地方政府利益治理的動(dòng)力機(jī)制及治理效應(yīng)
——以鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”為例

劉 磊, 吳理財(cái)

(華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”曾在2001年入圍第一屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，該項(xiàng)目是鶴峰縣政府在扶貧困境中試行的創(chuàng)新做法，明確了地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶在扶貧方面的責(zé)任。其中，地方政府主要是搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境；民營(yíng)企業(yè)主要是建立特色產(chǎn)品生產(chǎn)基地以吸納就業(yè)以及以保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品；貧困戶則是以民營(yíng)企業(yè)為依托增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。責(zé)任意識(shí)的達(dá)成使三方之間形成了穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，在利益耦合機(jī)制的牽引下，三方主體在合理的利益分配中達(dá)成了利益共識(shí)，并進(jìn)一步上升為責(zé)任共識(shí)。這一項(xiàng)目在后來(lái)的扶貧運(yùn)作中具有較強(qiáng)的可持續(xù)性。其中，地方政府通過扶強(qiáng)扶優(yōu)的辦法既保證了民營(yíng)企業(yè)的還貸能力，也提高了扶貧資金的使用效率；民營(yíng)企業(yè)通過建立生產(chǎn)基地和組織貧困戶生產(chǎn)保證了盈利能力；貧困戶通過保護(hù)價(jià)銷售農(nóng)副產(chǎn)品保障了生產(chǎn)收入能力。三方主體利益分配平衡的格局促進(jìn)了該項(xiàng)目的長(zhǎng)足發(fā)展。因此，該項(xiàng)目是鶴峰縣政府在扶貧工作中實(shí)行利益治理取得的一項(xiàng)重要成果，既實(shí)現(xiàn)了地方政府的績(jī)效、民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和貧困戶的增收，也保證了基層社會(huì)的穩(wěn)定秩序，奠定了分利秩序的局面。

目前，學(xué)界主要基于經(jīng)濟(jì)利益的視角分析利益治理。如邢凱旋等從海外經(jīng)濟(jì)利益維護(hù)和治理能力拓展等方面對(duì)利益治理展開研究[1]；程宇對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益治理進(jìn)行研究，以期構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益合作機(jī)制[2]；馮巨章對(duì)企業(yè)利益相關(guān)者的治理問題展開研究，認(rèn)為企業(yè)會(huì)主動(dòng)地在不同程度上滿足各類利益相關(guān)者的期望，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者治理[3]。這些研究較為重視經(jīng)濟(jì)層面的利益分析，較少?gòu)纳鐣?huì)治理的視角對(duì)利益治理進(jìn)行現(xiàn)實(shí)解釋。因此，就鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”而言，利益治理是指地方政府圍繞民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間的利益契合點(diǎn)和利益紐帶建立起來(lái)的相互合作、互惠互利的利益關(guān)系，通過實(shí)現(xiàn)三者之間的利益平衡在基層建構(gòu)穩(wěn)定的治理局面?？梢?，利益治理是地方政府援引多種資源來(lái)平衡各方利益和化解矛盾，以實(shí)現(xiàn)有效治理的基本格局[4]。在鶴峰縣的“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”中，地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶三者之間以互惠互利為前提，形成了休戚與共、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益和命運(yùn)共同體，三者之間緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系改變了原有的政府單一扶貧模式，實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的造血式脫貧，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)有效的利益治理。該項(xiàng)目從發(fā)起至今已經(jīng)20余年，對(duì)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展具有重要的借鑒意義。為了了解該項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展情況，地方政府創(chuàng)新華中師范大學(xué)調(diào)研組于2017年9月對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了為期一周的跟蹤調(diào)研，著重分析其利益治理的形成過程、動(dòng)力機(jī)制及治理效應(yīng)。

二、利益治理：項(xiàng)目創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的形成過程

利益治理是鶴峰縣政府扶貧工作的重要機(jī)制及特征。鶴峰縣的利益治理模式與“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”相伴而生，這種利益治理模式與項(xiàng)目發(fā)展都有一個(gè)形成過程。在項(xiàng)目形成階段，民營(yíng)企業(yè)扶貧可以減少地方政府壓力和實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展，這成為雙方的利益契機(jī)，也是利益治理的開始時(shí)期；在項(xiàng)目發(fā)展階段，地方政府與民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間建立了利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，其中，組織模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是利益鏈接的關(guān)鍵因素，這也是地方政府利益治理的實(shí)行時(shí)期，如何平衡各方的利益需求成為利益治理的具體內(nèi)容；在項(xiàng)目轉(zhuǎn)型階段，地方政府與民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間建立了利益耦合機(jī)制，三方之間形成了利益和命運(yùn)共同體，此時(shí)的利益治理除了關(guān)注利益分配平衡外，更為注重基層的治理秩序。

