司法績效量化評價(jià)法立法要義探討

劉賢明

（1.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079；2.香港大學(xué)法學(xué)院中國法研究中心，香港999077）

一、從“法官只服從法律”說起

（一）某些法官未必“只服從法律”

“法令者，民之命也，為治之本也”。語出《商君書·定分》（商鞅），意思是法令，是民眾權(quán)利的最根本保障，是治國的最根本原則。在商君《開塞》一篇中，提到了民、制、禁、官、君的概念，為民立制，為制立禁，為禁立官，為官立君，其中“制”就是一種生產(chǎn)資料和社會(huì)資源的分配方式，通俗一點(diǎn)來說，“制”就是對個(gè)人的物質(zhì)權(quán)利和精神權(quán)利的一種認(rèn)同，而要維持這種認(rèn)同，就必須立“禁”，這個(gè)“禁”在商君時(shí)代就是“法”，在周朝就是“禮”。[1]

從上述五者的關(guān)系中可以看出，早在戰(zhàn)國時(shí)期，偉人商鞅就明確了“法”是“治”（治國方略）的最基礎(chǔ)一環(huán)（官和君都是為法服務(wù)的），也是五個(gè)要素中的樞紐，其重要性首屈一指。400多年前，明代張居正就說過“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！贝_實(shí)，古往今來無數(shù)史實(shí)表明，如果本來有法可依卻束之高閣，或者在適用法律中玩弄權(quán)術(shù)，做官樣文章，用外在的方式（多指不軌）掩蓋內(nèi)在的實(shí)質(zhì)，那么，即使制定再多、再好的法律也只能無濟(jì)于事。當(dāng)今重溫法學(xué)經(jīng)典不難得出：無論是過去衣冠楚楚的官員，還是今天身披法袍的法官，他們未必都“只服從法律”？

對于經(jīng)典法學(xué)名句“法令者，民之命也，為治之本也”也可以這樣理解：即“法令，是人民的性命，是治理好國家的根本?！钡拇_，法大齊天，事關(guān)百姓的性命；然而，法大齊天，它是否也事關(guān)“官僚階層”的性命？這就要看一國的政治制度和法治進(jìn)程；不過這句話確實(shí)說出了法律對于人民和治國的重要意義。“法令行則國治，法令弛則國亂?！蔽阌怪M言，如果我們能有更多的條件和機(jī)會(huì)切身體驗(yàn)，即體驗(yàn)和考察更多的案件則不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)事實(shí)，“某些法官未必‘只服從法律’”？這一質(zhì)疑看似不太符合時(shí)下主流觀點(diǎn)，但網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)及其客觀事實(shí)無法回避；確實(shí)與上述經(jīng)典名句意旨同步；法令，是民眾權(quán)利的最根本保障，也是事關(guān)人民群眾的性命的大事。

（二）某些法官能否不服從法律？

“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”[1]，正義之言如雷貫耳。但現(xiàn)實(shí)生活歷歷在目，讓我這樣一個(gè)工人階級出身的書生，在腦子里并無惡意地油然而生一個(gè)無法回避的問題，即“某些法官能否不服從法律？”——未免荒唐，學(xué)法之人竟然對“能否服從法律”還要請教，“誰能不服從法律？”法官的天職就是服從法律。不過，這一問句內(nèi)含兩個(gè)否定詞，恐怕是對當(dāng)今那種“兩面人”最合適的叱咤和鞭笞。①“兩面人”與“吃了原告吃被告”的“不軌”法官同中有異；前者主要指混跡江湖靠機(jī)遇得志者，但沒有正確的人生觀，見風(fēng)使舵，或兩面討好，見人說人話，見鬼說鬼話，滿腦子歪主意的人。這種人即使有公職和身份，但也會(huì)背叛自己的事業(yè)；實(shí)際上是沒有階級立場和是非觀念的人，靠趨炎附勢處世。“吃了原告吃被告”就是指有的司法人員，主要指案件審判人員。他們應(yīng)該忠于憲法和法律，鞠躬盡瘁于人民群眾和司法公正事業(yè)，但利令智昏，實(shí)際上就是“八字衙門”的內(nèi)涵和法官職業(yè)倫理問題。是的，沒有人能不服從法律，法官更應(yīng)當(dāng)服從；但我們從不少的案子和證據(jù)事實(shí)中發(fā)現(xiàn)就是有人不服從法律，就是不依法辦事（辦案）；這個(gè)問題就出在某些法官身上。當(dāng)然這樣的法官很隱性，不是好法官。那么誰是好法官？誰是壞法官？或者不好不壞的法官？那么，國家就只有制定一部《司法績效量化評價(jià)法》（下文簡稱“評價(jià)法”）來檢驗(yàn)是非曲直，衡量循法與否的問題。自從中國共產(chǎn)黨開啟法治元年，我們邁步在依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的康莊大道，同時(shí)也將國家制定一部《司法績效量化評價(jià)法》回歸視野。

眾所周知，在我國法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中，人民法院始終扮演著重要角色，近年來不少重大疑難案件的審判都受到了廣大民眾的高度關(guān)注，如彭宇案、浙江叔侄冤案、李天一案、聶樹斌案、“人大”雷洋案，等等；而這些案件中，有些案件的審判質(zhì)量確實(shí)存在問題，甚至有的就是人為的冤假錯(cuò)案。如何提高人民法院的案件質(zhì)量是促進(jìn)司法公正所面臨的首要問題。有業(yè)內(nèi)人士指出，未來的審判管理理念應(yīng)該是以案件質(zhì)量評估體系為核心，輔以各種配套機(jī)制來對整個(gè)審判過程進(jìn)行全面的管理。評估體系的構(gòu)建是否合理，實(shí)施是否順暢將在很大程度上影響審判管理的效果，從而影響法院的審判質(zhì)量。然而，這里的“以案件質(zhì)量評估體系為核心”的“人民法院案件質(zhì)量評估體系”只是法院內(nèi)部傳統(tǒng)的行政化管理，還有待建立與國際接軌同時(shí)又體現(xiàn)我國憲法精神和人民至上意旨的，規(guī)范的，可操作的《評價(jià)法》。我國審判管理領(lǐng)域的績效評估研究起步較晚，因多種原因，可謂始于2008年才建立起真正意義上的案件質(zhì)量評估體系，且相關(guān)理論研究較少，跟不上實(shí)踐步伐，沒能有效解決在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題。“法治中國”被提到國家議事日程，應(yīng)吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分析現(xiàn)行案件質(zhì)量評估體系的優(yōu)缺點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國家憲法對立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的授權(quán)，以及憲法賦予人民的最高權(quán)力，針對司法不公，法官辦案不嚴(yán)格依法，不重證據(jù)和事實(shí)，甚至與貪官為伍，或官官相護(hù)，或抱團(tuán)不為、亂為，無視法紀(jì)的現(xiàn)象與問題制定“評價(jià)法”；以便有法可依，有效規(guī)制。

