生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造

王小鋼

(吉林大學 法學院，吉林長春 130012)

引言

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)究竟是什么？學界眾說紛紜，至今仍然沒有出現(xiàn)一種為學界所接受的一般理論。第一派學者認為, 自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。在這派學者中，有學者主張，私法意義上的自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)；*參見黃萍：《生態(tài)環(huán)境損害索賠主體適格性及其實現(xiàn)——以自然資源國家所有權(quán)為理論基礎(chǔ)》，載《社會科學輯刊》2018年第3期。黃萍認為，自然資源國家所有權(quán)具有私權(quán)性，國家作為自然資源所有權(quán)主體，對其所有的自然資源遭受侵害造成的經(jīng)濟損失和生態(tài)損失，有權(quán)依據(jù)司法請求侵害人承擔民事責任。另有學者主張，公法意義上的自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。*參見張梓太、李晨光：《關(guān)于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的幾個問題》，載《南京社會科學》2018年第3期。張梓太和李晨光認為，針對生態(tài)環(huán)境損害的救濟，應(yīng)賦予國家一個公法性質(zhì)上、私法操作上的請求權(quán)。第二派學者認為，自然資源政府規(guī)制權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。*參見徐祥民、鞏固：《環(huán)境損害中的損害及其防治研究》，載《社會科學戰(zhàn)線》2007年第5期。徐祥民和鞏固認為，環(huán)境利益在實踐層面的直接執(zhí)行者是政府, 環(huán)境損害的防治主要應(yīng)通過法律對政府權(quán)責的規(guī)制來實現(xiàn)。第三派學者認為，環(huán)境權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。*參見張露：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)主體的完善》，載《新形勢下環(huán)境法的發(fā)展和完善——2016年全國環(huán)境資源法學研討會(年會)論文集》(2016年，武漢)，第503-507頁。這些理論都具有一定程度的解釋力，同時也有一定程度的局限性。

學理上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以理解為是一種以自然資源國家所有原則為賠償權(quán)利人的程序性權(quán)利來源，以公共信托環(huán)境權(quán)益損害為救濟對象的特殊訴訟。因此，涵蓋自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益這兩個維度的公共信托理論可以很好地闡釋我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。實際上，國內(nèi)已有學者開始運用公共信托原則來解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。[注]參見王世進、王蔚中：《論環(huán)境請求權(quán)與生態(tài)環(huán)境損害賠償》，載《江西社會科學》2016年第10期。公共信托理論可以厘清自然資源國家所有權(quán)與自然資源國家管理權(quán)之間的復雜關(guān)系，進而通過自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造，闡明生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源和實體性權(quán)利訴求。

一、公共信托理論

公共信托理論的歷史源頭是古代羅馬法上的公眾共用物概念。[注]關(guān)于公眾共用物概念的起源，參見蔡守秋、潘鳳湘：《論公眾共用物的法律起源》，載《河北法學》2016年第10期。《查士丁尼法學總論》第二卷第一篇“物的分類”中重申了羅馬法上的公眾共用物概念：“依據(jù)自然法而為眾所共有(用)的物，有空氣、水流、海洋，因而也包括海岸?！盵注][古羅馬]查士丁尼：《法學總論——法學階梯》，張企泰譯，商務(wù)印書館1989年版，第48頁。所有的水流和海洋都是公共的，因此捕魚、通航的權(quán)利歸公眾所共享。因為公眾共用物的概念從一開始就蘊含著社會公共利益的涵義，所以公共信托理論是一種旨在維護社會公共利益的法律理論。

