省市縣第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制進(jìn)展及思考
——以山東省為例

郭寶奎，劉瑄，陳國(guó)棟

(山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013)

1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃概述

1.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃概念

規(guī)劃是指對(duì)客觀事物和現(xiàn)象的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行的一種超前性調(diào)配和安排[1]。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中屬于專項(xiàng)規(guī)劃[2]，是國(guó)家或地區(qū)根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦條件、資源特點(diǎn)、勘查開發(fā)利用現(xiàn)狀、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)及土地復(fù)墾利用要求，結(jié)合一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求及展望，在做好與國(guó)家或地區(qū)相關(guān)規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，對(duì)礦產(chǎn)資源的調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查、開發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾、重大工程部署等在總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序上做出的總體安排和部署。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的最終目的是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置和高效產(chǎn)出回報(bào)[3]，并通過一系列措施減輕資源開發(fā)對(duì)環(huán)境擾動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系建設(shè)的意見》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕231號(hào))，我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃分為三類四級(jí)：按規(guī)劃對(duì)象和功能類別劃分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃；按行政層級(jí)劃分為國(guó)家規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃、市級(jí)規(guī)劃、縣級(jí)規(guī)劃。

1.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的性質(zhì)和定位

1.2.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃性質(zhì)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃具有“三性”，即戰(zhàn)略性、政策性和可操作性[3]。

戰(zhàn)略性：礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的保障作用，是落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源重大戰(zhàn)略和部署重大工程的有效手段。具有全局性、前瞻性。

政策性：礦產(chǎn)資源規(guī)劃是實(shí)施礦產(chǎn)資源政策的重要載體，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃在礦產(chǎn)資源管理中作為政策依據(jù)、政策工具和政策準(zhǔn)則的作用，強(qiáng)化規(guī)劃在資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)方面的引導(dǎo)、調(diào)控和約束、導(dǎo)向定位。

可操作性：規(guī)劃編制的目的是為了加強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀管理，是依法審批和監(jiān)督管理勘查、開采活動(dòng)的依據(jù)。編制基礎(chǔ)要扎實(shí)，規(guī)劃目標(biāo)要科學(xué)，規(guī)劃任務(wù)要實(shí)際，規(guī)劃措施要可行。

1.2.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃定位

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家資源安全戰(zhàn)略的重要手段，是國(guó)家加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)宏觀調(diào)控的重要手段，是各級(jí)人民政府依法管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源的指導(dǎo)性文件，其主要規(guī)劃目標(biāo)納入同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中實(shí)施[3]。

1.3 礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的基本要求

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃一般采用制定工作方案→開展基礎(chǔ)研究→編制規(guī)劃大綱→編制規(guī)劃預(yù)審稿→編制規(guī)劃送審稿(中間穿插規(guī)劃編制的咨詢和論證等)→報(bào)批及審批發(fā)布[4]。

其中省級(jí)規(guī)劃應(yīng)同時(shí)開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，本著客觀、同步、協(xié)調(diào)的原則，評(píng)述上輪規(guī)劃實(shí)施對(duì)環(huán)境的影響，評(píng)述本輪規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)的適應(yīng)性和可實(shí)施性，提出調(diào)整意見和建議，編制規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書，通過生態(tài)環(huán)境部審查批準(zhǔn)；市級(jí)規(guī)劃應(yīng)同時(shí)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)章節(jié)，納入規(guī)劃文本中，與規(guī)劃同步審查。

另外，在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃的同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等技術(shù)規(guī)范，規(guī)范推進(jìn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作，并將數(shù)據(jù)庫(kù)隨同規(guī)劃報(bào)批材料一同提交審查，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與規(guī)劃審批同步完成。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃成果應(yīng)包括規(guī)劃文本、規(guī)劃附表、規(guī)劃附圖、規(guī)劃編制說(shuō)明、規(guī)劃基礎(chǔ)研究材料、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)等[4]。

2 第三輪規(guī)劃編制背景

礦產(chǎn)資源是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期，我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源剛性需求將長(zhǎng)期存在，但遭遇資源約束趨緊，環(huán)境壓力加大問題，資源安全形勢(shì)面臨重大挑戰(zhàn)。同時(shí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求十分強(qiáng)烈。保障國(guó)家資源安全和生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)更加緊迫。

