食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管立法模式的重構(gòu)

霍敬裕

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 合肥 230011）

“民以食為天，食以安為先”。食用農(nóng)產(chǎn)品作為食品消費(fèi)的前端，其安全風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)加工銷售而顯性化。按照“從產(chǎn)地到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈順序[1]，食用農(nóng)產(chǎn)品由初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品成為食用消費(fèi)品，需經(jīng)過(guò)產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工、產(chǎn)品流通等多個(gè)環(huán)節(jié)[2]，每個(gè)環(huán)節(jié)均對(duì)食品安全監(jiān)管提出挑戰(zhàn)[3]。作為食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管依據(jù)，目前我國(guó)有兩部主要法律：一部是《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》），該法對(duì)包含食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行專門規(guī)范，2006年出臺(tái)后尚未進(jìn)行過(guò)修改；另一部是《中華人民共和國(guó)食品安全法》[4]（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》），該法對(duì)食品生產(chǎn)、流通以及銷售全流程予以監(jiān)管，2009年頒行后于2014年進(jìn)行了重大修訂，并對(duì)兩法銜接中食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管進(jìn)行設(shè)定。此外，還有多部相關(guān)的法律和行政法規(guī)。依此立法模式，食品、農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行分段監(jiān)管，源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（即食用農(nóng)產(chǎn)品）應(yīng)當(dāng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定；食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布等應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的規(guī)定。然而，制定時(shí)間和背景的差異導(dǎo)致以上兩部法律在食用農(nóng)產(chǎn)品的定義、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象以及法律責(zé)任等基本方面存在較大差異，造成食用農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)管理適用法律依據(jù)不足，分段監(jiān)管的銜接也較為混亂，難以達(dá)到食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制和支撐體系建設(shè)的預(yù)設(shè)目標(biāo)。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在立法上存在的先天不足已經(jīng)引起了立法部門、行政管理部門和學(xué)術(shù)界的重視，其修改完善已經(jīng)列入工作議程，甚至引發(fā)了該法存廢的熱議。筆者認(rèn)為，有必要厘清食用農(nóng)產(chǎn)品的立法定位，探尋食品源頭監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，以期實(shí)現(xiàn)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性。

1 現(xiàn)有立法模式的不足

1.1 食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品三者的概念界定模糊

《食品安全法》明確食品為各種供人食用或者飲用的成品和原料，但在總則中，考慮到與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接，進(jìn)一步對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品概念予以界定，即“食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品”。對(duì)此，有學(xué)者提出需明確食品與食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)涵、外延的關(guān)系，如果食品本身可包含食用農(nóng)產(chǎn)品，則兩者適用的監(jiān)管規(guī)則一致；若只是部分重合，則應(yīng)界定兩者的邊界。在財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局共同出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)產(chǎn)品征稅范圍注釋〉的通知》以及商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的通知》附件《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》中，已將食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)一步明確為“可供食用的各種植物、畜牧、漁業(yè)產(chǎn)品及其初級(jí)加工產(chǎn)品”[5]。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中并未吸收上述法律文件已出現(xiàn)的“食用農(nóng)產(chǎn)品”定義，僅在第2條中將農(nóng)產(chǎn)品界定為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，即“包含未經(jīng)加工的和經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單處理的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”。可是普通農(nóng)產(chǎn)品與食用農(nóng)產(chǎn)品的差別還是很大的，普通農(nóng)產(chǎn)品可以用作工業(yè)原料，也可以用于美化環(huán)境、保護(hù)生態(tài)等。作為食用的農(nóng)產(chǎn)品，其種植、養(yǎng)殖毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行高于普通農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，將食用農(nóng)產(chǎn)品與普通農(nóng)產(chǎn)品一并規(guī)范，必然導(dǎo)致二者的立法理念、立法原則的沖突。

上述概念的含混不清，也帶來(lái)執(zhí)法主體的確認(rèn)難題。例如，食品安全執(zhí)法中，農(nóng)業(yè)與食藥監(jiān)管部門長(zhǎng)期糾結(jié)于豆芽、豆腐究竟是食用農(nóng)產(chǎn)品還是食品的問(wèn)題。2011年沈陽(yáng)市查獲“毒豆芽”后，負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的農(nóng)業(yè)行政管理部門認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部門只對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，即限于在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的動(dòng)物、植物、微生物，而豆芽菜是食用農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，因而不歸屬農(nóng)業(yè)部門管理。很多地方食藥部門則認(rèn)為，豆芽屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)部門來(lái)管理[6]。