（三）破解司法責(zé)任制的責(zé)任落實(shí)難題，與國家監(jiān)察制度改革同步，借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”（《史記·太史公自序》）。其思想之可貴，振聾發(fā)聵；但在封建專制社會(huì)，一切用法來衡量和判斷，是很難做到的。那些權(quán)貴是不會(huì)甘心受法律約束的，所以法家代表人物，如楚國的吳起、秦國的商鞅，最后都為變法付出了生命代價(jià)。然而，“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”（韓非子·有度）②戰(zhàn)國韓非提出“國無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”。習(xí)近平總書記多次引用這兩句話，來強(qiáng)調(diào)依法治國的重要性。；“國家興亡，匹夫有責(zé)”；法治是我們的理想，法治是自由的保障。兩千多年前中國法家之“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”，包含了平等、法治之精神，這在今天依然散發(fā)著正義的光輝，絲毫不遜色于西方法治思想。然而，在實(shí)踐上我們卻落后于西方，這不能不發(fā)人深省。

有學(xué)者認(rèn)為：20世紀(jì)90年代以來，受西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響，中國司法機(jī)關(guān)開始積極探索績效評估、案件質(zhì)量考評等制度。經(jīng)過多年探索，中國的案件質(zhì)量評估體系在強(qiáng)化司法管理，優(yōu)化司法質(zhì)量等方面起到了一定的作用；但也凸顯了諸多弊端，如評估目標(biāo)、地區(qū)差異、定量方法及司法要素欠缺等。從比較法的角度考量，司法質(zhì)量的優(yōu)化及評估最早發(fā)端于美國。各國優(yōu)化司法質(zhì)量的手段具有多樣性，決策者盡可能在“司法官獨(dú)立”與“質(zhì)量評估”之間作策略性調(diào)和。在優(yōu)化模式上，司法獨(dú)立代表性國家多采用程序型、管治型、管理型及結(jié)構(gòu)型模式優(yōu)化司法質(zhì)量，并對世界其他國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。中國案件質(zhì)量評估體系的改革應(yīng)立足域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際，取長補(bǔ)短，在既定政策框架下確立更符合司法規(guī)律的改革路徑。案件質(zhì)量評估是非常有中國特色的一項(xiàng)監(jiān)督管理制度。通過案件質(zhì)量評估制度來強(qiáng)化監(jiān)督是放權(quán)和監(jiān)督之間的一個(gè)很好的平衡點(diǎn)。案件質(zhì)量評估制度是實(shí)現(xiàn)法院“公正與效率”的導(dǎo)向體系，是督促全國法院最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的一種有效激勵(lì)機(jī)制。

時(shí)下，結(jié)合國家監(jiān)察制度改革的啟動(dòng)及其當(dāng)前司法責(zé)任制改革系列配套方略，制定司法績效量化評價(jià)法并設(shè)立獎(jiǎng)懲專門機(jī)構(gòu)；其立法思路和立法要旨即“出臺(tái)以憲法為經(jīng)，民意為緯的司法績效量化評價(jià)法”，“有所取舍借鑒域外司法審查獎(jiǎng)懲專門機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)”。司法責(zé)任制改革的重點(diǎn)在“司法責(zé)任制的責(zé)任落實(shí)”；讓“權(quán)責(zé)對應(yīng)”成為無法規(guī)避的制度，設(shè)計(jì)如何使責(zé)任能夠真正落實(shí)到人、到位的法律規(guī)范及其具體措施，就必須把握難點(diǎn)切實(shí)解決。《司法績效量化評價(jià)法》將堪當(dāng)大任。

二、以憲法為經(jīng)、民意為緯的司法績效量化評價(jià)法

（一）以憲法為經(jīng)、民意為緯編制“評價(jià)法”的可行性

因憲法的至尊性和民意的至上性，立法機(jī)關(guān)以憲法為經(jīng)、以民意為緯，編織司法績效量化指標(biāo)，出臺(tái)《司法績效量化評價(jià)法》天經(jīng)地義。雖然憲法不能適應(yīng)于普通民事關(guān)系，更不能做為定罪判刑的法律依據(jù)，但還是有許多其他法律訴訟離不開憲法。有一毋庸置辯的事實(shí)，憲法所規(guī)定的許多基本權(quán)利是一般法律中沒有的。譬如我們沒有哪個(gè)法律規(guī)定了一般平等權(quán)，甚至連反就業(yè)歧視等特殊平等權(quán)也沒有相關(guān)規(guī)定。如果不適應(yīng)憲法第33條規(guī)定“公民在法律面前人人平等”，又不存在其他相關(guān)法律依據(jù)，那么，公民平等權(quán)如何得到法律保障？

當(dāng)今除了沒有成文憲法的英國等極少數(shù)國家，絕大多數(shù)法治國家的司法機(jī)構(gòu)都可以講憲法作為判案依據(jù)，甚至有權(quán)依據(jù)憲法判決立法違憲。法院不僅可以依據(jù)和解釋憲法，而且也沒有權(quán)利回避憲法問題。1982年憲法前言還規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)……都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的職責(zé)?！奔热蝗绱?，任何國家機(jī)關(guān)都有義務(wù)理解并接受憲法，而法院尤其責(zé)無旁貸。既然憲法是“根本法”并具有最高“法律效力”，既然實(shí)施包括憲法在內(nèi)的法律是司法職責(zé)必不可少的一部分，是否依憲判案就不是一個(gè)法院可以自由選擇的問題（參見北大著名憲法學(xué)教授張千帆的著述）。

順理成章，司法績效量化評價(jià)的指標(biāo)與維度就不僅要依據(jù)憲法，而且要在評價(jià)指標(biāo)上首選憲法條文（原則、概念、規(guī)范、條文等法的要素）。既然憲法是國家的根本大法，理所當(dāng)然憲法成為“經(jīng)”，既然憲法規(guī)定國家的“一切權(quán)力屬于人民”，理所當(dāng)然“民意”成為其評價(jià)指標(biāo)的“緯”。以憲法為“經(jīng)”，以民意為“緯”，經(jīng)緯交織，以法的真諦貫穿在司法績效量化評價(jià)的指標(biāo)中，以此構(gòu)成核心的要素和關(guān)鍵指標(biāo)。無疑不僅是科學(xué)的，而且是民主的；不僅是公平的，而且是公正的。并且這一“公平”、“公正”將司法人員一視同仁置于憲法規(guī)制下運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)在是天經(jīng)地義。

（二）以憲法為經(jīng)、民意為緯編制“評價(jià)法”的必要性

與行政問責(zé)同步，中國更需要嚴(yán)厲的司法問責(zé)，這是中國法治建設(shè)的時(shí)代背景及現(xiàn)實(shí)對司法的客觀要求。以往，對行政官員的問責(zé)常常止于“黨紀(jì)處分”和“行政處分”，司法問責(zé)很難推動(dòng)。而在當(dāng)下的中國，除了需要行政“問責(zé)”之外，更需要嚴(yán)格，嚴(yán)厲遵循法治原則和程序的對于官員的司法問責(zé)；當(dāng)然，這里的司法問責(zé)既包括法官，也包括辦理司法案件的公安部門的干警和檢察院的檢察官，且主要就是規(guī)制法官及其司法行為；“法不阿貴”。