(一)利益契機(jī)：政府扶貧減壓與企業(yè)發(fā)展需求(1994—2000年)

鶴峰縣于1986年被確定為全國(guó)重點(diǎn)貧困縣。20世紀(jì)90年代，鶴峰縣貧困人口占全縣總?cè)丝诘?0%，扶貧任務(wù)十分艱巨。按照當(dāng)時(shí)的扶貧政策，地方政府實(shí)行“一家一扶持”的扶貧模式。對(duì)山區(qū)而言，這一模式在鶴峰縣政府的扶貧實(shí)踐中存在諸多困境，這主要緣于：一方面，山區(qū)地廣人稀，居民居住較為分散，耗費(fèi)了政府大量的人力和物力用于定點(diǎn)扶貧；另一方面，山區(qū)財(cái)富貧瘠，百姓創(chuàng)收能力有限，貧困戶返貧的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，地方政府無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成扶貧任務(wù)，就會(huì)對(duì)地方政府的基層治理造成政治壓力。為了完成扶貧任務(wù)和減少扶貧壓力，鶴峰縣政府在扶貧領(lǐng)域進(jìn)行了大膽嘗試，通過鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與扶貧來(lái)分擔(dān)扶貧壓力。這一項(xiàng)目在20世紀(jì)90年代獲得了農(nóng)業(yè)銀行的鼎力相助，逐步走出了一條“民營(yíng)企業(yè)+基地+貧困戶”的信貸扶貧開發(fā)之路[5]。民營(yíng)企業(yè)扶貧的模式帶動(dòng)了大部分貧困戶脫貧，超額完成了地方政府的扶貧任務(wù)。之后，地方政府把民營(yíng)企業(yè)扶貧作為扶貧的主導(dǎo)模式。

20世紀(jì)90年代以后，鶴峰縣許多地區(qū)出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)民營(yíng)化浪潮。改制后的民營(yíng)企業(yè)面臨發(fā)展資金缺乏、原材料供給不足、資源大量流失等困境。民營(yíng)企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，特別需要地方政府的政策支持和資源支持。但這一時(shí)期恰逢地方政府處于推動(dòng)貧困戶脫貧的困境時(shí)期，急需轉(zhuǎn)變扶貧模式和緩解扶貧壓力。于是，民營(yíng)企業(yè)扶貧的模式成為雙方利益的契合點(diǎn)，既減輕了地方政府的扶貧壓力，也促進(jìn)了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。而動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)扶貧的模式在全國(guó)沒有先例，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，雖然前期有試點(diǎn)，但尚未普及，且當(dāng)時(shí)民營(yíng)企業(yè)的重心在于自我發(fā)展，于是，鶴峰縣政府不敢大規(guī)模推行，僅與縣域內(nèi)若干民營(yíng)企業(yè)合作來(lái)推動(dòng)扶貧。因此，1994—2000年是“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的新生時(shí)期，鶴峰縣政府與民營(yíng)企業(yè)的合作處于初步探索階段。

(二)利益鏈接：組織模式推動(dòng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主導(dǎo)(2001—2012年)

2001年開始，鶴峰縣境內(nèi)的民營(yíng)企業(yè)逐步興起。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，鶴峰縣政府將優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目捆綁扶貧項(xiàng)目交由民營(yíng)企業(yè)領(lǐng)辦，開發(fā)資金由民營(yíng)企業(yè)承貸承還，民營(yíng)企業(yè)與貧困戶簽訂生產(chǎn)合同，貧困戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品由民營(yíng)企業(yè)保價(jià)收購(gòu)并加工后推向市場(chǎng)。地方政府在項(xiàng)目資金放貸時(shí)，要求民營(yíng)企業(yè)與貧困戶簽訂收購(gòu)合同或直接吸納貧困人口就業(yè)，保證貧困戶在項(xiàng)目實(shí)施過程中的利益。這一時(shí)期，地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間形成了緊密的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系通過不同的利益形式來(lái)達(dá)成深入的利益鏈接，主要表現(xiàn)為組織模式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這兩種利益鏈接模式。