英國十三世紀法學家布萊克頓重述了《查士丁尼法學總論》中的公眾共用物概念，并且補充道：“所有的河流和港口都是公共的。因此，公眾成員共享著在某個港口或某條河流中捕魚的權(quán)利。根據(jù)萬民法，與河流的使用一樣，河岸的使用也是公眾共享的。因此，每個人都享有平等的自由權(quán)利讓其船舶靠岸、卸貨、將船只的纜繩系到河岸的樹上，如同享有在河流中航行的自由一樣?！盵注]Henry de Bracton, Bracton on the Laws and Customs of England (Vol. 2), Belknap Press, 1968, pp.39-40經(jīng)由布萊克頓的重述，逐漸形成了英國普通法上的公共信托理論。

英國普通法在形成公共信托理論時引入了一個在古羅馬并不重要的所有權(quán)概念。鑒于普通法不喜歡無主物，可航行水域的河床屬于國王所有。[注]參見Jan S. Stevens, The Public Trust: A Sovereign's Ancient Prerogative Becomes the People's Environmental Right, 14 University of California at Davis Law Review 195, 197-198(1980).海岸的所有者在公眾和國王之中選定，一直被認為屬于國王。然而，國王所有權(quán)一直以來都受制于出入通行、捕魚、貿(mào)易以及由國王的臣民所主張和使用的其他用途等一般公眾的特定權(quán)利。這些公眾權(quán)利不斷受到普通法和涉及漁業(yè)、稅收和公共安全的大量制定法的修改、拓展或者限制。[注]參見Hall Robert Gream, Essay on the Rights of the Crown and the Privileges of the Subject in the Sea Shores of the Realm (2nd ed.), Stevens & Haynes Law Publishers, 1875, p.108.由此可以看出，在公共信托理論中，國王享有名義上的自然資源所有權(quán)，然而這種所有權(quán)必須服從于普通公眾的公共信托權(quán)益。此外，公眾的公共信托權(quán)益伴隨著憲法、制定法和普通法的發(fā)展而發(fā)展。

英國斯特亞特王朝查理二世時代的首席大法官黑爾(Lord Chief Justice Hale)在討論港口時區(qū)分了沿海區(qū)域的三種不同的權(quán)利(力)：(一)可能屬于國王也可能屬于某個臣民的私人權(quán)利(jusprivatum)；(二)屬于最高治安官為了公眾安全和福利而利用、控制和管理王國領(lǐng)土范圍內(nèi)各種自然資源的國王權(quán)利(力)(jusregium)；(三)屬于普通公眾的權(quán)利(juspublicum)。[注]參見Patrick Deveney, Title, Jus Publicum, and the Public Trust: An Historical Analysis, 1 Sea Grant Law Journal 13, 45(1976).在黑爾看來，可航行水域中的私人權(quán)利受制于普通公眾的通航權(quán)利；擁有治安權(quán)力的國王是公眾權(quán)利的維護者和保衛(wèi)者。即使在國王享有可航行水域中的土地所有權(quán)時，國王的所有權(quán)也不能妨礙普通公眾的通航權(quán)利。黑爾對三種權(quán)利(力)的區(qū)分在思想史上具有非常重要的意義，尤其是引入了公眾權(quán)利(juspublicum)的概念。公眾權(quán)利的概念意味著，公共信托的受益人不是英國王室，而是普通公眾。黑爾的法律理論再次鞏固了國王的自然資源所有權(quán)服從于公眾的公共信托權(quán)益的法律觀念。