考察其必要性還得聯(lián)系績效評價(jià)工作起步階段的工作謀略與工作藝術(shù)事宜?？冃гu價(jià)工作是一項(xiàng)嶄新的工作。新生事物從問世直到被社會(huì)所認(rèn)同和接受，會(huì)遇到不少想象不到的困難和阻力，而一旦剛起步就受阻的話，那么今后的工作就會(huì)更加困難。因此起步務(wù)必求穩(wěn)，“頭炮”一定要打響，必須想方設(shè)法努力做好起步階段的工作，既要有謀略性，又要有藝術(shù)性，而且，起碼能夠考慮到：一是要努力爭取領(lǐng)導(dǎo)特別是關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的支持；二是務(wù)必選好初始項(xiàng)目，讓所選項(xiàng)目績效評價(jià)的結(jié)果能夠“皆大歡喜”，并產(chǎn)生良好的社會(huì)反響；三是對初始項(xiàng)目的績效評價(jià)的結(jié)果能夠讓有關(guān)各方進(jìn)一步樹立起做好績效評價(jià)工作的信心和決心；四是最終給人留下的印象是，績效評價(jià)工作做與不做就是不一樣，從而在全社會(huì)營造成一個(gè)績效評價(jià)工作的良好環(huán)境與和諧氛圍。

“以憲法為徑”就是弘揚(yáng)憲法精神，維護(hù)憲法的絕對權(quán)威。現(xiàn)代憲政理論認(rèn)為，憲法的核心是限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，而且限制政府權(quán)力的目的是為了充分保障公民權(quán)利?！耙悦褚鉃榫暋本褪菫榱顺浞直Ｕ瞎駲?quán)利，這里主要指訴訟權(quán)利。隨著改革開放的日益深入，中國也已融入到國際秩序之中，參與國際事務(wù)，進(jìn)而順應(yīng)全球化的進(jìn)程，其顯著標(biāo)志是中國簽署或批準(zhǔn)國際人權(quán)公約，聯(lián)合國反腐敗公約，加入WTO及其“新誕生的國際性組織”等。這便要求應(yīng)當(dāng)以全球化的視角和視野來思考，在審視中國的憲法和憲政的同時(shí)，首先是維護(hù)和執(zhí)行憲法，亦即所有司法、執(zhí)法，特別是立法，絕對不能與憲法相沖突，否則不僅要遭到質(zhì)疑，如確實(shí)有違憲的情況，則應(yīng)當(dāng)宣布取消或宣布無效。雖然當(dāng)今學(xué)術(shù)界（諸如取消齊玉苓案批復(fù)一事而引起的爭議）①事實(shí)上，齊玉苓案之所以適應(yīng)憲法受教育權(quán)，也正是因?yàn)槿狈m當(dāng)?shù)囊话惴梢罁?jù)：該事件發(fā)生在1990年，而《教育法》是1995年才通過的，顯然不能以溯及既往的方式運(yùn)行齊案；在沒有一般法律依據(jù)下憲法受教育權(quán)就越發(fā)體現(xiàn)出其價(jià)值。當(dāng)然齊案的批復(fù)并非沒問題；問題就在于法院將憲法直接使用于“民”事被告，但該案畢竟還有共同行政被告，而對他們是可以也應(yīng)該使用憲法的。就中國現(xiàn)行憲法文本上存有矛盾之處（如法典的文本文字表述有邏輯斷裂之嫌），頗有微詞，但憲法精神、原則、核心要素則是應(yīng)當(dāng)絕對維護(hù)的。在當(dāng)今“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”導(dǎo)向下，司法績效量化評價(jià)的事項(xiàng)和要旨就是充分尊重民意，而“民意”作為系統(tǒng)包含多個(gè)要素，這就是“以民意為緯”體現(xiàn)在評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，而憲法精髓、憲政精神始終高屋建瓴，貫穿其中。

（三）以憲法為經(jīng)、民意為緯編制“評價(jià)法”的科學(xué)性

“評價(jià)法”的可行性主要體現(xiàn)在績效量化指標(biāo)、表格設(shè)計(jì)與程序規(guī)則制定及其程序運(yùn)作上，并借助網(wǎng)絡(luò)的信息開放與公民參與，其評價(jià)具有客觀性和科學(xué)性。這里有“榜樣”，也有“模板”，有敢為人先的表率。近日，A省市C人民法院為了建立科學(xué)有效，簡便易行的司法考評體系，客觀、準(zhǔn)確、全面地評價(jià)各業(yè)務(wù)部門和法官的辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)組織考察有充分依據(jù)，個(gè)人努力有正確方向，群眾評價(jià)有明確標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年，該院對原有的司法績效考核辦法進(jìn)行了重新修訂，對考核目標(biāo)實(shí)行量化，對考核目標(biāo)達(dá)成率實(shí)行細(xì)化，對考核結(jié)果未達(dá)標(biāo)的實(shí)行“一票否決”。

量化司法績效考核目標(biāo)應(yīng)規(guī)范和客觀。當(dāng)年，該院對各業(yè)務(wù)部門的司法績效考核采取量化制，規(guī)定了具體明確的考核目標(biāo)，共有十六項(xiàng)內(nèi)容，即案件評查優(yōu)秀率、上訴改發(fā)率、上訴發(fā)回重審率、裁判文書優(yōu)秀率、違法審判率、全年案件結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、當(dāng)庭宣判率、審限內(nèi)結(jié)案數(shù)、平均審理時(shí)間與普通審限比、上訴率、調(diào)解撤訴率、信訪投訴率、公眾滿意度、報(bào)表準(zhǔn)確率、執(zhí)行標(biāo)的執(zhí)兌率。其中特別值得稱道的是：當(dāng)事人對案件審判結(jié)果認(rèn)為法官枉法裁判且有證據(jù)事實(shí)證明的，法院會(huì)以畫紅線的方式特別記錄在卷，然后會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察部門有待查證落實(shí)，做到以理服人，真正息訟或啟動(dòng)新一輪“糾錯(cuò)”程序。

同時(shí)，根據(jù)各部門的業(yè)務(wù)不同，規(guī)定的考核目標(biāo)也不相同，有的部門多，有的部門少，多的部門達(dá)15項(xiàng)內(nèi)容，少的部門只有12項(xiàng)內(nèi)容。細(xì)化考核目標(biāo)達(dá)成率。對各業(yè)務(wù)部門的司法績效考核目標(biāo)達(dá)成率采取細(xì)化制，做了具體的規(guī)定。有的是規(guī)定須達(dá)到一定的比率，如案件優(yōu)秀率須達(dá)到95%以上，有的則是剛性規(guī)定，如上訴發(fā)回重審案件為零。

當(dāng)然，實(shí)行一票否決其實(shí)主要指責(zé)任人法官審判出現(xiàn)重大冤假錯(cuò)案，或者出現(xiàn)有一定影響力的枉法裁判。司法績效考核結(jié)果作為法官業(yè)績考核的重要內(nèi)容，是部門和個(gè)人評先評優(yōu)的重要依據(jù)。該院司法績效考核辦法規(guī)定，對重要司法績效考核目標(biāo)不能達(dá)標(biāo)的，實(shí)行一票否決。當(dāng)然，實(shí)行“無二話可說”的嚴(yán)厲規(guī)則，最后由權(quán)力部門對司法績效考核結(jié)果給予監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)與審查；并公示（法律規(guī)定除外條件不公示）。