1.建立組織扶貧模式化的利益鏈接模式。具體包括兩種模式：(1)“政府+龍頭企業(yè)+貧困戶”模式，即地方政府將培育龍頭企業(yè)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)抓。在投入政策上，地方政府每年安排一定的財(cái)政扶貧資金用于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)基地(茶葉、蔬菜、果林等基地)建設(shè)所需水、電、路的改造和擴(kuò)建，對(duì)龍頭企業(yè)的新產(chǎn)品開發(fā)、廠房建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置等給予適當(dāng)?shù)馁J款貼息。龍頭企業(yè)在政府扶持下，以農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷合同為紐帶來(lái)展開組織合作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)龍頭企業(yè)和貧困戶的互動(dòng)發(fā)展。(2)“政府+龍頭企業(yè)+中介組織+貧困戶”的模式，即由地方政府扶持貧困戶成立專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織，將龍頭企業(yè)與貧困戶之間的直接交易轉(zhuǎn)為由貧困戶成立的中介組織與龍頭企業(yè)之間的間接交易。這種模式由中介組織代表貧困戶與龍頭企業(yè)展開合作，為龍頭企業(yè)提供農(nóng)產(chǎn)品或初級(jí)加工品；同時(shí)，中介組織為貧困戶提供生產(chǎn)資料、技術(shù)和信息服務(wù)，按照龍頭企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃組織貧困戶生產(chǎn)。

2.強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)構(gòu)化的利益鏈接模式。2009年以來(lái)，湖北省政府從省財(cái)政預(yù)算的固定資產(chǎn)投資中安排3000萬(wàn)元，并從省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金中安排4000萬(wàn)元，用于7個(gè)試點(diǎn)縣(市)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。在省級(jí)政策和財(cái)政的支持下，鶴峰縣通過狠抓特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，強(qiáng)力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷加快全縣脫貧奔小康的步伐。其基本做法包括：(1)科學(xué)定位。以調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式為主線，擴(kuò)大開放為先導(dǎo)，項(xiàng)目為轉(zhuǎn)手，園區(qū)為平臺(tái)，特色化、集群化、外向化為取向，促進(jìn)傳統(tǒng)三大產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。(2)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。壯大綠色產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。(3)全民創(chuàng)業(yè)。激活創(chuàng)業(yè)主體，提升創(chuàng)業(yè)能力，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)。(4)擴(kuò)大開放。著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，聚力招商引資引智，努力擴(kuò)大外貿(mào)出口。(5)搭建平臺(tái)。著力規(guī)劃建設(shè)“一區(qū)三園”，即“鶴峰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”“太平工業(yè)園”“走馬工業(yè)園”“燕子工業(yè)園”。(6)創(chuàng)新機(jī)制。即創(chuàng)新資金投入保障機(jī)制、土地山林流轉(zhuǎn)機(jī)制、指導(dǎo)服務(wù)機(jī)制和工作推進(jìn)機(jī)制。

(三)利益融合：扶貧模式制度化和治理化轉(zhuǎn)向(2013年至今)