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)有力支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，但資源開發(fā)利用總體粗放，存在布局結(jié)構(gòu)不合理、資源浪費(fèi)較嚴(yán)重、環(huán)境代價(jià)過大等問題，同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在絕對(duì)過剩、結(jié)構(gòu)過剩、周期過剩并存，需求性下調(diào)、結(jié)構(gòu)性下調(diào)、約束性下調(diào)交織的復(fù)雜局面。迫切需要加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適當(dāng)壓縮鋼鐵煤炭產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能，為新型高技術(shù)先進(jìn)產(chǎn)能預(yù)留發(fā)展空間，并迫使礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為新的發(fā)展注入生機(jī)和動(dòng)力。

當(dāng)前資源開發(fā)與環(huán)境污染之間的矛盾日益突出，迫切需要加快生態(tài)文明建設(shè)。根據(jù)國(guó)家綠色礦業(yè)的發(fā)展需求，踐行“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福，綠水青山就是金山銀山”[5]的綠色理念，以加快推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)為突破點(diǎn)，謀劃新的政策制度和工作平臺(tái)，著力提高資源利用效率和水平，統(tǒng)籌資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域發(fā)展，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。全面適應(yīng)礦產(chǎn)資源管理改革不斷深化的要求，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，增強(qiáng)市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，需要理清政府與市場(chǎng)的邊界，轉(zhuǎn)變規(guī)劃的理念、思路和方法。以提高宏觀管理能力和服務(wù)水平為切入點(diǎn)，加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源行政管理方式轉(zhuǎn)變。切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的政策導(dǎo)向和管理依據(jù)作用，合理布局，落實(shí)最嚴(yán)格的資源保護(hù)和節(jié)約利用制度，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。使規(guī)劃成為國(guó)家完善礦產(chǎn)資源領(lǐng)域治理體系和治理能力的重要抓手。

3 第三輪規(guī)劃編制進(jìn)展

2014年4月，國(guó)土資源部下達(dá)《國(guó)土資源部關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2014〕35號(hào))，部署了第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制工作。山東省國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》(魯國(guó)土資字〔2014〕336號(hào))，啟動(dòng)山東省規(guī)劃編制工作。2015年3月26日，國(guó)土資源部辦公廳頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程〉和〈市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見〉的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕9號(hào))，規(guī)范省、市、縣礦產(chǎn)總體規(guī)劃編制工作。

3.1 省規(guī)劃編制進(jìn)展

2014年12月，山東省地質(zhì)科學(xué)研究院編制完成《山東省第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制實(shí)施方案》，于2015年5月報(bào)國(guó)土資源部備案。2015年7月，編制了《山東省礦產(chǎn)資源規(guī)劃有關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容建議》和《山東省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃大綱》，經(jīng)省國(guó)土資源廳審查修改后報(bào)國(guó)土資源部。明確了省規(guī)劃編制的基本思路、原則、進(jìn)度，成立了管理機(jī)構(gòu)，并確定了規(guī)劃的指標(biāo)、布局、重點(diǎn)任務(wù)和有關(guān)政策措施。

根據(jù)實(shí)施方案安排，山東省國(guó)土資源廳調(diào)動(dòng)各方面技術(shù)力量，以山東省地質(zhì)科學(xué)研究院等廳屬事業(yè)單位為主體，山東省第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院等單位共同參加，截至2015年11月，編制完成了22項(xiàng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃重大研究專題研究，涵蓋供需分析、開發(fā)利用空間布局及優(yōu)化研究、規(guī)劃分區(qū)管理、資源節(jié)約與綜合利用、重要優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用研究等內(nèi)容。2016年5月24—26日各專題通過了專家評(píng)審。