三、司法績效量化評價(jià)法特有的平衡功能

（一）“評價(jià)法”主要從“三方”的動(dòng)態(tài)關(guān)系角度考察

司法績效量化評價(jià)法具有特定的平衡功能；平衡功能是司法績效量化評價(jià)法的核心功能，也是其價(jià)值所在。這種平衡功能主要是從立法、守法、司法“三方”的動(dòng)態(tài)建構(gòu)關(guān)系角度考察而考證的；其思路和構(gòu)架比較符合自然法思想，有一定的新潮性和客觀性。以國家憲法和最高權(quán)力機(jī)關(guān)宣布“建設(shè)法治國家”是當(dāng)代中國的根本治國方略，從根本上否定了古代和時(shí)下變異的所謂“車之兩輪，鳥之兩翼”式的，工具意義的，手段方法的，功利主義的思維方式；突破了法律工具主義和法律虛無主義的桎梏。從司法動(dòng)態(tài)角度洞悉法治運(yùn)行，則主要表現(xiàn)在立法、守法、司法這三大領(lǐng)域彼此對應(yīng)、構(gòu)建和運(yùn)行。一般而言，在“評價(jià)法”運(yùn)行的正能量推動(dòng)下，可以說，立法、守法、司法“三方”的動(dòng)態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)，是一種彼此良性互動(dòng)，彼此形成引力和張力的功能；它們在同一司法系統(tǒng)中最終達(dá)成平衡，即平衡運(yùn)行，亦即良法運(yùn)行；是營造法治氛圍，否則即非規(guī)范運(yùn)行，人治干預(yù)。司法績效量化評價(jià)法的價(jià)值取向在社會(huì)效益，對“三方”的動(dòng)態(tài)關(guān)系衡平把握的著力點(diǎn)在“司法”自身。認(rèn)為自身的行為表率不僅應(yīng)自我約束，而且應(yīng)能以理服人感化對應(yīng)面，即感化呼應(yīng)“守法”和“立法”兩大領(lǐng)域；這就是立法、守法、司法“三方”的平衡功能與作用。

（二）“評價(jià)法”令法律關(guān)系的主體之間關(guān)系平衡

司法績效量化評價(jià)法的落腳點(diǎn)是案件質(zhì)量評估；這也是非常有中國特色的一項(xiàng)監(jiān)督管理制度。通過案件質(zhì)量評估制度來強(qiáng)化監(jiān)督是在放權(quán)和監(jiān)督之間的一個(gè)很好的平衡點(diǎn)。案件質(zhì)量評估制度是實(shí)現(xiàn)法院公正與效率的導(dǎo)向體系，是督促全國法院最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的一種有效激勵(lì)機(jī)制。這種“有效激勵(lì)機(jī)制”是基于司法法律關(guān)系而主要法律適用于主體法官的。近些年來，在司法績效量化評價(jià)法尚未立法、頒布的階段，國家司法機(jī)關(guān)雖然建立有法官考評制度，但它還只是我國法院人事組織制度中一項(xiàng)重要內(nèi)容，是對法官的審判工作實(shí)績、思想品德等多方位進(jìn)行的評價(jià)測定；是完善法院管理和提高法官素質(zhì)、約束法官行為的重要措施。

可以說，構(gòu)建一個(gè)實(shí)用、科學(xué)的、有案件當(dāng)事人參與評估（主要指公民為之打分）的司法績效量化評價(jià)機(jī)制，是與司法現(xiàn)代化進(jìn)程攜手共進(jìn)。但是長期以來，在司法實(shí)踐中，各級法院對法官的考評不乏各自為戰(zhàn)，體系運(yùn)作未免滯后。由于多方面原因，我國法官考評長期沿用行政人員考評的方式、方法，存在以“數(shù)字”論英雄，形式主義嚴(yán)重，考評標(biāo)準(zhǔn)不合理，考評組織不中立，考評方法和程序不完善，甚至就是看上司眼色行事等多方面的問題。有鑒于此，盡快制定和出臺(tái)一部《司法績效量化評價(jià)法》勢在必行，十分必要。

在我國法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中,人民法院始終扮演著重要角色,近年來,不少重大疑難案件的審判都受到了廣大民眾的高度關(guān)注,如彭宇案、浙江叔侄冤案、李天一案，等等,而這些案件中,有些案件的審判質(zhì)量確實(shí)存在問題,甚至有的就是冤假錯(cuò)案。從全民科學(xué)素質(zhì)的角度考察也不能排除個(gè)案；因?yàn)閭€(gè)案的疊加必然形成一種環(huán)境氛圍，這種氛圍無疑對全民科學(xué)素質(zhì)產(chǎn)生一定的影響?，F(xiàn)實(shí)生活中諸如佘祥林、趙作海、孫志剛、聶樹斌等系列冤假錯(cuò)案在此未能一一列舉；如何提高人民法院的案件質(zhì)量是促進(jìn)司法公正所面臨的首要問題。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)；五中全會(huì)確立的全面建成小康社會(huì)之目標(biāo)與全面深化改革之設(shè)計(jì)，以及踐行“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹“五大發(fā)展理念”；均需法治保障與司法信息公開。人民法院的司法公開成為了輿論焦點(diǎn)，司法公開意在倒逼司法公正，是一種外部的動(dòng)力，而促進(jìn)司法公正的內(nèi)部推手，是科學(xué)的審判管理，“獨(dú)立特行”，其中司法績效量化評價(jià)特別是“當(dāng)事人評價(jià)法官”是其重中之重，且行之有效。

這個(gè)道理看似復(fù)雜難辦，其實(shí)很簡單。憲法既然賦予了公民（自然人）及其公民的基本權(quán)利和義務(wù)，且前提是“中華人民共和國的權(quán)力屬于人民”，那么每一位公民，凡是涉案的中國公民，即當(dāng)事人，他就擁有憲法賦予的監(jiān)督司法運(yùn)作的權(quán)力，即只要合理合法，有理有據(jù)，任何人、任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都只能為其提供盡可能的條件和方便，更不能剝奪或變相剝奪，或打擊報(bào)復(fù)；“如果……則……”這就是法律要素的核心要素，即“權(quán)利義務(wù)要素”；同時(shí)也就是法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)；是憲法賦予的法律關(guān)系的主體要素的核心要素。①權(quán)威是一種被正當(dāng)化了的權(quán)力，能夠引起人們自愿服從，而不僅僅甚至主要不是以強(qiáng)制手段引起的服從。在重塑司法權(quán)威的過程中也可以借鑒西方國家的庭審構(gòu)成。美國法官多數(shù)情況下審案而不判案。怎么講？美國的一審程序多數(shù)案件由陪審團(tuán)判定“事實(shí)問題”（question of facts），而法官僅負(fù)責(zé)解釋法律問題（question of law）；當(dāng)事人也可以放棄陪審團(tuán)審判，要求改由法官審判。如果是刑事案，其程序是陪審團(tuán)定被告有罪（convict）在先，而后由法官量刑（sentencing）。民事案中，賠償金額也由陪審團(tuán)決定。美國時(shí)而出現(xiàn)上百萬、上千萬乃至上億美元的賠償金，都是陪審團(tuán)裁判或定奪。法官辦案都很審慎。