在精準(zhǔn)扶貧階段，地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間的利益關(guān)系更加緊密，三者之間建立了長(zhǎng)效、穩(wěn)定、良好的利益融合機(jī)制。這一階段的民營(yíng)企業(yè)扶貧模式更加成熟，在之前的扶貧基本模式下衍化出了多元化的扶貧模式。此時(shí)的利益融合表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即產(chǎn)業(yè)扶貧的模式制度化與基層扶貧的治理化轉(zhuǎn)向。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧的模式制度化。隨著民營(yíng)企業(yè)的扶貧技術(shù)日益成熟，產(chǎn)業(yè)扶貧模式逐步制度化。在地方政府主導(dǎo)下，民營(yíng)企業(yè)與貧困戶通過利益聯(lián)結(jié)，逐步探索出一條民營(yíng)企業(yè)發(fā)展和貧困戶致富的“1+6”扶貧模式。具體包括：(1)“民營(yíng)企業(yè)+加工廠+貧困戶”模式。即民營(yíng)企業(yè)在貧困村無(wú)償投資幫扶建設(shè)加工廠，交由貧困戶無(wú)償經(jīng)營(yíng)管理，并在民營(yíng)企業(yè)與加工廠之間、加工廠與貧困戶之間層層簽訂脫貧協(xié)議，形成民營(yíng)企業(yè)、加工廠、貧困戶三位一體的幫扶責(zé)任體系。(2)“民營(yíng)企業(yè)+合作社+貧困戶”模式。即通過領(lǐng)辦或聯(lián)辦專業(yè)合作社集約利用貧困戶的土地和勞動(dòng)力，為貧困戶找到一條適合發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的脫貧之路。(3)“民營(yíng)企業(yè)+基地+貧困戶”模式。即通過生產(chǎn)基地把分散的貧困戶集中起來(lái)，以合約的形式把貧困戶和民營(yíng)企業(yè)結(jié)合在一起，由民營(yíng)企業(yè)引導(dǎo)貧困戶干、指導(dǎo)貧困戶做、幫助貧困戶銷，走規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化的路子，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；凸芾順?biāo)準(zhǔn)化。(4)“民營(yíng)企業(yè)+大戶+貧困戶”模式。即扶持具有示范作用的養(yǎng)殖大戶發(fā)展養(yǎng)殖生產(chǎn)，不僅對(duì)其在資金、技術(shù)等方面予以扶持，還承諾以市場(chǎng)保護(hù)價(jià)收購(gòu)其產(chǎn)品。(5)“民營(yíng)企業(yè)+就業(yè)+貧困戶”模式。即民營(yíng)企業(yè)優(yōu)先接收本地貧困戶進(jìn)廠務(wù)工，既為貧困戶提供了在家門口就業(yè)的機(jī)會(huì)，也讓民營(yíng)企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模中獲得穩(wěn)定可靠的勞動(dòng)力。(6)“民營(yíng)企業(yè)+電商+貧困戶”模式。即民營(yíng)企業(yè)在電子商務(wù)平臺(tái)上通過O2O、B2C和C2C的形式實(shí)現(xiàn)銷售，把民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品與各專業(yè)合作社和社員生產(chǎn)的特色農(nóng)產(chǎn)品推向市場(chǎng)。

2.基層扶貧的治理化轉(zhuǎn)向。民營(yíng)企業(yè)在基層精準(zhǔn)扶貧過程中探索形成了“民營(yíng)企業(yè)+協(xié)會(huì)”的治理模式。鶴峰縣政府大力激發(fā)和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)貧困村延伸，帶動(dòng)貧困戶脫貧致富。同時(shí)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)與貧困村開展“村企結(jié)對(duì)”活動(dòng)，通過產(chǎn)業(yè)帶村、項(xiàng)目興村、招工幫村、資金扶村等不同形式進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶。這種模式主要由鄉(xiāng)政府提出、民營(yíng)企業(yè)具體執(zhí)行、村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)具體管理。民營(yíng)企業(yè)在對(duì)口幫扶的過程中，每個(gè)企業(yè)對(duì)口若干個(gè)村的幫扶工作，實(shí)行一村一人的駐扎機(jī)制，重點(diǎn)了解村情，制定脫貧計(jì)劃。因此，該模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效模式之一，民營(yíng)企業(yè)在幫扶過程中通過提供資金、技術(shù)和信息等幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧致富，增強(qiáng)貧困戶對(duì)民營(yíng)企業(yè)的認(rèn)可度，無(wú)形之中也參與村莊的社會(huì)事務(wù)管理，有效促進(jìn)各種社會(huì)問題的解決。

三、利益與秩序：地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制分析

地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性可從時(shí)間和空間兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行考量。其時(shí)間意義是指當(dāng)前地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目是否存在；空間意義是指創(chuàng)新項(xiàng)目是否擴(kuò)展到其他地區(qū)并存續(xù)。就鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”而言，從時(shí)間上看，該項(xiàng)目發(fā)起于1994年，在2001年獲得第一屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”后的十幾年里持續(xù)推進(jìn)，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的背景下不斷發(fā)展并逐步轉(zhuǎn)型，向制度化、結(jié)構(gòu)化、治理化方向轉(zhuǎn)變。從空間上看，民營(yíng)企業(yè)扶貧一直是扶貧工作的主要模式，該項(xiàng)目不僅在鶴峰縣內(nèi)積極推廣，而且在恩施州的宣恩縣、來(lái)鳳縣、咸豐縣、建始縣、巴東縣、恩施市、利川市等廣泛推廣，成為武陵山區(qū)較有影響的扶貧模式?？梢姡瑹o(wú)論時(shí)間上還是空間上，該項(xiàng)目都持續(xù)存在且呈現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。根據(jù)課題組的深入調(diào)研，該項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制主要源于以下4個(gè)方面。

