核技術利用領域輻射安全管理標準化建設

肖 軍 曾廣建 梁梅燕 陳群華

(浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測站/浙江省輻射環(huán)境安全監(jiān)測重點實驗室， 杭州， 310012； 環(huán)境保護部輻射環(huán)境監(jiān)測技術中心/國家環(huán)境保護輻射環(huán)境監(jiān)測重點實驗室， 杭州， 310012)

2018年1月1日，新修訂的《中華人民共和國標準化法》正式實施[1,2]。這是我國全面標準化建設的開啟之年，是標準化事業(yè)發(fā)展新局面。近年來，標準和標準化活動從經(jīng)濟領域不斷向社會治理、文化建設、生態(tài)文明等方面拓展，標準化工作已經(jīng)滲透到生產(chǎn)、生活的方方面面。

核技術利用領域有其特殊性，其活動涉及行業(yè)單位范圍廣、潛在危險大、社會后果影響大，核技術利用活動及核技術利用單位輻射安全的監(jiān)管難度大，因此關注其標準化工作有特殊的重要意義。以標準化手段治理核技術利用活動，為相關活動和單位提供規(guī)則、指南或特性，供相關行業(yè)和單位共同遵守，體現(xiàn)規(guī)范一致的屬性[3]。

通過標準化活動，既能促進政府部門更好地明確職責，履職盡責，保障法規(guī)的有效實施，又能使核技術利用領域生產(chǎn)、銷售、使用等活動獲得最佳的秩序、提質增效，保障公眾健康、人身和財產(chǎn)安全，保護環(huán)境安全。

1 核技術利用領域的行業(yè)特點

核技術利用是指放射性同位素及射線裝置在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、科研、能源等領域中的使用。核技術利用單位一旦發(fā)生輻射事故，會對公眾健康、環(huán)境安全、社會穩(wěn)定和國家安全造成嚴重影響和不良后果。因此，核技術利用領域的輻射安全至關重要。

我國在用放射源及射線裝置數(shù)量龐大、種類復雜、增長迅速，由此帶來的監(jiān)督檢查任務急劇增長，對核與輻射安全監(jiān)管提出了更高更新的要求。截至2017年底，全國從事生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位約6.8 萬多家；在用各類放射源13.5 萬多枚，各類射線裝置17.3 萬多臺；各省、自治區(qū)、直轄市城市放射性廢物庫已收貯廢舊放射源5.3 萬多枚，已轉運或收貯至國家放射源集中暫存庫及由生產(chǎn)廠家回收的廢舊放射源共13.8 萬多枚[4]。

我國對放射源有嚴格的管控制度和措施，但仍存在放射源的失控、丟失等潛在危險。因此建立有效的核與輻射監(jiān)督管理體系，一直都受到各級政府和監(jiān)管部門的高度重視。我國輻射安全管理執(zhí)行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管和有關部門分工合作的機制，對核技術利用單位進行分類、分級管理。生態(tài)環(huán)境部一再強調各級環(huán)保部門要堅持風險導向，加強安全監(jiān)管，努力推進核與輻射安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，保障核與輻射安全監(jiān)管工作。

2 開展標準化工作的意義

在對核技術利用單位的監(jiān)管中，既要落實核與輻射安全工作新要求，適應新形勢下簡政放權、持續(xù)推進放管服的需求，讓核技術利用單位有更多發(fā)展機會，又必須牢牢把住輻射安全關。而推行輻射安全管理標準化建設工作，是相關法律法規(guī)標準的基本要求和集中體現(xiàn)，是持續(xù)深入開展核安全文化建設的重要抓手，也是提升輻射安全管理的有效途徑和有力支撐。同時，對于標準化事業(yè)來說，這也是拓展新的標準化工作領域，探索標準化新形式的嘗試。

在核技術利用領域，可以利用標準化的原理和方法，探索新型輻射安全管理標準化模式和方法，研究制定實施標準化措施，強化核與輻射安全管理工作。在標準化試點取得成功經(jīng)驗的基礎上進行推廣，充分發(fā)揮試點典型的引領、輻射和帶動作用。