法院、法官、審判組織即法律關(guān)系的主體要素之一的“機(jī)構(gòu)和組織（法人）”，它與對應(yīng)面的主體要素“人（自然人）”是平等的；或者說，這一平等關(guān)系還有一個(gè)漸進(jìn)的過程，那么，“評價(jià)法”的出臺(tái)則更顯必要，屆時(shí)將功不可沒。至于“國家”主體要素，限于篇時(shí)不作展開。簡言之“國家”作為特殊主體，在馬克思主義理論所預(yù)示的“國家消亡”條件遠(yuǎn)未成熟之前，弘揚(yáng)人民當(dāng)家做主，凸顯民主意識(shí)和愛國精神是合憲的。將“天下興亡，匹夫有責(zé)”的要義與“評價(jià)法”的要旨聯(lián)系起來比較分析研究，不難發(fā)現(xiàn)二者是如此的協(xié)調(diào)一致，相得益彰。

（三）“評價(jià)法”令法律關(guān)系核心要素權(quán)利義務(wù)平衡

法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)與作為法律規(guī)范內(nèi)容的權(quán)利和義務(wù)（法律上規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)）雖然都具有法律屬性，但它們所屬的領(lǐng)域、針對的法律主體以及它們的法律效力還是存在一定的差別。具體而言，當(dāng)案件進(jìn)入審判程序，法官和當(dāng)事人均有其各自的權(quán)利義務(wù)，法官不能因?yàn)槭治账痉ù髾?quán)想當(dāng)然的行事，必須依據(jù)法律規(guī)定，即依法辦事。這一依法就是依據(jù)立法機(jī)關(guān)制定的法律辦案，既符合程序法，也符合實(shí)體法?，F(xiàn)實(shí)生活中，譬如“民告官”的行政相對人之維權(quán)，在過去都會(huì)受到來自多方面，多方位的掣肘和壓力；新行政訴訟法出臺(tái)以后，有人稱之為“民告官”正式邁入“2.0時(shí)代”①修改后的行政訴訟法的亮點(diǎn)可概括為：（1）擴(kuò)大受案范圍；（2）行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院立案；（3）法院在接到起訴狀時(shí)對符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?；?）起訴期限延長到六個(gè)月，涉及不動(dòng)產(chǎn)的可延長至二十年；（5）增加調(diào)解制度，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則；（6）人民檢察院對行政訴訟案件的受理、審理、執(zhí)行等問題要參照民事訴訟法的規(guī)定；（7）被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；（8）經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，可確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件；（9）經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；（10）可拘留拒不執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)直接責(zé)任人。。然而，問題依然呈現(xiàn)張居正“所言”的那種國家治理并非無法可依，而是“有法不依，違法不究”以及官官相護(hù)甚至抱團(tuán)掩飾的問題。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。全面推進(jìn)依法治國，重點(diǎn)就在于保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到嚴(yán)格執(zhí)法。

修改后的行政訴訟法規(guī)定行政主體第一責(zé)任人及法人代表開庭必須到庭，以及凡涉及抱團(tuán)腐敗的案件可以突破地域管轄，且業(yè)已實(shí)施該程序，學(xué)界稱其為“民告官”正式邁入“2.0時(shí)代”確實(shí)有一定的根據(jù)，但效果仍然有待觀察。譬如B省A市市郊“民告官”的Y老師，B省C市A鎮(zhèn)A鄉(xiāng)被盜“坐牢兩年半”W某；都是不間斷的訴求八年無果，但新行政訴訟法實(shí)施之后，受害者依然不能保障其合法權(quán)益。

也許翻案是一件極難的事；那么，我們就來看看一個(gè)出租人B盜竊承租人A電腦工具等財(cái)物B被判賠5萬元的案例。承租人A是法學(xué)本科生，在報(bào)案后要求抓人但長期無果（因該司法機(jī)關(guān)處理該問題表現(xiàn)出反復(fù)無常甚至不乏荒唐的行為），在這種情況下承租人A手握證據(jù)以“侵權(quán)責(zé)任”而走通了民事訴訟，一審判決勝訴獲賠5萬元。被告不服提起上訴，原告成了被上訴人，即產(chǎn)生原、被告倒置；為了應(yīng)訴被上訴人（原審原告）必須提供證據(jù)證明自己的合法主張，但因故證據(jù)丟失，成為舉證不能，且面臨誣告之嫌；不過，一審是證據(jù)提交過，可回執(zhí)清單也丟失了。現(xiàn)在法官與公安部門不但不承認(rèn)被上訴人曾經(jīng)提交過證據(jù)，還要?jiǎng)e有圖謀地根據(jù)上訴人（原審被告）的請求，表現(xiàn)出試圖“權(quán)衡”被上訴人的“誣告罪”，并將一審判賠5萬元的判決“予以撤銷”。請問承租人A這位法學(xué)本科生此時(shí)有什么辦法？

對上述問題似乎其實(shí)不難回答，但是一旦陷入抱團(tuán)腐敗的泥淖，即腹背受“敵”（譬如“左”有對立面的當(dāng)事人，“右”有威嚴(yán)凜凜的“審判者”），那問題就很難解決了；恐怕最有效的辦法就是找立法者即“人大”；但一般而言，立法者行使權(quán)力的方式是以大會(huì)，即憲法慣例的人民代表大會(huì)行使職能和權(quán)力。怎么辦？那就還是要找法律，要有一部規(guī)范法官行為的法律?？梢?法律公平要義的體現(xiàn)就必須出臺(tái)《司法績效量化評價(jià)法》；并且在立法技術(shù)方面不僅有評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，而且有監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)，且設(shè)計(jì)為強(qiáng)制性法律規(guī)范。