1.2 食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)與食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在差異

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確定的食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)與《食品安全法》確定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在差別，在二者交叉的領(lǐng)域究竟按照食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)還是食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議。

仍然以上述豆芽菜的執(zhí)法為例，實(shí)際執(zhí)法中執(zhí)法主體不同，則其執(zhí)法的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)也不相同，從而使得違法責(zé)任認(rèn)定出現(xiàn)差異。如果豆芽菜在法律上被定義為食用農(nóng)產(chǎn)品，那么依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品管理規(guī)則，施用植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、殺菌劑都是允許的；可是豆芽菜如果被定義為食品，那么植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、殺菌劑則被禁止使用。經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)調(diào)，在全國(guó)大多數(shù)地方，豆芽已歸由食藥監(jiān)管部門管理，豆芽添加有毒有害物質(zhì)被界定為嚴(yán)重違法行為。最高院的相關(guān)司法解釋將豆芽添加有毒有害物質(zhì)入刑后，全國(guó)已經(jīng)有近千人因?yàn)樵诙寡可a(chǎn)銷售中使用植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、殺菌劑被判承擔(dān)刑事責(zé)任。

1.3 農(nóng)業(yè)部門管理目標(biāo)的雙重性導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的從屬性

農(nóng)業(yè)部門既承擔(dān)指導(dǎo)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)，同時(shí)又需履行監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的職責(zé)，這兩種職責(zé)間存在一定的沖突。農(nóng)業(yè)部門受制于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為先的傳統(tǒng)思維，保證食用農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量安全必然成為管理者的優(yōu)先關(guān)注點(diǎn)，質(zhì)量安全性的規(guī)范制定與執(zhí)行未能達(dá)到食品監(jiān)管部門的重視程度。

1.4 對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品違法行為處罰過(guò)寬

在處罰機(jī)制上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的處罰失之于寬，達(dá)不到“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，處罰的力度與《食品安全法》相距甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)有以下4 點(diǎn)：一是處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低，通常是2 000～20 000 元；二是處罰數(shù)額并沒(méi)有與違法所得掛鉤，而是大小企業(yè)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；三是處罰并沒(méi)有與《食品安全法》較好地銜接，更多側(cè)重的是農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)管，而對(duì)產(chǎn)地的檢驗(yàn)檢測(cè)、產(chǎn)地準(zhǔn)出制度和產(chǎn)地追溯違法責(zé)任尚不明晰；四是處罰對(duì)象的范圍較窄，沒(méi)有設(shè)定新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體生產(chǎn)銷售不合格農(nóng)產(chǎn)品情形的處罰條款。

1.5 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任不明確

食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管應(yīng)是“從田間到餐桌”的完整鏈條，基于食用農(nóng)產(chǎn)品本身具有生產(chǎn)環(huán)境復(fù)雜、污染源多、生鮮農(nóng)產(chǎn)品易變質(zhì)的特點(diǎn)[7]，需對(duì)生產(chǎn)主體、流通主體和銷售主體實(shí)施差別化的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制及監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)、日本及歐盟等國(guó)家和地區(qū)的食品監(jiān)管體系已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)戶、企業(yè)等微觀主體的參與行為，并從立法層面確立了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中的責(zé)任主體地位[8]，通過(guò)嚴(yán)格審批生產(chǎn)許可和包裝標(biāo)識(shí)、加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證等具體制度的實(shí)施明確了主體認(rèn)定的要素[9]。與此相比，我國(guó)食品安全立法中對(duì)責(zé)任主體的關(guān)注仍顯不足。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中對(duì)提供農(nóng)產(chǎn)品的主體責(zé)任采取區(qū)別對(duì)待的方式，將自然人身份的農(nóng)戶劃歸為非強(qiáng)制性法律責(zé)任主體，非自然人身份的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等承擔(dān)強(qiáng)制性責(zé)任；這就意味著分布廣、人數(shù)眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本單位——農(nóng)戶，游離在法律責(zé)任監(jiān)管體系之外。然而，在平均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和適用技術(shù)推廣方面，我國(guó)農(nóng)戶普遍存在“兩高兩低”——生產(chǎn)成本高、交易成本高、設(shè)施農(nóng)業(yè)低、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力低的典型不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[10]。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，碎片化的農(nóng)戶生產(chǎn)行為會(huì)對(duì)產(chǎn)地環(huán)境維護(hù)、田間管理等環(huán)節(jié)產(chǎn)生負(fù)的外部性作用[11]，食用農(nóng)產(chǎn)品在供應(yīng)體系源頭受到污染，容易引發(fā)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題。雖然2014年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管的意見(jiàn)》中提出，通過(guò)建立生產(chǎn)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體建立生產(chǎn)記錄檔案的引導(dǎo)制度與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)散戶品牌創(chuàng)建和規(guī)模化生產(chǎn)鼓勵(lì)措施并舉的方式，依托集體化、企業(yè)化的模式逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品全環(huán)節(jié)可追溯。然而，該意見(jiàn)以行政指導(dǎo)與行政鼓勵(lì)作為農(nóng)產(chǎn)品食品安全監(jiān)管的方式與《食品安全法》的“史上最嚴(yán)”有相當(dāng)大的差距，究其源頭，以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為原點(diǎn)的立法和執(zhí)法思維仍為較多保留發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)生產(chǎn)者利益的傳統(tǒng)思維，而非以食品安全為核心進(jìn)行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。