3 標準化建設存在的問題

3.1 監(jiān)管能力不足

目前，我國輻射安全監(jiān)管隊伍地域差異明顯，監(jiān)管能力還不能完全適應標準化建設的要求。

(1) 機構人員不健全，不少地市級環(huán)保部門仍未設立輻射安全監(jiān)管機構；

(2) 一些基層環(huán)保部門監(jiān)管人員對監(jiān)督檢查的程序、方法、內容不熟悉，存在“不會查、不敢查、不能查”等問題；

(3) 檢查方法和尺度不一致；

(4) 監(jiān)管技術手段不夠，造成持續(xù)推行輻射安全監(jiān)管科學化、規(guī)范化、精細化建設有難度。

需要加強對省級以下環(huán)保機構監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法垂直管理制度改革的指導，在改革中統(tǒng)籌解決基層輻射監(jiān)管隊伍未落實或被弱化的風險，加強監(jiān)管人員的培訓，加大輻射監(jiān)管能力建設，加強監(jiān)管程序和文件的標準化、規(guī)范化建設，提升地方的行政審批和執(zhí)法水平。

3.2標準化與輻射安全法律法規(guī)體系的銜接

我國已建立了較為完善的輻射監(jiān)管法律法規(guī)和標準體系，在縱向上涵蓋多個層次，在橫向上涉及核與輻射安全各專業(yè)領域。一方面，由于專業(yè)技術性強，涉及的法律法規(guī)和技術標準數(shù)量大，有關標準之間有重復交叉或者不銜接配套的，標準化建設過程中存在與已有的法規(guī)、標準、管理檢查程序等銜接問題；另一方面，監(jiān)管部門特別是基層部門和核技術利用單位專業(yè)人才匱乏，對標準和檢查程序等理解不一致，針對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的標準化要求有很大困難。

就法規(guī)標準而言，存在以下問題：監(jiān)督部門之間存在一定的職責交叉；地方管理條例或地方標準中某些內容要高于或嚴于國家法規(guī)標準的要求；有的核技術利用項目沒有可依據(jù)的標準；有的標準制訂的年代較早，確有必要的措施未予體現(xiàn)；有的法規(guī)標準中的要求不夠明確，造成不同解讀；有的標準中的要求非?；\統(tǒng)，可操作性不強。在這種標準體系不夠完善的情況下，就會存在檢查要求和尺度不一致的問題。國家和地方政府已出臺的輻射安全監(jiān)督檢查程序的適用性、合理性和指導性，項目設置的時效性、合理性等都可能有不完善的方面，進行標準化工作的基礎和依據(jù)不夠充分。

3.3 標準化要求與企業(yè)服務需求的關系

如何充分兼顧規(guī)范有序與發(fā)揮活力這兩方面的需求，構建有效的互動機制，發(fā)揮核技術利用單位的積極性，是要解決的核心問題。由于部分單位管理者的重視程度、經(jīng)營狀況、從業(yè)人員素質等因素，對開展輻射安全管理標準化建設主動性不夠，有畏難、敷衍甚至抵觸現(xiàn)象。

4 標準化建設的理念與實踐

4.1 標準化建設的理念

輻射安全管理標準化建設：

(1) 堅持改革導向，適應當前簡政放權、持續(xù)推進放管服的需求，體現(xiàn)核安全文化的要素，積極探索監(jiān)管機制和模式、方法和內容，加大對核技術利用單位輻射安全管理的指導和督察；

(2) 堅持問題導向，在標準化建設過程中，有所為，有所不為；

(3) 堅持實踐導向，為更好的推廣實施提供重要決策參考。

4.2 標準化建設的思路

標準化建設過程中，應考慮以下幾個方面的問題：

(1) 廣泛深入地調研、論證標準化實施的可行性，扎實做好建設的頂層設計；

(2) 從建設的一體化角度去研究，同時考慮技術標準、管理標準、工作標準；

(3) 標準化建設的架構、內容及具體要求具有實用性及操作性，便于對標檢查，提高效能；

(4) 以政府監(jiān)管部門引導、宣傳為主，調動企業(yè)積極參與；

(5) 對實施效果進行評估，持續(xù)改進。

4.3 標準化建設實踐

為了確保輻射環(huán)境安全，落實《核安全文化政策聲明》[5]、核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠景目標[6]要求，多個省份積極探索標準化在核技術利用領域的應用，開展標準化建設要求和管理對策研究，推動開展核技術利用單位輻射安全管理建設活動。