《司法績效量化評價(jià)法》設(shè)計(jì)有監(jiān)督機(jī)關(guān)，及其對明顯“錯(cuò)誤”之“生效案件”的否決權(quán)；并且將這些內(nèi)容設(shè)計(jì)為強(qiáng)制性法律規(guī)范；從憲法要義看，該立法是完全合情合理，合理合法的。這也是舉憲法之“經(jīng)”，舉民意之“緯”合力打造一部防治源頭腐敗的權(quán)力制衡法，是該“權(quán)力制衡法”的核心要義。憲法是國家的根本大法，規(guī)定了中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，以憲法之“經(jīng)”，民意之“緯”編織（編制）一部《司法績效量化評價(jià)法》就再合理合法不過。②孫中山的“五權(quán)憲法”是以人民掌握政權(quán)，政府實(shí)施治權(quán)的權(quán)能分治的學(xué)說為依據(jù)的，是建立在人民主權(quán)的基礎(chǔ)之上的。孫中山主張實(shí)行權(quán)能分立的政治制度。認(rèn)為人民應(yīng)是“有權(quán)的人”，；政府由“有能的人”組成。孫中山把權(quán)與能的關(guān)系比作阿斗和諸葛亮的關(guān)系。試想代表人民的立法機(jī)關(guān)把制定的法律交由司法機(jī)關(guān)行使，然而這實(shí)行的效果如何，人民的立法機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)行使監(jiān)督權(quán)甚至對具體司法行為有“取舍”之權(quán)力，以確保人民大眾的合法權(quán)益和司法的公信力，以及憲法的至尊性與法律的權(quán)威性；這就是司法權(quán)力的合憲性。[2]如果頒布的“評價(jià)法”有這方面的條文、條款，同時(shí)結(jié)合績效量化評價(jià)及其末位淘汰制，淘汰那些挖空心思搞枉法裁判，以及那些工作能力確實(shí)低下者（分流出去）；這樣，我國的司法公信力必將大大提高；司法隊(duì)伍建設(shè)也就具有純潔性。于是公眾期待的法官受人敬畏的程度將是空前的，司法效率將是齊贊的。

（四）“評價(jià)法”令法的要素在程序運(yùn)作中平衡

正如W某一案，因其“綠松石被盜反而坐牢兩年半”，刑滿釋放后喊冤無效，而網(wǎng)絡(luò)上針對個(gè)別身份證號碼設(shè)置的“防火墻”讓能上網(wǎng)的小女兒愛莫能助，望洋興嘆；且據(jù)說進(jìn)入網(wǎng)站實(shí)名制身份證上網(wǎng)，基層當(dāng)局設(shè)置好了“排除法”，要想在網(wǎng)上舉報(bào)可能只是一個(gè)理想國。然而，“網(wǎng)上舉報(bào)”依然是其理想實(shí)現(xiàn)的途徑；這起典型案例雖然至今仍系“未見天日”，但互聯(lián)網(wǎng)的傳媒因子依然將信息傳輸至遙遠(yuǎn)的時(shí)空，沒有國界和羈絆，向著法治天下的時(shí)空延伸，無拘無束，這就是網(wǎng)絡(luò)的功用；網(wǎng)絡(luò)將伴隨著“評價(jià)法”讓當(dāng)事人在承擔(dān)法律責(zé)任的同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)暢所欲言；使我國的法治真正實(shí)現(xiàn)“民告官”邁入“2.0時(shí)代；這會(huì)有助于司法體制乃至政治體制的改革更深入一些。

（五）“評價(jià)法”讓能量在互變與轉(zhuǎn)換中優(yōu)化

不忘“初心”，用司法正義之光點(diǎn)亮每一位法律關(guān)系參與人清純的心靈，溫潤他們渴望甘露的心田。如果說，我們還沒有一部“評價(jià)法”，那么，“它山之石可以攻玉”。國際領(lǐng)域就該法的觀點(diǎn)呈三大派別：

1.以拉塞爾教授為代表的肯定派

域外很多國家都將績效考評或類似制度作為評估司法人員行為表現(xiàn)和工作業(yè)績的重要手段，并在具體運(yùn)用過程中注意考評方法的多元化、評價(jià)的靈活性，把準(zhǔn)考評與司法獨(dú)立之間的界限。美國很多法院采用68種測試指標(biāo)從5個(gè)方面（近便性、及時(shí)性、公正性、獨(dú)立性、權(quán)威性）對法官的業(yè)績進(jìn)行評價(jià)。加拿大在借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實(shí)踐及舉止等方面考評法官的制度?？傮w而言，它確實(shí)改善了司法組織的管理，提高了司法的質(zhì)量與效率，增強(qiáng)了司法人員的責(zé)任感。正是基于這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，拉塞爾教授指出，一個(gè)完善的行為評估機(jī)制有助于建立一個(gè)更專業(yè)、更有責(zé)任的司法機(jī)構(gòu)——并且不會(huì)威脅到一個(gè)民主社會(huì)所需的司法獨(dú)立。事實(shí)上，即使是傳統(tǒng)上極度反感對法官行為表現(xiàn)進(jìn)行評估的英國，其皇家刑事法院委員會(huì)最近也提出，作為一項(xiàng)職業(yè)，司法實(shí)業(yè)界應(yīng)該擁有一個(gè)有效且正式的表現(xiàn)評價(jià)體系；同時(shí)必須引入社會(huì)監(jiān)督，特別是當(dāng)事人原告的參與評價(jià)機(jī)制。

2.以唐斯為代表的質(zhì)疑派

（1）考評指標(biāo)的局限性使得績效考評必然存在功能上的局限。司法工作并不是一項(xiàng)完全以“結(jié)果產(chǎn)出”為最終導(dǎo)向的活動(dòng)，而是一項(xiàng)包含廣泛政策目標(biāo)與更多價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作。唐斯說：“在官僚組織中，客觀測量能夠顯示一個(gè)職能是否被充分執(zhí)行，但不能測量出這種執(zhí)行的真正價(jià)值?！绷硗?，為了實(shí)現(xiàn)證據(jù)判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權(quán)。由于自由裁量權(quán)賦予了司法人員一定的行動(dòng)空間，再加上案件本身的復(fù)雜性，這使得我們幾乎不可能通過某種指標(biāo)來準(zhǔn)確評估司法人員的行為表現(xiàn)及其司法能力。

（2）如果案件疑難復(fù)雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現(xiàn)也會(huì)因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)評估不同司法人員的行為表現(xiàn)，則會(huì)存在準(zhǔn)確性的限度，即考績結(jié)果無法真實(shí)地反映司法人員的行為表現(xiàn)。

（3）績效考評中的主觀評價(jià)也是制約績效考評功能發(fā)揮不可忽視的因素。司法管理中的績效考評必然是客觀評價(jià)與主觀評價(jià)的混合，客觀評價(jià)中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評估決策必然在很大程度上依賴上級的主觀判斷”。

（4）一旦績效考評有了主觀評價(jià)的因素，績效考評的結(jié)果與司法人員的真實(shí)表現(xiàn)之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評價(jià)中可能存在的故意扭曲、任意評定等一些非正當(dāng)?shù)娜藶橛绊懸蛩?，這種誤差可能更大。

（5）同時(shí)，由于績效考評在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式，推行績效考評會(huì)凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過于強(qiáng)勢，引發(fā)行政科層與司法獨(dú)立之間的沖突，績效考評的適用必須保持合理的界限。

3.以環(huán)球精英學(xué)術(shù)團(tuán)體為代表的理性派

制定嚴(yán)肅的社區(qū)及公民對司法人員的“權(quán)力規(guī)范”打分，就像政府職能部門給市民（公民）實(shí)行實(shí)名積分制一樣（“積分”與前途和個(gè)人利益掛鉤）；同理，市民（公民）也給管理職能部門人員打分積分。譬如，歐美國家的公民（當(dāng)事人）就給法官打分，法官在這種公眾給的積分制背景下一定會(huì)更加忠于職守，不偏不倚；這種情形，即民意決定法官“取、舍、去、留”之利益和前途全方位考評，當(dāng)然這與國家出臺(tái)《司法績效量化評價(jià)法》與否關(guān)系直接。對法官實(shí)施合憲性的“工作績效量化評價(jià)”法律規(guī)制和考核考評，枉法裁判和行為不軌必將遏制和減少。

