社區(qū)治理改革的現(xiàn)實困境、關(guān)鍵要素與模式
——以第二批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)為考察對象

張繼軍 陳蓉蓉

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并明確提出了 “創(chuàng)新社會治理體制”、 “改進社會治理方式”、 “推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理”等改革任務(wù)，形成了從國家治理、社會治理到社區(qū)治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區(qū)治理創(chuàng)新指明了方向。在此背景下，全國各地區(qū)為適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需求，按照創(chuàng)新社會治理體制的框架指引，加快了治理方式的轉(zhuǎn)變，積極推動社區(qū)建設(shè)和發(fā)展從政府單一主體向政府、社區(qū)居民和社會組織多元主體轉(zhuǎn)變，從政府管理、控制社會向政府調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建起政府、社區(qū)居民、社會組織等多元主體參與的社區(qū)治理模式。

一、社區(qū)治理改革的現(xiàn)實困境

20世紀90年代以來，科層制治理由于 “狹隘的服務(wù)視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復(fù)浪費、政府機構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”①。此外，政府部門為追求自我權(quán)利的擴張，較少考慮政府和政策的整體目標，特別是面對棘手問題，容易出現(xiàn)執(zhí)行工具相互沖突或隔閡狀態(tài)，此時部門間就會呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)②，進一步強化了部門主義、各自為政、管理分割、服務(wù)裂解等各種弊端。西方國家政府通過重塑公共部門協(xié)調(diào)和整合機制的改革，有效地應(yīng)對了公共服務(wù)分散化和碎片化的治理困境。從我國社區(qū)治理的改革實踐來看，社區(qū)治理和服務(wù)過程中呈現(xiàn)出兩個結(jié)構(gòu)性碎片化，即政府部門之間隔離產(chǎn)生的政府碎片化，以及因政府碎片化而生成的社區(qū)碎片化。換句話說，我國城市社區(qū)治理碎片化具有特殊性，其根源在于政府碎片化，社區(qū)碎片化對我國城市社區(qū)治理也有著深層次的影響。因而，我國城市社區(qū)治理改革實踐過程中會存在若干困境。

政府碎片化。傳統(tǒng)公共行政由于過度強調(diào)政府內(nèi)部職責(zé)分工、層級節(jié)制和內(nèi)部管制，造成了組織流程的分割，導(dǎo)致了部門間缺乏協(xié)調(diào)和 “本位主義”的盛行。以管理主義和市場化為革新理念的新公共管理則囿于單一政策或單一部門的成本效益分析，形成了部門利益的局限而忽略了部門之間的相關(guān)性和政策之間的整體性。③政府碎片化，也就是政府部門之間的隔離、不協(xié)調(diào)、不合作的狀態(tài)，我國的各級政府在一定程度上可認為是呈現(xiàn)碎片化（Authority Fragmented）的部門權(quán)威體系。這種部門權(quán)威體系造成了政府碎片化，表現(xiàn)為：官僚體系下的分工不合理或者過分專業(yè)化，缺乏部門協(xié)調(diào)，促使職能分工帶來政府碎片化；部門主義下普遍存在信息孤島、數(shù)據(jù)割裂，部門利益強化了政府碎片化；權(quán)力關(guān)系下的協(xié)調(diào)按照部門強勢與弱勢建立起來，部門協(xié)作不可持續(xù)，權(quán)力關(guān)系固化了政府碎片化；軟預(yù)算約束下，每個部門希望多管事、多資源，造成職能膨脹和部門主義的加劇。④

社區(qū)碎片化。我國社區(qū)碎片化有其特殊性，論其根源，在于政府碎片化。條塊分割，政府部門奉行部門利益至上的原則，各自為政，致使延伸到社區(qū)的資源、信息、服務(wù)呈現(xiàn)碎片化。加之社區(qū)在“只唯上、不看下”的導(dǎo)向下，生產(chǎn)虛假需求或扭曲真實需求，忽略了居民的真實需求，造成社會問題社區(qū)化，即 “生病的是政府，卻總是由社區(qū)來看病”。在社區(qū)治理中，社區(qū)居委會、公共服務(wù)站、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位等主體間呈現(xiàn)一定程度的權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)沖突、協(xié)調(diào)乏力。與此同時，社區(qū)治理資源也呈現(xiàn)碎片化，這進一步加劇了社區(qū)治理效能的低下，造成社區(qū)居民的真實需求得不到有效回應(yīng)。