2010年，浙江省結合本省實際情況，提出了適合浙江省的輻射安全管理要求和涉源單位涉源項目管理標準，對省內核技術利用領域各行業(yè)提出了詳細的規(guī)范性要求，體現(xiàn)了標準化建設的要求和內容，并有機地融入審批和監(jiān)管中，對以后在全國開展核技術利用單位輻射安全管理標準化建設方面起到積極的啟發(fā)和示范作用。

陜西、北京、內蒙等地在開展標準化建設工作中，將監(jiān)管要求落到細節(jié)，輻射安全監(jiān)管工作進一步規(guī)范化、精細化、專業(yè)化。

陜西省是開展核技術利用單位輻射安全管理標準化建設的典型范例[7]，自2015年起，陜西省環(huán)境保護廳通過深入調研、廣泛聽取專家和核技術單位的意見的基礎上，充分論證了標準化建設的目標思路、架構設計、項目內容、軟硬件要求、建設條件等，組織實施標準化建設，并進行達標考核和實施情況評估與改進。推進期間，通過抓培訓、抓示范引領、抓自改自查、抓督查整改、抓倒逼和常態(tài)化機制建設，標準化工作取得顯著成效。主要表現(xiàn)在：輻射監(jiān)管執(zhí)法人員的業(yè)務素質與工作水平、輻射安全管理規(guī)范化水平得到顯著提升，核技術利用單位的遵法守法意識、輻射安全防護水平得到顯著提升。

5 建議

(1) 標準化建設有利于促進核技術利用領域輻射安全管理的規(guī)范化、精細化。各級政府及有關核技術利用監(jiān)管部門，應積極實施標準化戰(zhàn)略，構建協(xié)同推進的標準化格局，推動核技術領域運用標準化方式組織輻射安全管理,發(fā)揮標準化對管理的支撐作用。支持開展標準化試點示范和宣傳工作，傳播標準化理念，推廣標準化經(jīng)驗，擴大標準化范圍。

(2) 核技術領域具有特殊性，這就要求我們既要借鑒其他領域或行業(yè)，以及國外的經(jīng)驗，又要根據(jù)本領域的實際情況，花更大力氣建設和完善標準化建設，在法規(guī)、機制、制度等方面全方位開展探索和研究。在法律層面，應進一步整合核與輻射安全法規(guī)和各相關行業(yè)標準的資源，制定適宜的管理標準化內容，做到更具精準化和可操作性，避免總體上顯得不細致、不完整、不系統(tǒng)、操作性不夠；在機制上，應積極探索，不斷創(chuàng)新，強化標準化理念，統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內核技術領域標準化工作，走出適合于核技術領域特點的新機制、新路子；在制度上，進行積極有效的探索，建立多方面的有效銜接，推進核技術利用單位向標準化管理方向發(fā)展。

(3) 實施標準化工作應當深入調查論證、廣泛征求意見的基礎上，遵循開放透明、公平公正的原則，保證各參與主體獲取相關信息，反映各參與主體的共同需求，保證其科學性、規(guī)范性、時效性。標準化工作實施后，應根據(jù)實施信息反饋、評估、持續(xù)改進。

6 結語

核技術利用單位輻射安全管理標準化建設經(jīng)過探索研究和社會實踐不懈努力下，取得了初步成效。但與成熟的領域或行業(yè)相比，標準化工作進展不平衡，還存在著明顯不足，面臨著新的挑戰(zhàn)。通過標準化建設，要使標準化理念真正在核技術領域深入人心，使其成為監(jiān)管者和從業(yè)者的良好行為習慣，進一步筑牢核技術領域輻射環(huán)境安全屏障。