(一)行政壓力：上級(jí)政府政治意志踐履

政府作為公共利益的代表，其主要職責(zé)是促進(jìn)本地區(qū)的農(nóng)民脫貧致富。在行政體制壓力下，地方政府面對(duì)上級(jí)政府的扶貧目標(biāo)和任務(wù)，積極回應(yīng)上級(jí)政府的治理要求是最有效的選擇，這既是貫徹和執(zhí)行頂層治理思想的政治表現(xiàn)，也是地方政府政績(jī)目標(biāo)的自我追求。面對(duì)上級(jí)政府的扶貧目標(biāo)分配，鶴峰縣政府主要采用產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，通過產(chǎn)業(yè)扶貧提供相關(guān)資金、信息、技術(shù)和管理等最大化地帶動(dòng)貧困戶脫貧和提升致富能力，且有效減輕了地方政府的扶貧壓力?？梢姡駹I(yíng)企業(yè)扶貧是地方政府在行政體制壓力下實(shí)行的較為理想的扶貧方式，保證了“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)扶貧方式是鶴峰縣政府在行政壓力驅(qū)動(dòng)下的現(xiàn)實(shí)選擇。一方面，以產(chǎn)業(yè)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是上級(jí)政府對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是衡量地方政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，鶴峰縣地處偏遠(yuǎn)的鄂西南地區(qū)，其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為其首要目標(biāo)。另一方面，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧致富是上級(jí)政府對(duì)地方政府的扶貧任務(wù)要求。因此，在經(jīng)濟(jì)較為落后和貧困問題較為嚴(yán)重的雙重壓力下，產(chǎn)業(yè)扶貧成為其回應(yīng)上級(jí)政府治理要求最為理想的方式。

(二)政績(jī)追求：地方政府的自利性行為

基層政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，既代表公共利益和承擔(dān)公共責(zé)任，也存在為自身組織生存和發(fā)展尋找有力條件的自利性傾向?！胺鲐氻?xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”實(shí)施以來(lái)，鶴峰縣政府一直在該項(xiàng)目中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。鶴峰縣政府將上級(jí)政府的政治意志與地方政府的政績(jī)追求有效結(jié)合起來(lái)，在扶貧過程中既貫徹了上級(jí)政府的政治意志，也實(shí)現(xiàn)了自身的政績(jī)追求，“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的有效運(yùn)作是其政績(jī)的直接來(lái)源。具體來(lái)說(shuō)，獲得了上級(jí)政府的認(rèn)可與支持，為該地謀求了更多的資源和政策傾斜，促進(jìn)了鶴峰縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展；該項(xiàng)目的實(shí)施構(gòu)建了地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶三者之間的利益均衡關(guān)系，既提升了地方政府的責(zé)任形象，也進(jìn)一步奠定了地方政府的治理權(quán)威?？梢?，民營(yíng)企業(yè)扶貧與地方政府的政績(jī)追求是相輔相成的關(guān)系，該項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展與地方政府的自利性傾向密切相關(guān)。

(三)利益互惠：社會(huì)動(dòng)員中的盈利策略

隨著社會(huì)的發(fā)展變化，社會(huì)化的動(dòng)員方式逐漸發(fā)揮重要作用[6]。鶴峰縣政府將民營(yíng)企業(yè)作為扶貧的新型力量。在地方政府和民營(yíng)企業(yè)的利益互惠關(guān)系中，鶴峰縣政府需要民營(yíng)企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，而民營(yíng)企業(yè)則要依賴地方政府的政策和資源來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。為了加快精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)度，鶴峰縣政府積極動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)參與扶貧，并為民營(yíng)企業(yè)提供了諸多優(yōu)惠條件(如免費(fèi)為其建立基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)行扶貧貼息貸款、建立扶貧獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境等)，幫助其發(fā)展以實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。地方政府在動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)參與扶貧的同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)也會(huì)提出相應(yīng)的利益訴求，在利益互惠原則下，雙方建立了長(zhǎng)期的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。民營(yíng)企業(yè)參與扶貧不僅可以帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，而且地方政府在民營(yíng)企業(yè)自身利益需求得以滿足的情況下可以更有效地激發(fā)其社會(huì)責(zé)任意識(shí)和參與精神，如民營(yíng)企業(yè)為貧困戶提供工作崗位和無(wú)息貸款等，在某種程度上增進(jìn)了有效的利益治理。因此，利益互惠成為地方政府扶貧工作的策略性選擇，通過與民營(yíng)企業(yè)達(dá)成利益平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。