政府碎片化、公共管理奉行部門主義、 “行政縫隙”的存在等因素導(dǎo)致了公共管理和公共服務(wù)效果不佳，進而擴大了服務(wù)縫隙、降低了服務(wù)效率、損害了服務(wù)公平。從功能上看，政府碎片化和社區(qū)碎片化在社區(qū)治理和服務(wù)過程中產(chǎn)生了四個低效，即公共管理低效、公共服務(wù)低效、居民自治低效和社會參與低效。

公共管理低效。治理不是一種活動，而是一個過程。治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。各部門之間的單打獨斗，使得它們?nèi)狈f(xié)調(diào)溝通、相互爭奪地盤，公共管理效能自然不高。加之政府部門存在 “專業(yè)化—部門化—利益化—制度化”的路徑依賴，使公共管理陷入 “高成本、低效率”的困境，部門管理也產(chǎn)生大量 “縫隙”。同時，對具有競爭性質(zhì)的公共部門進行壟斷，必然意味著對競爭的排斥和限制。正如公共選擇理論所言，公共部門的壟斷特性免除了部門外部競爭的壓力，也免除了提高公共管理質(zhì)量和效能的內(nèi)在動力。公眾監(jiān)督參與主體和渠道的缺失，致使公共部門得不到有效監(jiān)督，加劇了公共管理低效。

公共服務(wù)低效。碎片化治理存在著互相沖突和重復(fù)的項目，導(dǎo)致資源浪費并使服務(wù)使用者感到沮喪，在對需要作出反應(yīng)時各自為政，公眾無法得到服務(wù)，公共服務(wù)殘缺，公共服務(wù)效能自然低下。在我國社區(qū)治理的具體實踐中，專業(yè)部門的建設(shè)職能相比于服務(wù)職能被放在更重要的位置，即存在著“重建設(shè)、輕服務(wù)”的治理傾向。此外，社區(qū)治理實踐中社會組織所能發(fā)揮的作用被忽視，導(dǎo)致公共服務(wù)提供和公民需求的背離，即政府提供的不是居民需要的，居民需要的政府卻沒有提供。

居民自治低效。美國哲學(xué)家約翰·杜威認為，“民主必須始于公民的家園，而這個家園就是我們生活的鄰里社區(qū)。它們永遠是培養(yǎng)民眾精神的首要組織”⑤。何肇發(fā)認為，社區(qū)是區(qū)域性的社會，就是人們憑感官就能感覺到的具體化了的社會。⑥社區(qū)治理不僅是社會治理的一個重要方面，更是社會治理的起點。在我國社區(qū)治理實踐中，居民的參與意識并未顯著提高，依舊會出現(xiàn)社區(qū)參與 “專業(yè)戶化”的困境，即參與社區(qū)治理的都是 “老面孔”和“?？汀?， “陌生面孔”相對較少?？梢哉J為，在我國社區(qū)治理中，居民自治能力低，居民自治水平低，居民自治低效。要提升居民參與，關(guān)鍵在于政府向社區(qū)賦權(quán)、社區(qū)向居民賦權(quán)，將個人利益嵌入社區(qū)公共利益，使社區(qū)成為真正的居民利益共同體。賦予社區(qū)居民自主權(quán)，其實質(zhì)就是賦予和激活社區(qū)居民自治權(quán)，發(fā)揮社區(qū)居民的主體性、能動性和創(chuàng)造性。