綜上可見，“公說公有理，婆說婆有理”的原因在于未能對問題做動(dòng)態(tài)考察；但只要把握了守法、司法、立法“三方動(dòng)態(tài)建構(gòu)關(guān)系”；同時(shí)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能，特別是明確了法律關(guān)系中當(dāng)事人原告（公民）參與評價(jià)的因素與核心要旨，即明確了司法的價(jià)值目標(biāo)公平正義；就會(huì)明確“評價(jià)法”的立法意義?！霸u價(jià)法”讓能量在互變與轉(zhuǎn)換中優(yōu)化；即：守法者，“性本善或本惡”的公民，會(huì)因?yàn)樗痉ú?，法官公正而感到生活自由、平等、幸福，因而更自覺守法。①2014年09月01日《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》在其〈名家視角〉專欄登載記者劉銳的《縱論法治中國建設(shè)——訪著名法學(xué)家江平教授》一文。媒體對中國政法大學(xué)前校長、終身教授江平先生作了專訪。江平指出：“黨的十八屆三中全會(huì)提出法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這三個(gè)概念當(dāng)然不完全一樣。法治社會(huì)的一個(gè)很重要的核心內(nèi)容就是如何實(shí)現(xiàn)市場管理的法治化。因?yàn)槲覀冞@個(gè)社會(huì)很大的一個(gè)層面就是市場經(jīng)濟(jì)如何法治化。如果講到法治政府，那當(dāng)然很明顯了，就是講公權(quán)力怎么來實(shí)現(xiàn)法治化，政府的權(quán)力不能過大。如果涉及到法治國家，或者是依法治國的概念，那么我理解這包含立法、司法、行政，甚至軍隊(duì)在內(nèi)，這是我們將來一個(gè)大的法治國家的概念。這三個(gè)層次不太一樣。法治實(shí)際上就是怎么樣來貫徹治理國家的現(xiàn)代化的模式，就是把我們過去的工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化等提升一步到治理國家的現(xiàn)代化。我覺得今后法治中國建設(shè)應(yīng)當(dāng)偏重在公權(quán)力方面，更多還是公權(quán)力在運(yùn)作方面如何能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化?！彼痉ㄕ呒捶ㄔ汉头ü伲麄兪胤ǖ谋砺首饔貌┑妹裥乃蚨尅拔腥恕保⒎ㄕ撸┓判?，讓守法者擁戴，本來令人敬畏的職業(yè)則倍享榮耀；社會(huì)安寧。立法者即權(quán)力機(jī)關(guān)，依憲立法則可稱“代表人民立法和行使國家權(quán)力”；依法治國首先是依憲治國，立法者的最高權(quán)力既抽象又具體，與其對應(yīng)面構(gòu)成合力與張力，激發(fā)正能量。[3]

四、司法績效量化評價(jià)法的概念內(nèi)涵與價(jià)值取向

（一）“評價(jià)法”的概念內(nèi)涵及其與“監(jiān)察法”的關(guān)系

《司法績效量化評價(jià)法》是一部法典，其概念的定義當(dāng)然可以根據(jù)“種差＋鄰近的屬”來表述。其“屬性”即“法律規(guī)范的總稱”；其“種差”（特征）主要有“調(diào)整司法法律關(guān)系的”，“規(guī)定司法績效量化評價(jià)指標(biāo)的”，“規(guī)制司法人員司法行為的”；把握了其本質(zhì)屬性和特征（種差），用肯定判斷的語言表述就是概念的定義。根據(jù)上文考察的視角和思路，我們可以這樣界定“司法績效量化評價(jià)法”，即它是以憲法為經(jīng)，民意為緯，經(jīng)緯交織，體現(xiàn)憲法與民意至上至尊，規(guī)定司法績效量化指標(biāo)的法律規(guī)范的總稱。其內(nèi)涵主要有：它是“防治源頭腐敗的權(quán)力制衡法”；它是“憲法統(tǒng)領(lǐng)之下的國家一級大法”；它是“實(shí)體與程序兼?zhèn)涞姆ㄖ未龠M(jìn)法”。

在合憲性原則下設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并制定國家監(jiān)察法；因憲法的至尊性和民意的至上性，立法機(jī)關(guān)以憲法為經(jīng)、以民意為緯，編織司法績效量化指標(biāo)，制定《司法績效量化評價(jià)法》天經(jīng)地義。國家監(jiān)察法具有憲法的淵源，即基于憲法制定國家監(jiān)察法，是有關(guān)國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系，合憲運(yùn)作的一級法，具有組織法性質(zhì)；司法績效量化評價(jià)法是“半實(shí)體性半程序性”，當(dāng)然更側(cè)重程序性；它們均基于憲法。②2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署了在三省市設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的方案。2016年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，從法律層面對上述方案進(jìn)行了落實(shí)。按照當(dāng)前的《試點(diǎn)方案》，監(jiān)察委員會(huì)由同級人大產(chǎn)生，因此監(jiān)察委員會(huì)向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督便是自然而然之事。如此一來，便需要在研究改革措施和現(xiàn)實(shí)推行改革時(shí)，具體厘清監(jiān)察委員會(huì)如何由人大產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)如何向人大負(fù)責(zé)，人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的方式等內(nèi)容。二是監(jiān)察委員會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。在當(dāng)前的改革思路之下，監(jiān)察委員會(huì)將與現(xiàn)有的“一府兩院”形成并列平行的關(guān)系，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其無疑可對“一府兩院”施以監(jiān)察和監(jiān)督。

（二）“評價(jià)法”的價(jià)值取向

1.基于法的價(jià)值取向：創(chuàng)制科學(xué)、民主、公平、正義的“評價(jià)法”

可以說，司法績效量化評價(jià)是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理與外部社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的一種組織行為和管理活動(dòng)，也是圍繞司法的核心價(jià)值，圍繞司法的公平、正義而創(chuàng)設(shè)的一個(gè)“改革”運(yùn)作模式。當(dāng)這一“運(yùn)作模式”（管理活動(dòng)）以法律規(guī)范的形式和內(nèi)容體現(xiàn)在成文法律中，這就是司法績效量化評價(jià)法的基本架構(gòu)和條文。