(四)秩序維系：分利秩序下的治理要求

鶴峰縣產(chǎn)業(yè)扶貧的模式實(shí)現(xiàn)了地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶三方共贏的局面，奠定了三方分利秩序的格局。分利秩序是扶貧資源下鄉(xiāng)過程中各主體合理的利益分配所形成的穩(wěn)定的基層治理局面。地方政府的自利性、民營(yíng)企業(yè)的逐利性和貧困戶的趨利性達(dá)成利益分配平衡，有助于實(shí)現(xiàn)有效的利益治理和保障基層社會(huì)的治理秩序。對(duì)地方政府而言，產(chǎn)業(yè)扶貧是地方政府政績(jī)追求和官員個(gè)人升遷的重要渠道；對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，在扶貧進(jìn)程中獲得了地方政府的項(xiàng)目資金、政策、技術(shù)、信息等資源，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)利益的最大化；對(duì)貧困戶而言，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)了貧困戶的直接脫貧，并為其提供了致富途徑，促其實(shí)現(xiàn)了自身利益的最大化。由此可見，地方政府的自利性為民營(yíng)企業(yè)的逐利性和貧困戶的趨利性提供了發(fā)展空間，而民營(yíng)企業(yè)的逐利性表達(dá)則是以地方政府的自利性為前提，并成為貧困戶趨利行為的直接利益來(lái)源。于是，產(chǎn)業(yè)扶貧成為三者之間的利益關(guān)聯(lián)點(diǎn)。但在基層扶貧的運(yùn)作過程中，如何使精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與農(nóng)村社會(huì)生態(tài)相適應(yīng)已成為脫貧攻堅(jiān)階段決定農(nóng)村扶貧成效的決定性因素[7]。雖然三方之間的利益實(shí)現(xiàn)是關(guān)鍵因素，但基層秩序維系才是地方政府扶貧運(yùn)作過程中的治理要求。地方政府實(shí)行的項(xiàng)目創(chuàng)新不僅保障了扶貧任務(wù)的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)了三方的共贏，還促進(jìn)了基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了地方政府有效的利益治理。因此，地方政府的自利性、民營(yíng)企業(yè)的逐利性和貧困戶的趨利性構(gòu)建了當(dāng)前分利秩序的基本格局，這種分利秩序也成為“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。

四、項(xiàng)目創(chuàng)新的效度分析：地方政府利益治理的基本效應(yīng)

鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的持續(xù)發(fā)展與鶴峰縣政府的利益治理模式緊密相關(guān)。利益治理是在地方政府、民營(yíng)企業(yè)、貧困戶之間建立緊密、長(zhǎng)效、健康的利益關(guān)系，用利益來(lái)構(gòu)建穩(wěn)定的秩序。該項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了合理的利益分配，滿足了三方的利益需求。即地方政府扶貧增效，社會(huì)和諧穩(wěn)定；民營(yíng)企業(yè)扶貧獲利，獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)；貧困戶收入增加，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。因此，該項(xiàng)目創(chuàng)新合理地建構(gòu)了地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間的利益關(guān)系，取得了顯著的成效。

(一)成本分擔(dān)：項(xiàng)目創(chuàng)新的行動(dòng)基礎(chǔ)

鶴峰縣的項(xiàng)目創(chuàng)新過程可以說(shuō)是一個(gè)扶貧成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)過程。鶴峰縣地處偏僻的鄂西南山區(qū)，交通不便，農(nóng)戶收入來(lái)源較少，無(wú)形之中加重了地方政府扶貧的人力、物力和財(cái)力等壓力，尤其是扶貧移民搬遷安置及后續(xù)發(fā)展成本投入成為各級(jí)黨委政府面臨的最大問題[8]。面對(duì)嚴(yán)峻的扶貧形勢(shì)，完全依靠地方政府的力量來(lái)推動(dòng)扶貧難度較大。為了完成上級(jí)政府交付的扶貧任務(wù)，鶴峰縣政府改變了扶貧策略，動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧。“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”通過地方政府動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)參與扶貧，給予民營(yíng)企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策和資源傾斜，將部分扶貧壓力分解給民營(yíng)企業(yè)，從而帶動(dòng)貧困戶脫貧致富。