社會參與低效。在政府主導(dǎo)型的社會管理體制下，政府是 “包打天下”的全能管家。這一方面使基層社會對政府產(chǎn)生了依賴，另一方面又造成了政府對基層社會的主導(dǎo)、控制和強壓。⑦由于歷史因素，在 “政府強、社會弱”格局下，社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟建設(shè)。近年來，各種社會力量不斷壯大，但其社會參與能力不足、參與意愿不強、參與責(zé)任不夠，社會參與自然低效。在社區(qū)治理中，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)資源相對有限，政府也是有限政府，其投入社區(qū)治理的資源遠不能滿足社區(qū)居民的多樣化需要。因而，在社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，需要政府和社區(qū)居委會積極培育社會力量，釋放更多社會空間，并通過賦權(quán)增能，增強社會力量參與能力，擴大社會組織參與范圍。

二、社區(qū)治理改革的關(guān)鍵要素

革新理念：多元參與、跨界合作?？缃绾献鲝娬{(diào)政府部門、私人部門和非營利組織之間的良性互動和相互依賴的關(guān)系，跨界合作在結(jié)構(gòu)上有效地克服了以往公共服務(wù)提供分散化和碎片化困境。⑧不同領(lǐng)域部門的功能整合是跨界合作的本質(zhì)，不同領(lǐng)域機構(gòu)的伙伴關(guān)系是跨界合作的基本工具。⑨實驗區(qū)革新理念，從包攬理念轉(zhuǎn)向多元參與，從部門壟斷轉(zhuǎn)向跨界合作，加快政府職能轉(zhuǎn)變力度，從對政府與社會、政府與市場關(guān)系的重新界定出發(fā)，理順政府、市場和社會的關(guān)系，政府簡政放權(quán)給社區(qū)松綁，采用有利于合作的新型政策工具，如服務(wù)外包、服務(wù)購買、定向采購、項目補貼等，以提升社區(qū)治理和服務(wù)效能。⑩首先，跨越政府與市場領(lǐng)域邊界的合作，將行動者鎖定在共同目標下一起行動產(chǎn)生增值效益。廣東省廣州市羅湖區(qū)引入順豐快遞公司，開展社區(qū)服務(wù)，包括社區(qū)公益服務(wù)如就業(yè)、特殊群體免費郵遞、政策宣傳等。信息技術(shù)則為跨界合作提供了技術(shù)支撐。上海市徐匯區(qū)推出 “生活服務(wù)云”，構(gòu)建便民服務(wù)、志愿服務(wù)、公益服務(wù)和專業(yè)服務(wù)的綜合服務(wù)體系，組建線下服務(wù)供應(yīng)商資源數(shù)據(jù)庫，引入服務(wù)供應(yīng)商600余家。其次，跨越政府與社會領(lǐng)域的邊界合作，賦權(quán)社會，發(fā)揮社會的專業(yè)性、主體性功能。江蘇省南京市玄武區(qū)啟動社區(qū)公共服務(wù)外包試點，將公共服務(wù)整體打包，采取定向購買、公開競標等方式交由民辦專業(yè)社工機構(gòu)承接，調(diào)動社會組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進公共服務(wù)社會化。浙江省嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)通過與 “NPI”上海屋里廂社區(qū)服務(wù)中心合作、引入“嘉興市孝慈為老服務(wù)中心”社會組織，提供技術(shù)支持，培育本土專業(yè)機構(gòu) “新塍鎮(zhèn)家庭社會工作服務(wù)中心”，為居民提供專業(yè)化、個性化服務(wù)。最后，跨越政府、社會與市場的邊界，通力合作，走向多贏。江蘇省南京市雨花臺區(qū)通過向社會組織購買服務(wù)，促進政社合作；通過項目推介，引導(dǎo)企業(yè)向社會組織提供資源扶持；通過定向采購，引導(dǎo)高校專業(yè)機構(gòu)為社工開展專業(yè)培訓(xùn)；通過社區(qū)與社會組織對接會和社區(qū)項目定制會，促進社 （社區(qū)）社 （社會組織）合作。