2016年6月，山東省地質(zhì)科學(xué)研究院編制完成省規(guī)劃初稿。2016年7—8月，根據(jù)省國(guó)土資源廳、省地勘局和部規(guī)劃司、經(jīng)研院等有關(guān)單位的征求意見，進(jìn)行了修改完善。2016年9月，山東省國(guó)土資源廳召開了全省17個(gè)市及有關(guān)縣規(guī)劃對(duì)接會(huì)。2016年10月，在征求有關(guān)省直部門和單位意見基礎(chǔ)上，地科院完成規(guī)劃修改稿。2016年12月23日，山東省國(guó)土資源廳組織了規(guī)劃論證審查，修改完成后形成規(guī)劃預(yù)審稿。2017年1月，省規(guī)劃預(yù)審稿報(bào)國(guó)土資源部審查。與規(guī)劃編制同步開展了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，提交環(huán)境影響報(bào)告書，并于2017年6月通過環(huán)保部組織的驗(yàn)收。2017年8月省規(guī)劃獲得國(guó)土資源部審批通過。2017年12月29日，省規(guī)劃由山東省國(guó)土資源廳等六部門發(fā)布實(shí)施。

3.2 市縣規(guī)劃編制進(jìn)展

根據(jù)山東省國(guó)土資源廳《關(guān)于認(rèn)真做好第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》(魯國(guó)土資字〔2014〕336號(hào))的要求，各市國(guó)土資源局積極動(dòng)員部署開展規(guī)劃編制工作，通過招標(biāo)方式確定承擔(dān)單位，編制實(shí)施方案。根據(jù)方案要求，開展規(guī)劃研究，進(jìn)行規(guī)劃編制。并同步動(dòng)員有關(guān)縣(區(qū))開展規(guī)劃編制工作。2016年11月—2017年3月，各市陸續(xù)完成規(guī)劃初審。2017年4月，山東省地質(zhì)科學(xué)研究院承擔(dān)完成了17市規(guī)劃的統(tǒng)一預(yù)審查。2017年10月24—27日，山東省國(guó)土資源廳委托地科院組織完成了17市規(guī)劃評(píng)審驗(yàn)收。截至2018年4月，已經(jīng)有濟(jì)南、菏澤等9市規(guī)劃審批發(fā)布，其余各市規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布中。部分縣(區(qū))級(jí)規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)行了評(píng)審驗(yàn)收，即將陸續(xù)發(fā)布實(shí)施。

4 本輪規(guī)劃編制的重點(diǎn)與難點(diǎn)分析

本輪規(guī)劃與前兩輪規(guī)劃相比，面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“一帶一路”的改革開放大格局帶來(lái)的資源市場(chǎng)變化、生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)紅線劃定、環(huán)境保護(hù)和綠色礦山建設(shè)等一系列深層次改革、變革背景，對(duì)本輪規(guī)劃的“科學(xué)性、可操作性”提出了更高的要求，增加了本輪規(guī)劃編制的難度和深度。

4.1 規(guī)劃重點(diǎn)

(1)優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)總體布局，落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)基地；做好重點(diǎn)工作布局，劃定重點(diǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)區(qū)、重點(diǎn)勘查區(qū)、礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)；做好管理功能分區(qū)，劃定重點(diǎn)礦區(qū)，限制勘查區(qū)、禁止和限制開采區(qū)域，劃定勘查開采規(guī)劃區(qū)塊。

(2)完善開發(fā)利用總量調(diào)控機(jī)制，合理規(guī)劃開采總量，落實(shí)國(guó)家對(duì)煤炭、稀土等產(chǎn)能結(jié)構(gòu)過剩資源總量控制要求，鼓勵(lì)開發(fā)戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)和省內(nèi)緊缺礦產(chǎn)，對(duì)于砂石粘土類礦產(chǎn)實(shí)行總量控制，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

(3)省、市、縣要分別結(jié)合實(shí)際，制定礦種差別化政策和區(qū)域差別化政策，突出特色，明確礦產(chǎn)資源管理政策導(dǎo)向和準(zhǔn)入條件。

(4)制定相關(guān)政策，確保規(guī)劃的推進(jìn)落實(shí)，同時(shí)應(yīng)著力在資源保障、綠色礦業(yè)和科技創(chuàng)新上加大規(guī)劃力度。以規(guī)劃確保找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)、綠色礦業(yè)發(fā)展和地質(zhì)科技創(chuàng)新的順利實(shí)施。