這一成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)過程也是鶴峰縣政府平衡民營(yíng)企業(yè)的利益分配過程。鶴峰縣政府并不是讓所有的民營(yíng)企業(yè)都參與扶貧，而是動(dòng)員具備扶貧能力的民營(yíng)企業(yè)參與扶貧，尤其是將地方龍頭企業(yè)和發(fā)展?jié)摿^大的民營(yíng)企業(yè)作為扶貧的主體力量。在利益分配中，鶴峰縣政府重點(diǎn)向有能力的民營(yíng)企業(yè)提供相關(guān)優(yōu)惠政策和資源傾斜，給予帶動(dòng)貧困戶脫貧的民營(yíng)企業(yè)一定的扶貧補(bǔ)貼。因此，鶴峰縣政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)行政策激勵(lì)和責(zé)任分擔(dān)的過程，就是一種扶貧成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)過程。

(二)利益耦合：項(xiàng)目持續(xù)的核心動(dòng)力

鶴峰縣“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的實(shí)施創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，使得地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間建立了緊密的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，并且在扶貧過程中讓三方主體都同時(shí)獲利。該項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展主要源于地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間建立了利益耦合機(jī)制。具體說(shuō)來(lái)，三者之間有利益契合點(diǎn)，脫貧是三者之間達(dá)成的利益共識(shí)。鶴峰縣政府的主要目標(biāo)是完成扶貧任務(wù)，為完成這一任務(wù)政府實(shí)施各種策略和提供多種資源；民營(yíng)企業(yè)為獲得地方政府的支持實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，積極幫助地方政府完成扶貧任務(wù)；貧困戶是利益分享者，地方政府的相關(guān)照顧和民營(yíng)企業(yè)的相關(guān)幫助加快其脫貧致富。

利益均沾是利益耦合機(jī)制的實(shí)施效果。對(duì)鶴峰縣政府而言，該項(xiàng)目的創(chuàng)新推進(jìn)為其帶來(lái)3種利益：帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府財(cái)政收入的增加；提升了地方政府的形象和權(quán)威；提升了地方政府官員的政績(jī)。對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，該項(xiàng)目為其提供了較大的利益，具體包括：(1)獲得政府的資金支持，享受到扶貧貼息貸款等優(yōu)惠政策；(2)獲得相關(guān)資源傾斜，如政府支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(路、水、電等)以及提供的銷售渠道；(3)提升了企業(yè)的品牌形象，增強(qiáng)農(nóng)民群眾對(duì)企業(yè)的信任度。對(duì)貧困戶而言，地方政府和民營(yíng)企業(yè)幫助其增加了收入來(lái)源(如土地流轉(zhuǎn)收入、種植收入、務(wù)工收入等)，并為其提供了脫貧致富的途徑。

(三)合作共治：項(xiàng)目實(shí)施的治理效應(yīng)

治理其實(shí)是官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要[9]。鶴峰縣政府在基層扶貧的利益治理中，運(yùn)用正式的和非正式的公共規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的有效性，如除了在農(nóng)村社會(huì)中運(yùn)用村干部的影響力輔助扶貧工作外，還整合當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)和基層組織的經(jīng)濟(jì)、人脈和資源等來(lái)推進(jìn)扶貧工作，藉此有效貫徹國(guó)家總的扶貧規(guī)劃和扶貧精神并完成扶貧任務(wù)，并進(jìn)一步形成新的治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)基層的有效治理。

鶴峰縣政府推動(dòng)扶貧資源從外部依賴到內(nèi)部激發(fā)是實(shí)現(xiàn)利益治理的基本途徑。鶴峰縣政府在精準(zhǔn)扶貧中改變了輸血式的扶貧模式，通過扶貧資源的再分配，以及調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部、民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)民群體等內(nèi)部力量的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)間接性的扶貧。鶴峰縣政府的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程不僅代表了扶貧模式的轉(zhuǎn)變，更反映了地方政府基層治理方式的轉(zhuǎn)變。一方面，地方政府避免過度運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)直接干涉基層治理，而是充分調(diào)動(dòng)、激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的主體力量在利益分配平衡的格局下實(shí)現(xiàn)合作治理；另一方面，地方政府非常重視扶貧資源的分配方式，改變直接給予經(jīng)濟(jì)幫助的方式，在物質(zhì)援助的基礎(chǔ)上以情感治理的方式給貧困戶以現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，注重貧困戶在脫貧過程中的心理變化，動(dòng)員貧困戶主動(dòng)脫貧。