大部制改革：優(yōu)化政府協(xié)調(diào)。跨越政府部門邊界的合作，通過政府部門間系統(tǒng)協(xié)調(diào)和有效協(xié)作擺脫因剛性行政環(huán)境而出現(xiàn)的碎片化，打造 “無縫隙政府”、 “整體性政府”。各實驗區(qū)都把推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗納入黨委、政府重要議事日程，普遍建立了領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確了相關(guān)部門職責(zé)，形成了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、部門密切配合、層層抓好落實的工作機制。?為解決政府部門協(xié)調(diào)問題，改變以往部門各自為政，政府組織走向大部制，進行組織分割和區(qū)域隔離，采用 “部門+”戰(zhàn)略。第一種“部門+”行動，即在部門職責(zé)不變情況下，分大類建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)來協(xié)調(diào)大類中各個部門之間的關(guān)系。湖北省武漢市武昌區(qū)成立民政工作委員會，理順職能關(guān)系、完善社區(qū)多元治理，統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)民生服務(wù)。具體機構(gòu)不減，職責(zé)不變，但由民政工作委員會來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，具體包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一資源配備、統(tǒng)一考核等。第二種 “部門+”行動，即機構(gòu)合并，通過職能整合，機構(gòu)合并建立大部制。如江蘇省蘇州市工業(yè)園區(qū)建立社會事業(yè)局，這個部門由社會事業(yè)當中的七八個部門整合而來，包括民政事業(yè)、殘疾人事業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)、衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)等。第三種“部門+”行動，即根據(jù)政府權(quán)力運行流程再造部門，再造運作機制。上海市浦東新區(qū)在區(qū)級層面建立多層次的橫向協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進條塊結(jié)合。在區(qū)內(nèi)成立區(qū)工作委員會，加強區(qū)級部門橫向協(xié)調(diào)，實行大聯(lián)動機制，解決街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的多頭管理問題。在社區(qū)層面建立社區(qū)委員會，將其作為社區(qū)代表大會的常設(shè)機構(gòu)，加強與機構(gòu)企事業(yè)單位的協(xié)商共治機制。

“社會組織+”：結(jié)構(gòu)性變化。共同體需要社會組織才能夠生成，我們要建立的社區(qū)社會共同體，沒有社區(qū)社會組織這個共同體是無法生成的?；诖?，政府采取 “社會組織+”行動，一方面引入專業(yè)社會組織，另一方面培育本土草根社會組織?！吧鐣M織+”的具體做法一種是實施嵌入式三社聯(lián)動，即由公益創(chuàng)投牽引的 “社區(qū)+機構(gòu)社工+專業(yè)社會組織”的互動過程，也就是政府向社區(qū)外的社會組織購買服務(wù)，由專業(yè)社會組織向社區(qū)居民提供專業(yè)化、個性化服務(wù)的過程。例如，廣東省深圳市坪山新區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)設(shè)立粵港澳合作社區(qū)服務(wù)項目，引入香港和澳門社工機構(gòu)開展專業(yè)化服務(wù)，并培育本土專業(yè)社工機構(gòu)。政府直接供給服務(wù)無法調(diào)動居民參與，就交給社會組織供給服務(wù)，但是，這更像是從一個極端走向另一個極端，更像是另一種控制，而不是協(xié)調(diào)。?另一種是實施內(nèi)生式三社聯(lián)動，即由公益創(chuàng)投牽引的 “社區(qū)+內(nèi)生社工+內(nèi)生社團”的互動過程，也就是政府向社區(qū)居民委員會賦權(quán)，對社區(qū)居委會成員進行專業(yè)社會工作技術(shù)與方法培訓(xùn)，內(nèi)生社區(qū)社工，內(nèi)生社區(qū)社會組織。例如，四川省成都市成華區(qū)以 “院落+社團”為實驗主體，細化居民自治單元，構(gòu)筑多元治理模式：一種是 “老舊小區(qū)專委會+院委會”合作自治模式，二種是 “拆遷社區(qū) （村改居社區(qū)）專委會+院委會+監(jiān)事會”合作自治模式，三種是 “涉農(nóng)社區(qū)居委會+集體經(jīng)濟組織+社會組織+連心驛站+物管單位+區(qū)域協(xié)商共治聯(lián)合會”合作自治模式，四種是 “企業(yè)社區(qū)政府+企業(yè)”合作自治模式，五種是“新建小區(qū)居委會+業(yè)委會+物業(yè)公司+開發(fā)商”合作自治模式。