2 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法模式之爭(zhēng)

馬克思主義法學(xué)對(duì)法律制度的衡量，是以人民大眾對(duì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的要求作為標(biāo)準(zhǔn)，其中生產(chǎn)力是最根本的標(biāo)準(zhǔn)[12]。立法模式的良劣，首先看其是推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，還是阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，即是否能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富的增加創(chuàng)造良好的法律環(huán)境[13]。作為食品的源頭和加工載體，食用農(nóng)產(chǎn)品在督察中暴露出的問(wèn)題，使得理論界與實(shí)務(wù)界重新審視監(jiān)管立法模式，兼收并蓄的立法改良抑或是推倒重來(lái)的立法革新均難以面對(duì)嚴(yán)格監(jiān)管的挑戰(zhàn)。

2.1 廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，加強(qiáng)《食品安全法》等相關(guān)立法

共治不等于善治，食品的兩段式監(jiān)管能否改為食藥監(jiān)管部門一家的全程監(jiān)管，一直是困擾食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者的突出難題[14]。因此，有學(xué)者提出直接廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》，加強(qiáng)《食品安全法》的相關(guān)立法，將食用農(nóng)產(chǎn)品恢復(fù)到其食品的屬性，納入到大食品監(jiān)管。其理由是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在立法的時(shí)候已經(jīng)考慮到是部過(guò)渡法律，在食用農(nóng)產(chǎn)品、普通農(nóng)產(chǎn)品等基本概念上存在模糊性，在制度設(shè)計(jì)上更多體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)原則，而非食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防原則，留下較多過(guò)渡性的特征；這部法出臺(tái)后，面臨與各類新制度進(jìn)行有效銜接的困境?！妒称钒踩ā分匦滦抻喓螅c《產(chǎn)品質(zhì)量法》形成對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和加工農(nóng)產(chǎn)品的閉合管轄，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法使命已經(jīng)終結(jié)，如果繼續(xù)存續(xù)，只會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)和執(zhí)法低效，而《食品安全法》的執(zhí)法效果未能達(dá)到立法目標(biāo)，兩法斷裂是一個(gè)重要因素，食品源頭監(jiān)管依據(jù)交叉且模糊，使得后續(xù)監(jiān)管只是隔靴撓癢。因此，廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并非免除監(jiān)管主體的責(zé)任，而是為了實(shí)現(xiàn)食品源頭監(jiān)管體制的高度一致性和科學(xué)性。