在被美國公共信托理論奠基人Joseph Sax教授譽為“美國公共信托法的指導原理”的IllinoisCentralRailroadCompanyv.Illinois一案中，伊利諾伊州立法機關(guān)于1869年授權(quán)將一大片淹沒地轉(zhuǎn)讓給伊利諾伊中央鐵路公司(Illinois Central Railroad Company)。該立法機關(guān)于1873年撤銷了四年之前的轉(zhuǎn)讓授權(quán)。[注]參見Joseph L. Sax, Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan Law Review 471, 489(1970).主審法院判定，由于州政府受人民信托持有這片淹沒地，州政府在未給人民帶來明顯的公共信托權(quán)益的情況下不得轉(zhuǎn)讓這片淹沒地。因此，伊利諾伊州立法機關(guān)有權(quán)撤銷1869年的轉(zhuǎn)讓授權(quán)。主審法院廣泛考察了可航行水域中土地的主權(quán)者所有(sovereign ownership)的性質(zhì)，追蹤了從英國普通法經(jīng)由殖民時期再到美國各州獨立時期的可航行水域中土地的主權(quán)者所有的歷史。在英國普通法中，潮汐地作為公共信托財產(chǎn)屬于國王所有。在美國獨立革命以后，各州政府成為主權(quán)者，受人民信托成為可航行水域中土地的所有者。[注]參見Deborah G. Musiker, Tom France, Lisa A. Hallenbeck, The Public Trust and Parens Patriae Doctrines: Protecting Wildlife in Uncertain Political Times, 16 Public Land Law Review 87, 90(1995).本案揭示出公共信托理論的主旨是，根據(jù)主權(quán)者所有原則，州政府受人民信托持有自然資源，必須維護自然資源中的公共信托權(quán)益。

在IllinoisCentralRailroadCompanyv.Illinois一案中，主審法院闡釋如下：“我們已經(jīng)表明，依照普通法，州政府持有對潮汐地的所有權(quán)，同樣州政府持有密歇根湖可航行水域中土地的所有權(quán)……這種所有權(quán)是州政府受州全體人民信托所持有的；州全體人民享有在可航行水域通航的權(quán)利，并且享有在這塊水域捕魚的自由……政府為了公眾利益而持有公共信托自然資源，政府只能通過管理和控制公共信托財產(chǎn)本體(the corpus of public trust)來履行公共信托義務(wù)。財產(chǎn)本體的轉(zhuǎn)讓并不能導致政府公共信托義務(wù)的消除。為了公共信托的目的而管理和控制公共信托財產(chǎn)本體的義務(wù)永遠不能丟棄。”[注]Howard Kenison, Carolyn L. Buchholz and Shawn P. Mulligan, State Action for Natural Resource Damages: Enforcement of the Public Trust, 17 Environmental Law Reporter 10434, 10437(1987).簡言之，公共信托理論涉及公共信托財產(chǎn)本體(自然資源)、公眾的公共信托權(quán)益和政府的公共信托義務(wù)三個核心要素。公共信托財產(chǎn)本體往往是主權(quán)者所有(公共所有)的自然資源。公眾的公共信托權(quán)益附著于公共信托自然資源之上。換言之，公共信托自然資源承載著公眾的公共信托權(quán)益。政府的公共信托義務(wù)的內(nèi)容是利用、控制、管理和保護公共信托自然資源，從而維護公眾的公共信托權(quán)益。