“硬技術(shù)+”：建構(gòu)智慧社區(qū)。硬技術(shù)伴隨硬科學(xué)發(fā)展而發(fā)展，是以物的 （物理的、機械的、化學(xué)的）屬性來發(fā)揮其作用，具有使用性、反復(fù)性較低，成本較高的特質(zhì)。 “硬技術(shù)+”，也可以稱為“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)行動”，互聯(lián)網(wǎng)具有業(yè)務(wù)整合、職能整合、信息互換、過程公開、資源整合、精簡流程和結(jié)果透明等優(yōu)勢，可極大提升公共管理效能和公共服務(wù)效能。各實驗區(qū)利用信息技術(shù)，實施 “互聯(lián)網(wǎng)+”公共管理、公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)等行動，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)歸并、信息交換、資源共享、流程精簡，有效地促進了部門協(xié)作，減輕了社區(qū)負擔(dān)，增強了社區(qū)管理和服務(wù)效能。其中使用頻率最高的是社區(qū)公眾微信號、社區(qū)QQ群，實際上互聯(lián)網(wǎng)還結(jié)合了物聯(lián)網(wǎng)，包括數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)。第一，構(gòu)建智慧社區(qū)，使社區(qū)公共服務(wù)智能化。例如，上海市徐匯區(qū)建設(shè)社區(qū)治理服務(wù)云平臺，即 “政務(wù)服務(wù)云”、 “管理服務(wù)云”和 “生活服務(wù)云”，通過 “云”技術(shù)和制度創(chuàng)新實現(xiàn)社區(qū)居委會事務(wù)、社區(qū)事務(wù)、部門事務(wù)的分流和分類治理。第二，建構(gòu) “互聯(lián)網(wǎng)+成熟市場組織”，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)。江蘇省常州市天寧區(qū)與常州本地 “互聯(lián)網(wǎng)+”——“淘常州”合作，建立“O2O”社區(qū)服務(wù)點，打造智慧生活公共服務(wù)平臺。重慶市渝中區(qū)、黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)實施 “互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”行動，建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺和網(wǎng)上養(yǎng)老院，引導(dǎo)專業(yè)機構(gòu)加盟，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給有效對接。第三，借助信息技術(shù)，實現(xiàn)資源交融。廣東省佛山市南海區(qū)建立社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的 “一次采集、多次應(yīng)用”的大數(shù)據(jù)平臺，GIS技術(shù)集成社區(qū)人、事、地、物、組織等基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)信息交換和資源共享。

“軟技術(shù)+”：提升居民參與。軟技術(shù)是隨著軟科學(xué)的發(fā)展而發(fā)展的，是指人類用于組織、管理、協(xié)調(diào)、統(tǒng)馭社會實踐活動的各方面關(guān)系的方法和手段。?“硬技術(shù)+”有助于提升服務(wù)效能和效率，但解決不了居民參與的問題。 “軟技術(shù)+”就是依托社會工作技術(shù)，提升社區(qū)居民參與，培育居民自治能力的過程。 “軟技術(shù)+”的具體做法包括：一是“開放空間會議+”技術(shù)，賦權(quán)社區(qū)居民。它是一種可以把諸如多方利益主體、技術(shù)、物品、事件等要素串起來，使這些要素發(fā)生協(xié)同效應(yīng)，賦權(quán)居民，提升居民參與水平，使居民思維和行為發(fā)生改變的軟技術(shù)。湖北省黃石市政府重視社區(qū)居委會的專業(yè)化建設(shè)，引入專業(yè)機構(gòu)加強社區(qū)居委會社會工作實務(wù)能力訓(xùn)練，開展黃石市公益創(chuàng)投大賽，通過項目扶持，鼓勵社區(qū)居委會成員用專業(yè)方法引導(dǎo)居民開展自治活動。二是 “參與式技術(shù)+”，賦權(quán)社區(qū)居委會。北京市東城區(qū)加強社區(qū)居委會的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，實施參與式治理能力、參與式會議主持人技術(shù)應(yīng)用與實踐、社會工作人才專業(yè)督導(dǎo)等專題培訓(xùn)項目，提高社區(qū)居委會的專業(yè)能力。江蘇省南京市雨花臺區(qū)搭建能力建設(shè)平臺，開展參與式培訓(xùn)、專題沙龍工作坊，提升社區(qū)居委會專業(yè)能力水平。