2.2 保留《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，對(duì)其予以完善

與激進(jìn)的廢止之法不同，另有觀點(diǎn)認(rèn)為：直接廢除《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》不妥，應(yīng)對(duì)其予以完善。原因在于，該法規(guī)范的對(duì)象不僅包括食用農(nóng)產(chǎn)品，還對(duì)普通農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)整，且偏重于規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品等的外部性標(biāo)準(zhǔn)。并且，在立法之初，基于照顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品的行為，采取教育為主、處罰為輔的思路，設(shè)立的行政處罰較輕，范圍也偏窄，而《食品安全法》所調(diào)整的食品，不僅包括食用農(nóng)產(chǎn)品，亦包括加工食品。因此，可以維持現(xiàn)行的兩段式監(jiān)管體制[15]，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂過(guò)程中，進(jìn)一步明確監(jiān)管部門職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任主體。其主要考慮到食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制的改革非一蹴而就，受制于部門協(xié)作、地區(qū)發(fā)展不均衡和固有思維模式的多重因素，而理想中的立法未必契合現(xiàn)階段監(jiān)管力量的配備。孤立地將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》合并至《食品安全法》中，則會(huì)忽視兩法在調(diào)整對(duì)象上的交叉性，前者對(duì)各監(jiān)管部門的分工是按段劃分的，后者則是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的品種確定監(jiān)管部門的管轄范圍的，這種不同的分工方式容易造成理解的困難和職能上的交叉。鑒于食用農(nóng)產(chǎn)品的安全問(wèn)題日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，有必要明確“兩法并行，相互補(bǔ)充，各有側(cè)重”的基本思路，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂中，引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與合作的原則，保留食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理的立法思路，以此鞏固《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在整個(gè)農(nóng)業(yè)法體系中的地位[16]。

3 合并式立法模式的提出

筆者認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》采用將食用農(nóng)產(chǎn)品納入到一般農(nóng)產(chǎn)品管理的立法模式，在立法理念、監(jiān)管體制等方面存在先天缺陷，零星的修補(bǔ)無(wú)法從根本上解決食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管問(wèn)題。同時(shí)，直接廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管也非良策，涉及食用農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖等諸多規(guī)范不可能由食品安全類法律全部包含，而重新單列則對(duì)立法資源造成不必要的消耗。綜上考慮，將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品管理的相關(guān)內(nèi)容歸并到《食品安全法》中，以統(tǒng)一食用農(nóng)產(chǎn)品和食品的管理是切實(shí)可行的方案。并且，這種立法法案已經(jīng)有了立法先例，例如：《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》出臺(tái)后，為將食品的監(jiān)管與一般工業(yè)產(chǎn)品的監(jiān)管予以區(qū)別，專門制定了《食品安全法》。

3.1 合并式立法的可能性：調(diào)整對(duì)象存在交叉

從立法本意上看，2005年制定的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》（2009年6月1日）在調(diào)整對(duì)象上是不交叉的。在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（草案）〉的說(shuō)明》中特別列明：考慮到我國(guó)現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法不調(diào)整種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)品質(zhì)量法主要調(diào)整經(jīng)過(guò)加工、制作、用于銷售的工業(yè)產(chǎn)品，為了做好與《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等有關(guān)法律的銜接，減少和防止農(nóng)產(chǎn)品與食品的交叉，草案沒(méi)有使用聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO）、世界衛(wèi)生組織（World health Organization，WHO）及國(guó)際食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Commission，CAC）通用的農(nóng)產(chǎn)品概念，而是按照“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管”進(jìn)行立法。但是，隨著我國(guó)《食品安全法》的出臺(tái)與修訂，對(duì)于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境、投入品控制等全程控制呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管已成為兩法的交叉點(diǎn)。并且，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中對(duì)初級(jí)產(chǎn)品的規(guī)定相較于我國(guó)農(nóng)業(yè)法體系中農(nóng)林牧副漁的大農(nóng)業(yè)概念，則更傾向于對(duì)種植產(chǎn)品、動(dòng)物產(chǎn)品、水產(chǎn)品三大類食用農(nóng)產(chǎn)品安全進(jìn)行規(guī)范的狹義農(nóng)業(yè)范圍。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的概念，本源于“食物安全”的概念，1974年在羅馬召開(kāi)的世界糧食大會(huì)中，F(xiàn)AO首次提出“食物安全”的概念。之后，F(xiàn)AO在1996年的“食物保障”條款中，又首次提出了質(zhì)量安全的概念：包括食物在數(shù)量上滿足人們生活的需要，且在質(zhì)量上安全衛(wèi)生、無(wú)毒無(wú)害[18]。到20世紀(jì)末，我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量出現(xiàn)了總量平衡的格局，質(zhì)量安全就替代數(shù)量安全成為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展的首要問(wèn)題[2]，從理念革新上為食用農(nóng)產(chǎn)品回歸食品監(jiān)管預(yù)設(shè)了前提。