在Joseph Sax教授看來，司法干預是公共信托理論的一個重要特征。[注]參見Joseph L. Sax, Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan Law Review 471 (1970).根據(jù)美國著名環(huán)境法學教授Richard Lazarus的研究，1970年以來的自然資源公共信托訴訟案例可以劃分為三個基本類型：第一，公民等私人主體起訴違反公共信托原則的政府；第二，公民等私人主體起訴侵犯公共信托權(quán)益的其他私人主體；第三，政府起訴侵犯公共信托權(quán)益的私人主體。Joseph Sax教授等早期公共信托理論的倡導者主要關(guān)注第一類公共信托訴訟案例；另一些公共信托理論的支持者則探討了倡導第二類公共信托訴訟的必要性。然而，政府根據(jù)公共信托原則提起的第三類公共信托訴訟也一直是美國公共信托原則發(fā)展的重要領(lǐng)域之一。從1970年到1985年美國公共信托訴訟的一個主要轉(zhuǎn)變是，政府提起旨在實施公共信托原則的訴訟案件數(shù)量的增加，或者私人主體質(zhì)疑政府基于公共信托原則開展的執(zhí)法行動(包括訴訟)的法律有效性的訴訟案件數(shù)量的增加。[注]參見Richard J. Lazarus, Changing Conceptions of Property and Sovereignty in Natural Resource: Questioning the Public Trust Doctrine, 71 Iowa Law Review 631, 645-646 (1986). 政府起訴違反公共信托原則的私人主體的案例至少包括：Maryland Dep't of Nat. Resources v. Amerada Hess Corp., 350 F. Supp.1060, 1062 (D. Md. 1972)；New Jersey Dep't of Envtl. Protection v. Jersey Cent. Power & Light Co., 125 N.J. Super. 97, 98-99, 308 A.2d 671, 671-72 (Law Div. 1973)；State ex rel. Brown v. Newport Concrete Co., 44 Ohio App. 2d 121, 336 N.E.2d 453 (1975)；Warren Sand & Gravel Co. v. Commonwealth, 20 Pa. Commw. 186, 341 A.2d 556 (1975)；Boston Waterfront Dev. Corp. v. Commonwealth, 378 Mass. 629, 393 N.E.2d 356 (1979)。公共信托原則既為私人主體起訴違反公共信托原則的政府或侵犯公共信托權(quán)益的其他私人主體提供了正當基礎(chǔ)，也為政府起訴侵犯公共信托權(quán)益的私人主體提供了正當理由。人們往往重視前一個方面，而忽視了后一個方面。

事實上，政府常常是公共信托原則的擁護者。政府認為，公共信托理論增強了公共信托原則所涵蓋的自然資源主權(quán)者權(quán)力(sovereign authority)。尤其是，政府宣稱，公共信托理論限制公共信托自然資源中的私人財產(chǎn)的有效性，使得影響這種私人權(quán)益的政府措施成為憲法所允許的措施。美國許多法院都采納了公共信托原則增強主權(quán)者權(quán)力的理論。這些法院將增強后的主權(quán)者對公共信托自然資源的規(guī)制權(quán)力稱為“人民的偉大治安權(quán)力”(the great police power of the people)。美國法院也強調(diào)公共信托自然資源向私人主體的轉(zhuǎn)讓受制于主權(quán)者保留的規(guī)制公共信托自然資源的主權(quán)者權(quán)力。公共信托自然資源中的私人財產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)“打上了公共信托的烙印”。美國法院一直以各種方式運用公共信托原則來增強州政府的環(huán)境執(zhí)法活動。例如，若干法院已經(jīng)認定公共信托原則不僅授予政府尋求旨在防止威脅公共信托自然資源的禁制令救濟的訴訟資格，而且授予政府在發(fā)生了自然資源損害之后尋求金錢賠償救濟的訴訟資格。[注]參見Richard J. Lazarus, Changing Conceptions of Property and Sovereignty in Natural Resource: Questioning the Pubulic Trust Doctrine, 71 Iowa Law Review 631, 655-656 (1986).