4.2 難點(diǎn)分析

(1)規(guī)劃基礎(chǔ)研究

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增速趨于減緩。且隨著國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的快速推進(jìn)，對(duì)于結(jié)構(gòu)性過剩的鋼鐵、煤炭壓減產(chǎn)能，為新興產(chǎn)業(yè)預(yù)留發(fā)展空間，提升原有產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。高科技產(chǎn)業(yè)和新興能源資源產(chǎn)業(yè)的快速成長(zhǎng)，加大了新興戰(zhàn)略資源礦產(chǎn)的需求以及“一路一帶”戰(zhàn)略的順利推進(jìn)實(shí)施。這一系列的變化，對(duì)于本輪規(guī)劃基礎(chǔ)研究提出了更大的挑戰(zhàn)，尤其對(duì)于資源供需形勢(shì)分析、勘查開發(fā)布局研究、資源開發(fā)與環(huán)境控制研究等專題，需要在研究?jī)?nèi)容的廣泛性、研究深度、思路、方法等方面，力求突破以往形成的觀念禁錮，加大研究的開放性、包容性，廣泛咨詢、研討、征求意見建議，加大研究深度，使專題研究具有前瞻性、科學(xué)性和針對(duì)性，切實(shí)為規(guī)劃奠定基礎(chǔ)依據(jù)。

(2)各類規(guī)劃的銜接

做好省、市、縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃除與上級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃做好銜接落實(shí)外，應(yīng)進(jìn)一步與各地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、各類工業(yè)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃(如自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、地質(zhì)公園規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、森林公園規(guī)劃、交通規(guī)劃、城市規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃)等做好銜接。但部分規(guī)劃存在過于強(qiáng)調(diào)宏觀控制作用，功能分區(qū)不明，規(guī)劃區(qū)邊界不清、銜接不夠等現(xiàn)象，致使存在落實(shí)困難等問題，影響了規(guī)劃的權(quán)威性和操作性[6]。

(3)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃

本輪規(guī)劃，為強(qiáng)化規(guī)劃空間管控能力，有效指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理布置，進(jìn)一步優(yōu)化勘查開發(fā)布局，實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃劃定工作[7]。但各地礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案多完成于2012年，部分在2014年進(jìn)行了調(diào)整，礦業(yè)權(quán)情況已經(jīng)發(fā)生了較大變化。并且不同種類礦產(chǎn)的劃定權(quán)限不同，如砂石粘土類礦業(yè)權(quán)一般由市、縣發(fā)證管理。近幾年隨著環(huán)境保護(hù)力度的加大，該類礦產(chǎn)資源的關(guān)閉、整合、重組力度較大，部分工作正在推進(jìn)之中，在具體落實(shí)上較為困難，致使礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃存在一定的難度和不確定性。

5 本輪規(guī)劃存在的問題分析

截至目前，山東省省、市、縣第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃已基本完成。從總體看，規(guī)劃編制質(zhì)量較好，符合第三輪規(guī)劃的要求，在規(guī)劃目標(biāo)、勘查開發(fā)布局、功能分區(qū)、地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)等方面，特色較為突出，規(guī)劃的針對(duì)性、科學(xué)性、前瞻性和可操作性均較強(qiáng)，規(guī)劃的實(shí)施，將進(jìn)一步提升資源的保障能力，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用宏觀調(diào)控，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)[8]。

通過參與規(guī)劃編制、審查、座談交流等一系列工作，深感礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，編制者需要具有較為全面的政策理論和實(shí)踐能力，同時(shí)應(yīng)具有豐富的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)保護(hù)的知識(shí)儲(chǔ)備。在梳理研究省及部分市、縣規(guī)劃成果后，感到本輪規(guī)劃還存在一些欠完善之處，有待進(jìn)一步改進(jìn)。

(1)規(guī)劃基礎(chǔ)研究較為薄弱，前期調(diào)研不夠，在全面性、針對(duì)性、準(zhǔn)確性還存在一定不足，研究方法較為單一，綜合分析有所欠缺，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的各類規(guī)劃的銜接不夠充分。

(2)部分自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等缺少總體規(guī)劃和確切范圍坐標(biāo)，對(duì)于禁止開采區(qū)的劃定帶來(lái)很大困難。生態(tài)保護(hù)紅線劃定過于碎片化，且后續(xù)需要進(jìn)一步勘界，該范圍無(wú)法在圖件上進(jìn)行落定。