創(chuàng)新制度：推進配套工程。制度創(chuàng)新是指能使創(chuàng)新者獲得追加利益而對現(xiàn)行制度進行變革的種種措施與政策。社區(qū)治理制度創(chuàng)新則是指根據(jù)社區(qū)發(fā)展的主客觀情況，運用新理念、新思路、新方法，建立健全解決社區(qū)問題的配套制度的實踐過程，達致彌合制度縫隙，發(fā)揮整體制度公平、高效、科學(xué)的結(jié)果。解決制度壁壘問題，制度間的配套化和體系化是關(guān)鍵，很多實驗區(qū)探索完善配套制度來保障社區(qū)治理實驗?zāi)軌蝽樌M展。例如，上海市出臺社區(qū)治理 “1+6”文件，在此基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H出臺 “1+20”配套文件，從街鎮(zhèn)治理體制改革、居村治理體系建設(shè)、加強基層隊伍建設(shè)、提高基層治理合力、完善基層治理保障等多個方面進行制度安排。廣東省廣州市越秀區(qū)下發(fā)文件，規(guī)定社會組織直接登記注冊資金由 “實繳制”轉(zhuǎn)變?yōu)?“認繳制”，同時建立社會工作發(fā)布機制，發(fā)布居民自治解決方案和案例，引導(dǎo)居民自治，提升居民自治水平。

“公共資源+”：撬動社會資源。社區(qū)治理是資源共享、利益互動的過程。地方政府需要依托職能部門，利用行政機制，整合財政資源；依托社區(qū)組織和草根組織，利用自愿捐資機制，整合社區(qū)資源；依托轄區(qū)單位，利用共建機制，整合單位資源。?社區(qū)治理過程也是資源整合的過程，前期需要依靠政府財政資金啟動，如政府倡導(dǎo)的公益項目創(chuàng)投、政府定向采購、種子基金等，后期需要依靠財政資金撬動社會資本，吸納社會力量和社會資金參與社區(qū)治理。?“公共資源+”的具體做法一是實施企業(yè)和社區(qū)合作，鏈接社會資源。政府提供系列治理工具整合社會資源來推動社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和公益服務(wù)發(fā)展，以政社合作、政企合作模式，積極引導(dǎo)社會力量參與實驗區(qū)的建設(shè)。例如，江蘇省南京市雨花臺區(qū)搭建資源整合平臺，實施政社合作購買服務(wù)、企社合作資源扶持以及公益推薦、公益洽談。二是發(fā)展社區(qū)基金會，挖掘本土資源。浙江省嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)以基金會形式為社區(qū)提供資金支持，探索社區(qū)發(fā)展基金會。新塍鎮(zhèn)聯(lián)合發(fā)展商會互助資金會與禾城農(nóng)商銀行合作推出 “禾城續(xù)貸通”金融產(chǎn)品，募集社會資金、整合社會資源，支持社區(qū)及社會力量創(chuàng)辦各類公益服務(wù)項目，實現(xiàn)了公益資金來源渠道由政府主導(dǎo)到社會力量主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