美國法院在很多訴訟案例中適用公共信托理論支持政府提起的自然資源損害賠償請求。例如，在StateDepartmentofEnvironmentalProtectionv.JerseyCentralPower&LightCo.一案中，主審法院判定，州政府享有權(quán)利并且負有公共信托義務(wù)來索賠作為公共信托自然資源的漁業(yè)資源損害。在該案中，被告澤西中央電力公司(Jersey Central Power & Light Co.)非計劃性地關(guān)閉核電站導致水溫的急劇下降，進而造成50萬條魚的死亡。新澤西州環(huán)境保護部根據(jù)新澤西州制定法和公共信托原則提起一項索賠漁業(yè)資源損害的訴訟。主審法院在司法推理中指出，州政府作為受托人有權(quán)在公共信托自然資源遭受價值減損時索賠公共信托自然資源損害。被告提起上訴，上訴法院支持了原審法院的司法推理，并且宣稱：“州政府不僅有權(quán)而且負有積極的公共信托義務(wù)以確保公眾對適合魚類存活的海洋環(huán)境的權(quán)利受到保障，并且索賠公共信托漁業(yè)資源的價值減損?！盵注]Deborah G. Musiker, Tom France and Lisa A. Hallenbeck, The Public Trust and Parens Patriae Doctrines: Protecting Wildlife in Uncertain Political Times, 16 Public Land Law Review 87, 107(1995).又如，在Statev.CityofBowlingGreen一案中，俄亥俄州最高法院維持了俄亥俄州政府作為受托人向某個因其過失運營而導致魚類大量死亡的市政污水處理廠索賠漁業(yè)資源損害的權(quán)利。俄亥俄州最高法院在司法推理中強調(diào)，每個州政府都有權(quán)代表其全體公民對野生魚類享有“財產(chǎn)”利益，州政府負有義務(wù)保護公共信托財產(chǎn)本體，并且向因其過失行為而造成公共信托財產(chǎn)損害的主體索賠公眾的損失。[注]參見Allan Kanner, The Public Trust Doctrines, Parens Patriae, and the Attorney General as the Guardian of the State’s Natural Resources, 16 Duke Environmental Law & Policy Forum 57, 90(2005).

除了在許多判例中適用公共信托原則索賠公共信托自然資源損害外，美國一些聯(lián)邦制定法以及一些州憲法和制定法中也能發(fā)現(xiàn)公共信托。首先，我們可以在一些聯(lián)邦制定法的自然資源損害條款中發(fā)現(xiàn)公共信托。例如，美國參議院在《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償與責任法》(亦稱《超級基金法》，CERCLA)的原初提案中宣稱，自然資源損害賠償責任的目的是“維護美國自然資源中的公共信托……”。[注]Cynthia Carlson, Making CERCLA Natural Resource Damage Regulations Work: the Use of the Public Trust Doctrine and Other State Remedies, 18 Environmental Law Reporter 10299, 10304(1988).《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償與責任法》將政府的公共信托義務(wù)的適用范圍從可航行水域、國家公園和野生動物的保護拓展到各州境內(nèi)的所有自然資源的保護。[注]參見Howard Kenison, Carolyn L. Buchholz and Shawn P. Mulligan, State Action for Natural Resource Damages: Enforcement of the Public Trust, 17 Environmental Law Reporter 10434, 10437(1987).其次，我們還可以在一些州的憲法和制定法中發(fā)現(xiàn)公共信托。例如，1971年《賓夕法尼亞州憲法》第1條第27款規(guī)定：“人民享有對清潔空氣、干凈水的權(quán)利，并且享有保護環(huán)境的自然、風景、歷史和審美價值的權(quán)利。賓夕法尼亞州的公共自然資源是全體人民(包括尚未出生的后代在內(nèi))的共同財產(chǎn)。作為這些公共自然資源的受托人，州政府應(yīng)當為了全體人民的利益保育和養(yǎng)護這些公共自然資源?！盵注]參見Susan Morath Horner, Embryo, Not Fossil: Breathing Life into Public Trust in Wildlife, 35 Land and Water Law Review 23, 61 (2000).

又如，1974年《路易斯安那州憲法》第9條第1款規(guī)定：“路易斯安那州政府必須竭力以符合人民健康、安全和福利的方式保護、保育和更新路易斯安那州的包括空氣和水在內(nèi)的自然資源，以及環(huán)境的健康、風景、歷史和審美質(zhì)量。路易斯安那州立法機關(guān)必須制定法律實施這一公共政策。”雖然《路易斯安那州憲法》沒有使用公共信托的術(shù)語，但是第9條第1款一直被解釋為肯定采用了公共信托原則，這一原則不僅允許州立法機關(guān)制定適宜的法律以保護公共信托自然資源，而且要求州立法機關(guān)必須如此行事。路易斯安那州一部修改后的制定法(Revised Statute 56:640.3)規(guī)定：(1)立法機關(guān)承認，根據(jù)公共信托原則，州政府為了其全體公民的利益信托管理海洋漁業(yè)資源和其他自然資源；(2)自然資源保護和管理決策對州全體人民來說必須是公正和公平的，這些決策的實施不得導致任何個人、公司或者其他實體獲得超過其應(yīng)得份額的自然資源權(quán)利或者特權(quán)；(3)立法機關(guān)承認，路易斯安那州政府必須妥善管理海洋漁業(yè)資源，以維持海洋魚類在生物學上持續(xù)存活，并且持續(xù)產(chǎn)出最大的社會和經(jīng)濟收益總量。[注]參見Susan Morath Horner, Embryo, Not Fossil: Breathing Life into Public Trust in Wildlife, 35 Land and Water Law Review 23, 58-59 (2000).