在中國現(xiàn)有司法系統(tǒng)中，雖然這方面已開始有“試點(diǎn)”，已開始有實(shí)行，但要使這一運(yùn)作模式常態(tài)化，穩(wěn)定化就要有相應(yīng)的法律制度。出臺(tái)司法績效量化評價(jià)法有其立法原則可循，主要是“科學(xué)、民主”，“公平、正義。以憲法為”經(jīng)“就是以根本大法為”經(jīng)“，治理國家便抓任了大綱，——綱舉目張。以民意為“緯”就是體現(xiàn)憲法的核心要旨，體現(xiàn)憲政精神的真諦，這就是”科學(xué)、民主“的立法原則。而“公平、正義”，如”公平“則體現(xiàn)出”憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和義務(wù)，法官也是公民之一，在法律面前人人平等，這個(gè)“人人”當(dāng)然包括法官在內(nèi)。法官的業(yè)績也納入法的檢驗(yàn)，納入量化考核評價(jià)，這既是公平的，也是正義的。其正義就是指維護(hù)了憲法，維護(hù)了國家利益和人民利益。科學(xué)、民主、公平、正義是指導(dǎo)司法績效量化評價(jià)法的立法原則；司法績效量化評價(jià)法體現(xiàn)著“科學(xué)、民主、公平、正義”的立法真諦。

2.創(chuàng)制具有評價(jià)、激勵(lì)、促進(jìn)、導(dǎo)向功能的“評價(jià)法”

通常在單位所見到的績效考核包括“德”、“能”、“勤”、“績”四項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，這與公務(wù)員評估內(nèi)容基本相同，然而，司法機(jī)關(guān)的工作有其自身的特點(diǎn)，在崗位設(shè)置、崗位任務(wù)、崗位周期等方面與公務(wù)員有所不同，如何才能恰當(dāng)?shù)卦u價(jià)司法人員的工作績效，設(shè)計(jì)可操作性的考核規(guī)則？無疑可借鑒域外法官評鑒制度并設(shè)立獎(jiǎng)懲專門機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，這是司法責(zé)任制改革的重要一環(huán)。

（1）確定績效考評的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)?？荚u內(nèi)容和指標(biāo)的建立應(yīng)積極遵遁科學(xué)性原則、全面性原則、可比性原則、易度量性原則?？冃Э己说膬?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)必須符合以下四個(gè)特點(diǎn)，第一，它應(yīng)該既注重工作結(jié)果，又注重工作過程；第二，它應(yīng)針對不同部門設(shè)定不同的評估標(biāo)準(zhǔn)；第三，它應(yīng)穩(wěn)定可靠；第四，它應(yīng)具有戰(zhàn)略性。這里有一個(gè)問題就是“工作結(jié)果”何以界定和考評？其實(shí)有界定和考評的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。證據(jù)在這方面也依然是依據(jù)；再則，一般而言，老百姓都不會(huì)有什么非份要求，尤其是弱勢群體或者老實(shí)人，他們往往只要討到一個(gè)說法，能得到相應(yīng)的，應(yīng)有的“賠償”也就解決了問題；然而，司法現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有強(qiáng)勢群體妄圖利用或“駕馭”法官的，也有法官向其傾斜的；然而，這正好說明出臺(tái)“評價(jià)法”的意義和價(jià)值所在。有學(xué)者認(rèn)為法官的地位和本質(zhì)乃至法律賦予的“特權(quán)”，以致法官根本就不存在什么“司法壓力”或“外在壓力”；要說有什么“壓力”應(yīng)當(dāng)是法紀(jì)約束力；法官特別應(yīng)當(dāng)接受法紀(jì)約束力；因?yàn)樗撬鞯脑搭^；“一次枉法裁判不亞于十次犯罪”。[4]

（2）界定清晰的績效考核目的和重點(diǎn)?？冃Э己说哪康氖峭ㄟ^對司法人員的工作品德、能力、態(tài)度、業(yè)績和工作潛力等的正確評價(jià)，結(jié)合人事調(diào)配、晉升、報(bào)酬以及教育培訓(xùn)管理手段，提高每個(gè)司法人員的能力、素質(zhì)和上進(jìn)心，實(shí)現(xiàn)高效的目標(biāo)。司法人員績效考核的具體目的決定著考核重點(diǎn)，例如，確定晉升資格，則著重于潛在能力和品德的考核上，其次是業(yè)績；檢查獎(jiǎng)勵(lì)資格，則著重于業(yè)績考核上，其次是能力考核；檢查能力開發(fā)調(diào)動(dòng)配置，則著重于能力方面的特長、性格、素質(zhì)經(jīng)歷以及特殊技能上。不要將考核流于形式，花了人力、物力、財(cái)力后渺無聲息，要有反饋和淘汰機(jī)制。

（3）采取科學(xué)的考評方法?？冃гu估的方法有很多，在工作任務(wù)很容易量化的崗位，多采用絕對評價(jià)法，如量表法、目標(biāo)管理法，其中量表法的運(yùn)用最為廣泛；而對工作任務(wù)難以量化的管理崗位進(jìn)行評估，多采用描述性評價(jià)法，如書面評估報(bào)告和關(guān)鍵事件法。時(shí)下實(shí)行360度全方位評估法，它對評估主體具有全面性優(yōu)勢，不僅評估主體是全面的，由被考核人的上級、下級、同級、服務(wù)物件及被考核人自己進(jìn)行考評打分，從各個(gè)角度全方位考評被考核人的工作狀況；而且評價(jià)內(nèi)容也是全面完整的，在一定程度上能使考核信息更全面、更完整、更詳細(xì)，所以是目前較適于司法部門管理司法人員績效評估的一種方法。

（4）建立有效的激勵(lì)手段。司法人員積極性的調(diào)動(dòng)，工作熱情的維持與激勵(lì)措施直接相關(guān)。結(jié)合績效考評，構(gòu)建一個(gè)多層次、多角度、物質(zhì)激勵(lì)與非物質(zhì)激勵(lì)、近期激勵(lì)與中遠(yuǎn)期激勵(lì)、正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)體系，司法公正的維系與司法績效的提高，這些方面非常重要。一是以物質(zhì)待遇激勵(lì)人，物質(zhì)激勵(lì)要堅(jiān)持“效率和公平”的原則。二是以暢通的事業(yè)發(fā)展管道激勵(lì)人，將管理崗位按其性質(zhì)及重要程序進(jìn)行分類，充分考慮司法人員的需求，給出薪酬和晉升空間。三是充分利用培訓(xùn)發(fā)展機(jī)會(huì)激勵(lì)司法人員，在知識(shí)更新越來越快的信息時(shí)代，“終身學(xué)習(xí)”是必然要求。任何一個(gè)績效考核程序運(yùn)行之后，都應(yīng)該有一次或多次的反饋，來確認(rèn)司法人員關(guān)注哪些事項(xiàng)及存在哪些特定的問題，并在查清造成這些問題的原因基礎(chǔ)上，制定出解決這些問題的行動(dòng)計(jì)劃。

總之，司法績效量化評價(jià)如今還處于一個(gè)起步階段，依法治國將步入傳統(tǒng)的內(nèi)部行政管理模式向包括當(dāng)事人在內(nèi)的全方位的平等互動(dòng)監(jiān)控法治模式轉(zhuǎn)型。緊隨核心層“法治中國”的進(jìn)程以及“國家監(jiān)察體制改革”的步伐，國家對《司法績效量化評價(jià)法》的醞釀、制定和頒布實(shí)施，以體現(xiàn)憲法之經(jīng)，民意之緯，經(jīng)緯交織的立法要義——讓司法公信力在評價(jià)、激勵(lì)、促進(jìn)、導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制中得以彰顯和提升。