié)，沒能回應和滿足公眾需求。這含有兩個層面意思：一是在服務生產(chǎn)、服務監(jiān)管和評估環(huán)節(jié)，缺乏可供公眾參與的制度化的渠道；二是有可供公眾參與的制度化渠道，但對公眾表達的訴求視而不見，沒有真正在購買服務過程中做到“以民為本”、“需求導向”。

（4）政府制度創(chuàng)新能力不足：從制度觀念到制度體系的缺陷

再次，制度供給能力不足。制度是政府施加影響力的主要方式手段。然而，由于政府購買公共服務在我國尚屬于新興事物，政府的實踐經(jīng)驗還很缺乏，尤其在制度建設方面還存在諸多不足。首先，制度觀念的不足。作為新興的制度，為提高制度的執(zhí)行力，政府應該因地制宜、勇于探索，“自下而上”地主動總結、創(chuàng)新制度安排和制度執(zhí)行方式。然而，長期以來，受“自上而下”制度框架和制度理念的影響，地方政府更樂于被動地執(zhí)行中央政府自上而下推行的制度安排，而非“自下而上”的制度創(chuàng)新。其次，制度體系的不足。即規(guī)范政府向社會購買公共服務的制度的全面性、系統(tǒng)性以及配套性不足，雖然一些地方先后出臺了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》、《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等文件，但是相關規(guī)定往往是籠統(tǒng)而缺乏操作性的，很少從買賣雙方權責、風險分攤、責任追究、爭議解決等方面，作出系統(tǒng)而全面的規(guī)定。

四、合法性與有效性視角下政府購買公共服務的能力建設

綜上所述，政府購買公共服務活動的合法性－有效性，必須要有強有力的政府能力作為基礎和保障。而當前政府購買服務中面臨的合法性－有效性挑戰(zhàn)，以及政府能力的缺失狀態(tài)，不斷地告誡我們，提升政府相關能力建設，對順利推進政府購買公共服務而言，至關重要。為此，筆者從觀念和制度兩個層面，提出提升政府購買服務的相關能力建設的對策建議。

（一）觀念層面：轉變思想觀念，消除認識誤區(qū)

1.正確認識政府購買公共服務

首先，可以通過宣傳、教育、培訓、經(jīng)驗推廣等方式，使政府人員接受并勇于探索政府購買服務政策及其運行模式，同時也讓政府人員正確認識并努力建設政府購買服務過程中所需要的政府能力保障。其次，通過召開引導、鼓勵社會組織、相關公眾參與的專題工作會議，使社會各界認識到，政府購買的最終目的是服務公眾、完善公共服務體系，促使社會各界更快、更好地理解、接受政府購買公共服務政策。再次，政府部門人員需要充分認識政府購買的適應范圍、服務內(nèi)容和購買方式。在確定購買形式時，需要綜合比較分析各種形式的利弊及其對經(jīng)濟社會的影響。只有對政府及社會各界對該政策有了更全面、系統(tǒng)、正確的認識，才能在促進政府購買服務發(fā)展的同時，減少購買的盲目性。

2.合理定位購買中的政府、社會組織和公眾

首先，必須明確公眾的主體地位。政府購買公共服務的服務對象是公眾，保障公眾的利益是購買服務目標之一。因此，政府購買公共服務應該“公眾需求導向”，即公眾需求變化應成為政府購買服務行為產(chǎn)生、變更和終止的主要甚至是唯一依據(jù)。其次，正確定位政府與社會組織的關系。政府應擯棄視社會組織為“下屬單位”的思想觀念，視社會組織為獨立、自主的合作伙伴，雙方在平等自愿的前提下開展服務買賣合作，簽訂購買合同，明確雙方權責，努力構建共贏、互信的政社關系。

（二）制度層面：以完善制度建設全面提升政府能力

制度是政府實施行為的主要工具手段，而制度建設也是提升政府能力的根本途徑和核心要素。為提升政府購買服務的有效性與合法性，政府不但要勇于探索制度創(chuàng)新，還要完善健全相關制度建設。其中，應該重點從以下五方面推動制度建設：