(3)在省、市、縣規(guī)劃的落實(shí)銜接上仍存在不夠充分、不夠完善的地方，如市、縣規(guī)劃在重點(diǎn)工作布局和管理功能分區(qū)的落實(shí)上，過于照搬省規(guī)劃，沒有根據(jù)實(shí)際進(jìn)行范圍調(diào)整；導(dǎo)致規(guī)劃上下一般粗，重點(diǎn)不夠突出，缺少特色，體現(xiàn)不出區(qū)域和地方優(yōu)勢(shì)。部分指標(biāo)的分解不夠合理。

(4)部分勘查開發(fā)區(qū)塊設(shè)置還停留在傳統(tǒng)的勘查開發(fā)思路上，沒有上升到統(tǒng)籌資源勘查開發(fā)大局，尤其在砂石粘土礦的區(qū)塊設(shè)置，有待進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。

(5)對(duì)涉及到諸如開發(fā)式治理、差別化礦業(yè)用地政策等具體問題，在省規(guī)劃中僅原則性提出，但市縣規(guī)劃沒有結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的針對(duì)性政策，導(dǎo)致規(guī)劃落實(shí)的政策措施普遍存在雷同的現(xiàn)象。

(6)參與規(guī)劃編制的專業(yè)技術(shù)人員不足，編制水平有待進(jìn)一步提升，普遍缺少規(guī)劃編制的理論知識(shí)和較好的實(shí)踐水平。

(7)規(guī)劃審查專家不足，目前參與規(guī)劃審查的專家一般為國(guó)土資源管理、地質(zhì)礦產(chǎn)、水工環(huán)等專業(yè)資深技術(shù)人員，專業(yè)知識(shí)水平較高，但普遍缺少礦產(chǎn)資源規(guī)劃方面的專業(yè)理論，規(guī)劃審查的宏觀性、全面性、政策性等有待提高。

(8)規(guī)劃編制周期過長(zhǎng)，自2014年啟動(dòng)，到2018年，已經(jīng)過了3年多時(shí)間，規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資源現(xiàn)狀、有關(guān)政策、資源形勢(shì)等已經(jīng)發(fā)生了變化，使規(guī)劃的實(shí)效性大打折扣，影響了規(guī)劃的可操作性。

6 進(jìn)一步做好規(guī)劃工作的思考及建議

6.1 全面加強(qiáng)規(guī)劃基礎(chǔ)研究

做好規(guī)劃基礎(chǔ)研究是完成高質(zhì)量規(guī)劃的前提和依據(jù)。應(yīng)根據(jù)省、市、縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃的不同特點(diǎn)，合理設(shè)置規(guī)劃基礎(chǔ)研究專題。省規(guī)劃應(yīng)做好資源供需形勢(shì)分析、勘查開發(fā)布局研究、開發(fā)利用總量調(diào)控研究、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)研究、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃研究等與規(guī)劃指標(biāo)、任務(wù)、布局等密切相關(guān)的研究工作。市、縣規(guī)劃應(yīng)注重開展本級(jí)有審批發(fā)證權(quán)限的砂石粘土類礦產(chǎn)的開發(fā)利用及地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)等內(nèi)容方面的研究，注意突出本地特色。應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享，加強(qiáng)專題研究與相關(guān)專題規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃的銜接，分析國(guó)際形勢(shì)變化和省、市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，研判行業(yè)形勢(shì)發(fā)展，結(jié)合礦產(chǎn)資源特點(diǎn)，豐富研究方法，提高研究的廣度和深度，提出適合不同地區(qū)的勘查開發(fā)、利用與保護(hù)的研究成果。

6.2 進(jìn)一步加強(qiáng)省市縣規(guī)劃編制的銜接

本輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃一個(gè)突出的特點(diǎn)是省、市、縣同步開展規(guī)劃編制，為規(guī)劃的銜接工作提供了有利條件。但銜接不只是自上而下的銜接，更主要的是做好自下而上的預(yù)編。應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