三、社區(qū)治理改革的模式

世界歷史理論的方法論告訴我們，在考察社會歷史問題時，不能僅僅從一國的視野來考慮，必須同時具有 “世界歷史”的眼光。這就要求我們在進行社區(qū)治理的過程中，要自覺把握世界歷史發(fā)展的規(guī)律和潮流，以此來審視和進行我們的工作?？v觀中西方社區(qū)治理歷程，存在諸多社區(qū)治理模式的討論，但是已經(jīng)達成基本共識。西方發(fā)達國家社區(qū)治理可分為三種模式：第一種是政府與社區(qū)行為緊密結(jié)合，政府對社區(qū)進行較為直接和具體的干預(yù)，政府行政力量對社區(qū)治理的影響和控制力較強的政府主導(dǎo)型模式。第二種是政府部門人員與地方其他社團代表共同組成社區(qū)治理機構(gòu)，或由政府相關(guān)部門對社區(qū)工作和社區(qū)治理進行規(guī)劃、指導(dǎo)，并撥給相應(yīng)經(jīng)費的混合型模式。第三種是政府與社區(qū)相對分離，政府對社區(qū)的干預(yù)以間接方式為主，其主要是通過制定各種法律法規(guī)去約束主體行為，協(xié)調(diào)社區(qū)利益關(guān)系，提供居民參與的制度保障，社區(qū)內(nèi)治理事務(wù)則完全實行自主與自治的自治型模式。就我國社區(qū)治理而言，學(xué)術(shù)界普遍認為存在三種模式：政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式、自治型社區(qū)治理模式和合作型社區(qū)治理模式。但是，從第二批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)的實踐考察來看，我國社區(qū)治理不完全是行政安排型治理模式，也不完全是自主型治理模式，而是多元組合型治理模式。

行政安排型模式中，在政府主導(dǎo)的 “沙漏型”治理結(jié)構(gòu)下，社區(qū)居民成為社區(qū)服務(wù)的 “被動接受者”，政府組織儼然成為全能主義的 “管家婆”，社區(qū)組織淪為其隨意驅(qū)使的 “奴婢”，社區(qū)治理陷入“劣治”?？v觀歷史長河，國家性 （單一主體性）遮蔽公共性 （多元主體性）是中國乃至東方社會缺失經(jīng)典意義社區(qū)的根本原因。?行政安排型中，政府是管理、控制，而不是服務(wù)、賦權(quán)；社區(qū)被動接受、被組織，而不是主動接受、主動參與。但從世界社區(qū)治理的經(jīng)驗和中國社區(qū)治理的未來趨勢來看，社區(qū)治理就是要實現(xiàn)政府、市場和社會的跨界合作。在自主組織型中，弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克認為社會是自然形成的。埃莉諾·埃斯特羅姆認為，人們可以通過自組織處理公用資源，規(guī)避悲劇，不陷入 “公地悲劇”，即可以通過自組織解決困境。在社會發(fā)展進程中，人類是有自治能力的。在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會中， “皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，國家權(quán)力未能滲入底層社會，鄉(xiāng)村依靠宗法倫理維持治理，國家干預(yù)程度較低，于是便形成鄉(xiāng)賢治理基層社會的格局。社區(qū)治理的自組織意味著自我管理的網(wǎng)絡(luò)，意味著政府的間接調(diào)控。社區(qū)自治組織是社區(qū)治理的自治者，政府是社區(qū)治理的原治者。在多元組合型模式中，學(xué)界逐步中和了 “國家政權(quán)建設(shè)論”和 “社會共同體論”兩種理論視角，目前更多地強調(diào) “政府與社會的合作”，官方也逐漸使用“社區(qū)治理”替代過往 “社區(qū)建設(shè)”的話語。相應(yīng)地，社區(qū)研究也突破了以往 “國家無涉”的傳統(tǒng)，國家 “元治理”的作用被重新審視，社區(qū)治理被置于 “國家與社會合作”的視野中來。?在我國社區(qū)治理中，國家仍然在很大程度上具有決定權(quán)力分散或下放多寡的功能。以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟不斷發(fā)展，將成為進一步推動國家權(quán)力下放的穩(wěn)定動力。?在可預(yù)見的未來，我們認為，可能不會出現(xiàn)一個完全自治的社區(qū)治理模式，或一個傳統(tǒng)的行政權(quán)力治理模式，而是行政權(quán)力和自治權(quán)力相互作用，繼續(xù)推動社區(qū)治理體制的轉(zhuǎn)變。?在這種環(huán)境之下，多元參與主體的角色也會隨之發(fā)生調(diào)適和變化。國家轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀终?（supporter），提供包括政策、資金、設(shè)施、資源、能力建設(shè)上的扶持，這一調(diào)適在于國家與居民在自治、自組織上理解達成共識，彼此之間獲得信任。社區(qū)居委會轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者 （guider），社區(qū)居委會自治不再替代居民自治，形式上改變，實質(zhì)上也發(fā)生變化。社會服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榕惆檎?（accompany），伴隨社區(qū)發(fā)展，服務(wù)社區(qū)居民、培養(yǎng)社區(qū)公民、喚醒或挖掘社區(qū)居民的主體性。社會力量作為輔助者 （subsidiary），助力社區(qū)治理服務(wù)和發(fā)展，滿足社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