1.完善信息公開制度

信息公開制度是不但保證社會及其公眾知情權的基本制度保障，還是社會及公眾落實參與權、監(jiān)督權的制度基礎。政府通過信息公開制度的實施，可以提高透明度，減少不公平性，提升政府的公信力，也有利于提升政府的監(jiān)管能力、利益平衡能力、整合能力等。因此，政府應該采取所途徑完善信息公開，可以通過網(wǎng)絡、傳統(tǒng)媒體等多種方式公開政府購買公共服務的數(shù)量、主體、方式、標準、程序、結果等相關信息，確保利益相關公眾能及時有效地獲取信息。另一方面，作為公共服務的實際生產(chǎn)者——社會組織的相關信息也應及時、全面的向公眾公開，例如社會組織的基本資質、服務生產(chǎn)情況、資金使用情況等。這些信息的公開不但有利于政府更好地監(jiān)管公共服務，確保服務質量與預期相符，同時也是對公眾尊重、負責、民本位思維的表現(xiàn)。

2.完善購買中的準入制度和競爭制度

公平規(guī)范的購買準入制度和競爭制度對提升政府購買公共服務政策的合法性與有效性都非常重要。因為這有規(guī)范公平的準入與競爭制度，才能在服務購買中形成良性、公平、有序的氛圍，也才能確保真正有資質、專業(yè)化程度高的社會組織被選為承購組織，才能真正提高公共服務的供給水平與效率。為此，政府在服務購買中要落實公平、公正、公開的購買程序與制度，經(jīng)過科學評估、多方論證，以擇優(yōu)選擇的方式確定合作者。而這些程序與制度完善中，政府應該重點做好兩點：一是為潛在合作者設立適當?shù)臏嗜腴T檻。所謂適當，即公共服務的準入門檻不能過高或過低，否則容易導致投標商過少或過多，不利于尋求真正有實力的合作者。二是對合作方的資質水平、專業(yè)化程度、管理能力等信息充分的掌握，減少因為信息掌握不全或信息虛假而帶來的合作運行風險。

3.完善各主體溝通參與制度

政府購買服務的合法性與有效性，有賴于政府的利益平衡能力、整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力，而這些能力的實現(xiàn)與提升，則主要依賴于建立健全各主體的溝通參與制度。為促進政府部門、社會組織、公眾之間的有效溝通，并強化社會各界對政府購買服務政策的參與性，政府應該以制度化的方式加強各主體的互聯(lián)互通，鼓勵通過項目溝通、溝通會議等形式，實現(xiàn)各主體之間的信息共享、資源整合、民主協(xié)商。同時，應該確保這種溝通參與制度的長效性與影響力，即從購買前的決策階段，到購買中的生產(chǎn)階段，再到購買后的評估階段，各主體之間的溝通渠道是規(guī)范、順暢的，社會組織、公眾在溝通參與制度下的利益訴求能被充分重視并影響政府決策行為。

4.完善公共服務的監(jiān)管制度

公共服務的有效供給，政府購買政策的順利實施，離不開嚴密的監(jiān)管制度。為完善公共服務的監(jiān)管制度，政府應著重構建由政府部門、社會組織、社會公眾、第三方專業(yè)評審機構等組成的多元監(jiān)管體系，對服務購買前、購買中、購買后的各環(huán)節(jié)事項進行全面、嚴密、有效的監(jiān)控。為此，政府應從內(nèi)部和外部兩個方面完善監(jiān)管機制。就內(nèi)部監(jiān)管機制而言，政府應側重財政部門和購買服務的具體職能部門的主導作用，其中，財政部門主要從購買中財政資金的流向、使用情況等方面入手進行監(jiān)管，職能部門則主要從購買程序、服務生產(chǎn)、服務質量與數(shù)量等方面入手進行監(jiān)管。就外部監(jiān)管機制而言，應側重公眾滿意導向，鼓勵并引導公眾對公共服務及其購買過程提出客觀評價和表達利益訴求；還應充分利用網(wǎng)絡信息技術，創(chuàng)新社會各界的參與、監(jiān)管渠道，充分發(fā)揮公眾、媒體、社會組織、第三方等外部力量的監(jiān)管作用。

5.建立健全績效評估制度

績效評估不但是衡量承購的社會組織的專業(yè)水平和服務能力的有效工具，也是政府實施監(jiān)管的有效手段，是政府提升決策能力、需求回應能力、制度創(chuàng)新能力、監(jiān)督管理能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力的有效方式，是提升政府購買服務政策合法性與有效性的基礎制度保障。為此，要強化購買公共服務的績效評估。即不但要通過確定合適的評估主體、科學的評估標準和合理的評估方式對政府所購買的公共服務的質量、效果、水平等做出客觀科學的評價，還要以公眾滿意為導向，客觀理性地對政府向社會組織購買公共服務的政策過程、政策效果做出評價。同時，政府應該充分重視對評價結果的應用，把這些評價結果作為日后選擇合作的社會組織的重要指標，也作為日后政府規(guī)劃公共服務發(fā)展、決策公共服務購買活動的重要依據(jù)。