(1)基礎(chǔ)資料銜接：縣級(jí)國(guó)土資源管理部門是礦產(chǎn)資源管理的基層部門，對(duì)于探礦權(quán)、采礦權(quán)、礦產(chǎn)地、地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀及治理恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求、各類規(guī)劃區(qū)情況等較為熟悉，資料準(zhǔn)確性較高，且易于整理匯總，這些基礎(chǔ)資料應(yīng)自下而上收集。

(2)規(guī)劃指標(biāo)銜接：省級(jí)規(guī)劃編制部門根據(jù)基礎(chǔ)資料收集情況，結(jié)合各類相關(guān)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及地勘行業(yè)發(fā)展形勢(shì)，開展基礎(chǔ)研究，提出省級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)、任務(wù)和規(guī)劃布局、重大工程，進(jìn)行規(guī)劃自上而下的銜接，重點(diǎn)是規(guī)劃指標(biāo)的分解落實(shí)，搞好綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(3)做好空間規(guī)劃銜接：市、縣規(guī)劃充分落實(shí)省規(guī)劃劃定的各類分區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)反饋規(guī)劃分區(qū)的不合理之處，待省級(jí)規(guī)劃確認(rèn)后，及時(shí)調(diào)整本級(jí)規(guī)劃?？傊?，在規(guī)劃的銜接上，應(yīng)采用落實(shí)—調(diào)整—反饋—再落實(shí)的思路，確保上下規(guī)劃的銜接。

6.3 加強(qiáng)開采總量調(diào)控研究

開采總量調(diào)控研究是省、市、縣礦產(chǎn)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，應(yīng)在科學(xué)論證、科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上制定，并應(yīng)具有動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。開采總量調(diào)控有兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有產(chǎn)能的合理梳理，根據(jù)資源需求特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)政策，制定相關(guān)措施合理控制；另一方面是未來(lái)礦業(yè)權(quán)的合理設(shè)置和投放預(yù)期，合理劃定階段性礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量和規(guī)模，保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

6.4 加強(qiáng)勘查開采區(qū)塊設(shè)置

目前部分規(guī)劃仍然沒有轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)作為規(guī)劃的主要內(nèi)容的思路，礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃存在布局散、亂，設(shè)置數(shù)量多，規(guī)模偏小等現(xiàn)象，尤其在部分縣級(jí)規(guī)劃中較為明顯。應(yīng)進(jìn)一步探索更為有效的勘查開采區(qū)塊設(shè)置方法和管理手段，統(tǒng)籌勘查開發(fā)布局，科學(xué)合理設(shè)置規(guī)劃區(qū)塊，從源頭上解決礦產(chǎn)資源節(jié)約利用、集約利用和綜合利用等問題，進(jìn)一步提升對(duì)礦產(chǎn)布局、計(jì)劃投放、規(guī)劃落地等全過程的管控能力，使礦業(yè)權(quán)管理手段的宏觀調(diào)控和微觀運(yùn)行相結(jié)合并達(dá)到良好效果[9]。

6.5 開展規(guī)劃培訓(xùn)工作

應(yīng)進(jìn)一步開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃的培訓(xùn)工作，全面總結(jié)省、市、縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃成效，梳理存在的問題，有針對(duì)性的開展規(guī)劃理論、規(guī)劃方法、規(guī)劃實(shí)踐和規(guī)劃評(píng)估等方面的培訓(xùn)，培養(yǎng)一批礦產(chǎn)資源規(guī)劃領(lǐng)域的專家人才和編制隊(duì)伍，建設(shè)懂政策、規(guī)劃水平高的人才隊(duì)伍。為將來(lái)礦產(chǎn)資源規(guī)劃打好基礎(chǔ)。

6.6 加強(qiáng)規(guī)劃的時(shí)效性

本輪規(guī)劃編制周期過長(zhǎng)，影響了規(guī)劃的時(shí)效性。建議在下輪規(guī)劃編制之初，超前謀劃部署，超前落實(shí)資金，加強(qiáng)調(diào)度協(xié)調(diào)，加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研，做好規(guī)劃基礎(chǔ)研究，夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)，按時(shí)完成規(guī)劃編制任務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、政策性、前瞻性。

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