3.2 合并式立法的必要性：理順食品監(jiān)管體制

2004年9月1日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的規(guī)定》確定我國(guó)食品安全采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。這種鏈?zhǔn)奖O(jiān)管看似完備，但是由于管理的主體廣泛，實(shí)則協(xié)調(diào)困難，容易出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。2013年機(jī)構(gòu)改革后，設(shè)立了食品安全委員會(huì)，食品安全主要集中在食品藥品監(jiān)督管理部門和農(nóng)業(yè)部門，基本形成了兩段監(jiān)管。這種模式與日本有些相近，日本設(shè)立了食品安全委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省，分別負(fù)責(zé)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和協(xié)調(diào)、實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政策指導(dǎo)與監(jiān)督，風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與公開(kāi)，生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性、其他食品及進(jìn)口食品的安全性等。農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)則由后兩個(gè)部門共同制定，3 個(gè)部門對(duì)日本農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全分工負(fù)責(zé)，各自有序地發(fā)揮著作用[19]。

《食品安全法》并非是食藥監(jiān)管部門一家的執(zhí)法依據(jù)，也涉及到農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等部門。將食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管納入了《食品安全法》中，在執(zhí)法體制上不會(huì)造成混亂，反而會(huì)使得食品安全的執(zhí)法體制更加順暢。目前的兩法并立實(shí)際造成了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)分而治之的局面，缺乏從田間到餐桌的全鏈條式管理，不僅是對(duì)立法資源過(guò)度地使用，更不利于監(jiān)管效率性、科學(xué)性的提升。

3.3 合并立法模式的現(xiàn)實(shí)性：統(tǒng)一立法

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》意在統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品安全，但囿于食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管法律制訂時(shí)間跨幅長(zhǎng)、執(zhí)行部門間交叉多、執(zhí)行部門內(nèi)跨幅大、執(zhí)法主體不統(tǒng)一等多重屏障，關(guān)鍵性條文較為原則和寬泛，且其立足于農(nóng)業(yè)發(fā)展的思想使得在產(chǎn)品質(zhì)量方面?zhèn)戎貙?duì)產(chǎn)地、環(huán)境、化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品包裝等外部環(huán)境的要求，而忽視了對(duì)食品本身的營(yíng)養(yǎng)性、安全性、物理化學(xué)指標(biāo)等監(jiān)管，造成該法在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督等方面的規(guī)定過(guò)于空泛和缺乏可操作性，而后續(xù)出臺(tái)的法律、法規(guī)在立法廣度、深度的延展，為兩法的合并創(chuàng)造了前提。

《食品安全法》及其實(shí)施條例中，亦對(duì)制定食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息、食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售以及農(nóng)業(yè)投入品管理作出了詳細(xì)規(guī)范，在對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管上具有立法目的、規(guī)范對(duì)象的統(tǒng)一性。

4 合并立法模式的構(gòu)建

將食用農(nóng)產(chǎn)品管理納入到《食品安全法》，并非是法條的簡(jiǎn)單拼接，而應(yīng)是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管理念、資源配置的整合與統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)食品從種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到餐桌的全程嚴(yán)格監(jiān)管。

4.1 統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)

食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)力求統(tǒng)一，避免多標(biāo)準(zhǔn)并存的局面。新的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部門、食藥部門參加的食品安全標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)來(lái)統(tǒng)一制訂。制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，參照相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，并重視公眾參與立法的作用，廣泛吸收生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見(jiàn)。

4.2 統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)

有了食用農(nóng)產(chǎn)品違法行為處罰過(guò)低的前車之鑒，應(yīng)在合并立法中體現(xiàn)“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，統(tǒng)一食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在沒(méi)收違法所得、罰款的起點(diǎn)和倍數(shù)方面取得一致。

4.3 協(xié)作監(jiān)管

《食品安全法》在規(guī)定多部門監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品后續(xù)流通的職責(zé)上較為原則，各地食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中存在監(jiān)管空隙[20]。與此相比，發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品規(guī)制的過(guò)程中，基本完成了管理規(guī)范重疊的清理與整合，通過(guò)建立部門之間協(xié)調(diào)合作機(jī)制避免了效率低下、監(jiān)管越位和缺位的局面[21]。將食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管整合進(jìn)《食品安全法》后，可考慮建立以全程監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管協(xié)同制度。各階段政府部門之間及時(shí)披露信息，以綜合執(zhí)法的方式解決“多治水、無(wú)人負(fù)責(zé)”的低效能狀態(tài)[22]。更進(jìn)一步，可逐步探索初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的綜合監(jiān)管體制，提高監(jiān)管的系統(tǒng)性與綜合調(diào)整性，通過(guò)全程監(jiān)管，能夠預(yù)先評(píng)估和防范可能出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，在預(yù)判的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題食品的追溯和召回[23]。