不斷演進的公共信托理論可以處理各種新的環(huán)境威脅。[注]Susan Morath Horner, Embryo, Not Fossil: Breathing Life into Public Trust in Wildlife, 35 Land and Water Law Review 23, 82 (2000).在美國，雖然一些州的憲法沒有明確的公共信托條款，但是州政府往往可以通過州憲法的自然資源公共所有條款的公共信托理論解釋來適用公共信托原則索賠自然資源損害。我們同樣也可以運用公共信托理論來解釋我國憲法中的自然資源國家所有條款和當下試行的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。我國《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流等自然資源屬于國家所有，即全民所有。在我國，有學者建議對中國《憲法》第9條作公共信托理論式的解釋，確立國家作為自然資源所有人的憲法義務(wù)，以便厘清國家與人民對國家所有自然資源的權(quán)利和義務(wù)結(jié)構(gòu)。[注]參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，載《法學研究》2013年第3期，第55-58頁。

二、公共信托理論視角下的自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益

我國《憲法》第9條中“國家所有，即全民所有”，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”和“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的用語可以解讀為蘊含著公共信托理論的內(nèi)核：自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益。我們運用公共信托理論可以將《憲法》第9條第1款解釋為“政府受全民信托持有礦藏、水流等自然資源”，將《憲法》第9條第2款解釋為“國家保障公眾對自然資源的合理利用，維護自然資源中的公共信托環(huán)境權(quán)益?！睘榱巳竦睦妫捌湫姓块T在國家所有自然資源事項上有控制、管理和保護公共信托自然資源的權(quán)力和義務(wù)。

(一)自然資源國家所有

自然資源國家所有是適用公共信托理論的一個重要基礎(chǔ)。有學者提出區(qū)分自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán)，自然資源國家所有權(quán)的適用范圍是國家所有的自然資源，而自然資源國家管理權(quán)的適用范圍包括國家所有的自然資源和集體所有的自然資源。[注]參見鄒愛華、儲貽燕：《論自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán)》，載《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第4期。在行使自然資源國家所有權(quán)時，國家機關(guān)往往作為市場參與主體從事市場經(jīng)濟活動。在行使自然資源國家管理權(quán)時，國家機關(guān)往往作為監(jiān)管、收稅和征收主體從事行政管理活動。理想狀態(tài)是自然資源國家所有者和自然資源國家管理者的完全分離。然而，在實際中很難做到兩種主體的完全分離。因此，有學者認為，代表國家行使所有權(quán)的機關(guān)、部門，同時享有各種國家管理職能，實踐中既是國家管理機關(guān)，又是國家所有權(quán)行使代表。這種雙重權(quán)力(利)主體合一格局，容易導致行政管理權(quán)與國家所有權(quán)相互纏繞、難分彼此。[注]參見謝海定：《國家所有的法律表達及其解釋》，載《中國法學》2016年第2期。在我國，所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責是原則，是發(fā)展趨勢。然而，在當前實踐中很難全面實現(xiàn)這個原則。