總而言之，基層社會治理和發(fā)展既不完全是社會自組織的過程，也不完全是國家建構(gòu)的過程，而是命令式安排、個體自由選擇、社群協(xié)商民主等多元方式組合運行的過程。

注釋：

①⑧ 唐任伍、趙國欽： 《公共服務(wù)跨界合作：碎片化服務(wù)的整合》， 《中國行政管理》2012年第8期。

② 尹浩： 《碎片化社區(qū)的多維整合機制研究》， 《社會主義研究》2015年第5期。

③ 唐興盛： 《政府 “碎片化”：問題、根源與治理路徑》， 《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。

④ 孔娜娜： 《社區(qū)公共服務(wù)碎片化的整體性治理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》 （人文社會科學(xué)版）2014年第5期。

⑤白志武：《傳統(tǒng)社區(qū)治理模式機制創(chuàng)新探析——以順德社區(qū)治理改革為例》， 《廣西民族大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第2期。

⑥ 黎熙元主編、何肇發(fā)副主編： 《現(xiàn)代社區(qū)概論》，中山大學(xué)出版社1998年版，第3頁。

⑦ 夏建中： 《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第2、133—134頁。

⑨曾維和：《整合性公共服務(wù)——當代西方國家公共服務(wù)提供的新模式》， 《上海行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

⑩ 中共金華市委政法委員會課題組： 《困境與突破：金華城市社區(qū)治理研究》， 《公安學(xué)刊》 （浙江警察學(xué)院學(xué)報）2016年第1期。

? 北京市朝陽區(qū)、天津市和平區(qū)、江蘇省南京市玄武區(qū)、江蘇省蘇州市工業(yè)園區(qū)、湖北省武漢市武昌區(qū)、湖南省長沙市雨花臺區(qū)等實驗區(qū)都成立了黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，參見中華人民共和國民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司： 《關(guān)于第二批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)中期評估情況的通報》，2015年11月2日。

? 王德福： 《協(xié)同與參與：社區(qū)治理改革的內(nèi)在邏輯》， 《國家治理》2016年第11期。

? 邢以群： 《軟技術(shù)的特點、功能與作用》， 《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》1991年第6期。

?陳偉東：《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)——以武漢市社區(qū)建設(shè)為個案》， 《江漢論壇》2005年第12期。

? 陳偉東、張繼軍： 《社區(qū)治理社會化：多元要素協(xié)同、共生》， 《社會科學(xué)家》2016年第8期。

? 龐紹堂： 《論社區(qū)建設(shè)中的公共性》， 《南京社會科學(xué)》2009年第5期。

?吳曉林：《中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個結(jié)構(gòu)—過程的分析框架》， 《華中科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2015年第6期。

?? 馬衛(wèi)紅、李芝蘭、游騰飛： 《中國城市社區(qū)治理改革研究：以深圳 “鹽田模式”為例》， 《中國治理評論》2013年第2期。