4.4 多主體監(jiān)管

食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，追求利益最大化是經(jīng)濟(jì)理性的體現(xiàn)[24]。單純通過(guò)政府監(jiān)管或市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式都不會(huì)取得最佳監(jiān)管效果，需要通過(guò)政府和非政府合作型的監(jiān)管手段才能獲得[25]。政府有必要作為監(jiān)管主體建立完善的制度機(jī)制去約束其行為以實(shí)現(xiàn)其自律。與此同時(shí)，通過(guò)融合行業(yè)和企業(yè)自我監(jiān)管、第三方監(jiān)管、分級(jí)監(jiān)管等多角度的監(jiān)督方式，形成食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的“負(fù)面清單”，增強(qiáng)政府對(duì)重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的督察[26]。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，加拿大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管采取的是“分級(jí)管理、相互合作、廣泛參與”的模式。德國(guó)政府則鼓勵(lì)具有行業(yè)自治性質(zhì)的組織在職業(yè)安全健康方面發(fā)揮獨(dú)立而具體的作用。從19世紀(jì)70年代開(kāi)始，德國(guó)逐漸形成了政府監(jiān)管和同業(yè)公會(huì)監(jiān)管并行的雙軌制，政府通過(guò)法律授權(quán)同業(yè)公會(huì)制定更為具體的事故預(yù)防規(guī)程，而同業(yè)公會(huì)也為企業(yè)提供事故預(yù)防的培訓(xùn)和咨詢工作[27]，通過(guò)自我監(jiān)管規(guī)范行業(yè)發(fā)展，構(gòu)建市場(chǎng)主體自律、業(yè)界自治、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的綜合監(jiān)管體系，充分發(fā)揮社會(huì)多元共治的作用[28]。值得注意的是，政府監(jiān)管需慎重考量介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的力度和方式，更宜從廣義的“大監(jiān)管”觀出發(fā)，重視社會(huì)層面主體的監(jiān)管作用，構(gòu)建社會(huì)化、市場(chǎng)化、民主化的食品安全監(jiān)管平臺(tái)，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)組織賦予監(jiān)管主體的功能，而非只是監(jiān)管對(duì)象或權(quán)利的空白陪襯。

4.5 大數(shù)據(jù)監(jiān)管

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中未將農(nóng)戶認(rèn)定為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的強(qiáng)制性責(zé)任主體，高度分散的監(jiān)管模式極易產(chǎn)生高成本低效率的監(jiān)管不作為[29]，而大數(shù)據(jù)溯源的引入可使溯源工作有效貫穿整個(gè)食品生產(chǎn)鏈條，完成食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的完整閉環(huán)。同時(shí)，“透明農(nóng)業(yè)”的發(fā)展可有力督促食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的自檢自控[30]，將大數(shù)據(jù)引入立法的過(guò)程中，一方面需要政府對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)據(jù)收集、分析程序予以規(guī)范化；另一方面也應(yīng)對(duì)立法模式的科學(xué)性、合理性予以考證。為此，將食用農(nóng)產(chǎn)品管理納入到《食品安全法》之后，可吸收食品互聯(lián)網(wǎng)銷售監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建食用農(nóng)產(chǎn)品大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)監(jiān)管部門之間的信息共享[31]，化解食品監(jiān)管與農(nóng)業(yè)監(jiān)管間的信息不對(duì)稱難題[32]。

5 結(jié) 語(yǔ)

社會(huì)治理法治化的有效實(shí)現(xiàn)不能脫離社會(huì)基礎(chǔ)而談[33]，行政機(jī)關(guān)如何管理社會(huì)和社會(huì)如何自律已成為提升政府社會(huì)治理能力時(shí)必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。我國(guó)食品安全監(jiān)管開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段[34]，需要應(yīng)對(duì)全程質(zhì)量控制下食品源頭安全監(jiān)管的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確定的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度在實(shí)際運(yùn)行中達(dá)不到預(yù)期的效果，究其本因，在于并列式的立法理念、執(zhí)法體制難以形成監(jiān)管鏈條的整合力。將食用農(nóng)產(chǎn)品列入大食品安全監(jiān)管中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可以更專注農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、經(jīng)營(yíng)方式、增長(zhǎng)方式的規(guī)范與指引，推進(jìn)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速轉(zhuǎn)型。