在公共信托理論中，國家機關(guān)既可以通過行使自然資源國家所有權(quán)的方式，也可以通過行使自然資源國家管理權(quán)的方式，來利用、控制、管理和保護公共信托自然資源。在這個意義上，國家機關(guān)利用、控制、管理和保護公共信托自然資源的權(quán)利(力)介于私人所有權(quán)和主權(quán)者權(quán)力之間。一方面，國家機關(guān)對其支配和管理的公共信托自然資源享有占有、使用和一定程度的處分權(quán)利。需要強調(diào)的是，為了全體國民的利益利用、控制、管理和保護公共信托自然資源同時是國家機關(guān)的公共信托義務(wù)(職責)。另一方面，通過行使行政管理權(quán)力也是履行控制、管理和保護公共信托自然資源之公共信托義務(wù)的一種有效手段。這種行政管理權(quán)力必須受制于公眾的公共信托權(quán)利和利益。

(二)公共信托環(huán)境權(quán)益

在公共信托理論中，公共信托環(huán)境權(quán)益其實就是公眾的環(huán)境權(quán)利和利益，比如公眾對不受污染的水的權(quán)益，對不受污染的土壤的權(quán)益，對生物多樣性的權(quán)益，對舒適環(huán)境的權(quán)益，以及對美感生態(tài)的權(quán)益。公共信托環(huán)境權(quán)益“是一種為了全民利益的信托利益，不是一種便利于(有別于人民的)政府的特權(quán)，也不是一種不同于公共利益的私人個體利益”。[注]Geer v. Connecticut, 161 U.S. 519, 529 (1896).在Michael Blumm教授看來，公共信托原則不僅為政府規(guī)制主體提供了正當理由，而且是為了公眾以及后代人在內(nèi)的受益者，防止政府不作為，防止公共信托自然資源私有化，保存公共信托自然資源的一劑解藥。[注]參見Michael C. Blumm, Two Wrongs: Correcting Professor Lazarus's Misunderstanding of the Public Trust Doctrine, 46 Environmental Law 481, 489(2016).簡言之，保護公共信托環(huán)境權(quán)益是公共信托理論的根本旨趣。

公共信托理論本身就蘊含著公共信托環(huán)境權(quán)益對自然資源政府規(guī)制權(quán)力的限制。以水資源為例，在我國，水資源屬于國家所有。根據(jù)黑爾對私人權(quán)利、國王權(quán)力和公眾權(quán)利的三分法，我們還可以在水資源中發(fā)現(xiàn)另外三種權(quán)利(力)。首先，公民、法人和其他組織取水和使用水的權(quán)利是一種典型的私人權(quán)利。其次，政府對水中的私人使用權(quán)利享有主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)(Sovereign orimperium)意義上的權(quán)力，亦即制定財產(chǎn)法和監(jiān)管財產(chǎn)使用的一般權(quán)力。[注]參見Frank J. Trelease, Government Ownership and Trusteeship of Water, 45 California Law Review 638, 640 (1957).這種權(quán)力以前屬于王權(quán)，現(xiàn)在可以稱作政府規(guī)制權(quán)力(立法權(quán)+行政權(quán))。最后，公眾在水中通行、游泳和垂釣的權(quán)利是一種不同于私人權(quán)利的公眾權(quán)利。國家機關(guān)既可以通過行使水資源國家所有權(quán)的方式，也可以通過行使政府規(guī)制權(quán)力的方式來控制、管理和保護公共信托水資源。這種政府規(guī)制權(quán)力必須服從于公眾對水資源的公共信托環(huán)境權(quán)益。

三、公共信托理論在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的適用

在公共信托理論視角下，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造：在程序維度上，自然資源國家所有原則是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源；在實體維度上，公共信托環(huán)境權(quán)益是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體性權(quán)利訴求。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源

在公共信托理論視角下，自然資源國家所有原則是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源。2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。因此，地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源于我國《憲法》和《物權(quán)法》中的自然資源國家所有原則。由此可見，自然資源國家所有原則可以推導出地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格。

地方政府僅能在涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項上提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在不涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項上，地方政府無權(quán)根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在經(jīng)過生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害案件與國家所有自然資源無關(guān)的，地方政府及其指定的部門或機構(gòu)無權(quán)根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這個意義上講，自然資源國家所有原則既為地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格提供了正當理由，也對地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍構(gòu)成了限制。

此外，自然資源國家所有原則主要解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格問題，并不處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體性權(quán)利訴求。因此，有學者認為，適用范圍受到限縮的生態(tài)環(huán)境損害政府索賠并不是基于自然資源國家所有權(quán)引申的私法賠償，而是政府的一項法定職責，只是采取了民事訴訟的外衣，其實質(zhì)上仍然是行政執(zhí)法的延伸。[注]參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，載《法學論壇》2017年第3期。在公共信托理論視角下，地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立基于政府的公共信托職責，政府的公共信托職責又源自于公眾的公共信托環(huán)境權(quán)益。在公共信托理論中，我國憲法中的自然資源國家所有原則并不必然具體化為物權(quán)法中的自然資源國家所有權(quán)，也可以推衍出政府控制、管理和保護各種公共信托自然資源的公共信托義務(wù)。政府行使自然資源國家所有權(quán)也并不必然要求政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟只能維護自然資源的經(jīng)濟價值和功能。由于政府負有利用、控制、管理和保護各種公共信托自然資源的公共信托義務(wù)，政府還可以通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式來維護自然資源的環(huán)境價值和功能。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體性權(quán)利訴求

在公共信托理論視角下，公共信托環(huán)境權(quán)益是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體性權(quán)利訴求?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。無論是環(huán)境要素的不利改變，生物要素的不利改變，還是生態(tài)系統(tǒng)功能退化，都屬于公共信托環(huán)境權(quán)益的損害。在這個意義上講，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟狹義地解讀為一種國家利益訴訟的理論尚待進一步研究。公眾的公共信托環(huán)境權(quán)益的損害不僅是國家公共利益的損害，而且是社會公共利益的損害。在公共信托理論視角下，公共信托環(huán)境權(quán)益既是地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實體性權(quán)利訴求，也是社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的實體性權(quán)利訴求。

地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不必然優(yōu)先于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源是我國《憲法》和《物權(quán)法》確認的自然資源國家所有原則。社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序性權(quán)利來源是我國《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》賦予的環(huán)境民事公益訴訟實施權(quán)。因此，地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序性權(quán)利具有不同的權(quán)利來源。然而，地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利旨在維護公共信托環(huán)境權(quán)益。社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序性權(quán)利也旨在維護公共信托環(huán)境權(quán)益。在這個意義上講，地方政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟又具有同質(zhì)性。這兩種訴訟都旨在實現(xiàn)維護公共信托環(huán)境權(quán)益的實體性政策目標。

在公共信托理論視角下，地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟都是維護公共信托環(huán)境權(quán)益的重要手段。首先，就這兩種訴訟的同質(zhì)性而言，在法律理論上沒有理由堅持地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟必然優(yōu)先于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。其次，由于利用、控制、管理和保護各種公共信托自然資源是政府的公共信托義務(wù)，政府既可以選擇通過行使行政管理權(quán)的方式來履行公共信托義務(wù)，也可以選擇通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式來履行公共信托義務(wù)。在Joseph Sax教授看來，當政府監(jiān)管成了問題的時候，公共信托訴訟就形成了。當牢固組織起來實現(xiàn)某些清晰和直接的目標的團體侵害擴散式公共利益，擴散式公共利益需要獲得保護的時候，公共信托訴訟就出現(xiàn)了。[注]參見Joseph L. Sax, Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan Law Review 471, 556(1970).地方政府有時可能沒有能力，有時可能沒有意愿監(jiān)管環(huán)境違法主體。在這兩種情況下，都沒有必要在司法政策上安排地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。