五、小結(jié)與討論

利益治理的關(guān)鍵在于平衡各方主體的利益以及處理利益失衡的局面，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的基層治理秩序。“扶貧項(xiàng)目民營(yíng)業(yè)主負(fù)責(zé)制”的政府創(chuàng)新雖然在地方政府、民營(yíng)企業(yè)和貧困戶之間建立了穩(wěn)定的利益耦合機(jī)制，但也因?yàn)槔孀畲蠡尿?qū)使出現(xiàn)了利益分配失衡的局面，并對(duì)政府的利益治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在地方政府與民營(yíng)企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)與貧困戶的利益博弈上。其中，在地方政府與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系中，有2種情況不利于該項(xiàng)目的發(fā)展：(1)地方政府追求政績(jī)利益而干預(yù)民營(yíng)企業(yè)的扶貧。地方政府在民營(yíng)企業(yè)扶貧過程中，不可避免地存在運(yùn)用行政權(quán)力直接干預(yù)民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情況，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)扶貧進(jìn)度的中斷。(2)民營(yíng)企業(yè)的過度逐利性易滋生利益套取行為。扶貧工作是政府的主要責(zé)任，而追求利潤(rùn)最大化始終是民營(yíng)企業(yè)的本質(zhì)屬性。民營(yíng)企業(yè)在利益驅(qū)動(dòng)下，會(huì)通過影響地方政府的行為以爭(zhēng)取地方政府提供的無(wú)償或低償?shù)姆鲐氋Y源，存在套取政府資金的惡劣現(xiàn)象。而在民營(yíng)企業(yè)與貧困戶的關(guān)系中，也存在2種情況會(huì)限制該項(xiàng)目的發(fā)展：(1)民營(yíng)企業(yè)與貧困戶之間利益聯(lián)結(jié)松散。主要體現(xiàn)在民營(yíng)企業(yè)與貧困戶之間缺乏科學(xué)規(guī)范的合作約束，沒有形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的利益共同體。(2)貧困戶的組織化程度較低。由于貧困戶的文化素質(zhì)不高和個(gè)體化傾向，貧困戶之間沒有形成較強(qiáng)的集體利益維權(quán)意識(shí)和互助合作的公共意識(shí)，導(dǎo)致成立的各種合作組織較為松散，在與民營(yíng)企業(yè)的利益博弈中，其利益要求容易被民營(yíng)企業(yè)壓制，處于被動(dòng)地位。

因此，在利益分配失衡的情況下，正確處理地方政府與民營(yíng)企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)與貧困戶之間的利益關(guān)系是該項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)作與地方政府利益治理完善的關(guān)鍵。一方面，既需要合理把握地方政府介入民營(yíng)企業(yè)扶貧的程度，又需要地方政府有效地監(jiān)管民營(yíng)企業(yè)的過度逐利行為；另一方面，既需要建立民營(yíng)企業(yè)與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以加強(qiáng)雙方之間的利益關(guān)聯(lián)度，又需要扶持貧困戶成立各種合作組織并加強(qiáng)教育培訓(xùn)，以利于其與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行平等對(duì)話。

1.正確處理地方政府與民營(yíng)企業(yè)之間的利益關(guān)系。針對(duì)地方政府干預(yù)民營(yíng)企業(yè)扶貧的問題，可從以下2個(gè)方面著手：(1)健全和完善地方政府扶貧的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。地方政府應(yīng)從項(xiàng)目實(shí)施中有序退出，對(duì)民營(yíng)企業(yè)扶貧只須提出原則性的要求，實(shí)現(xiàn)政企分開，以免限制民營(yíng)企業(yè)的扶貧行為；同時(shí)，地方政府應(yīng)讓渡一些自主空間，將扶貧的具體運(yùn)作細(xì)則交由民營(yíng)企業(yè)去運(yùn)作。 (2)加大地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管力度。對(duì)民營(yíng)企業(yè)的利益最大化行為，地方政府可以在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的規(guī)范下，通過游說(shuō)、協(xié)商等手段激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)進(jìn)而減少其過度逐利的行為；同時(shí)，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)員工中的共產(chǎn)黨員發(fā)揮先鋒模范帶動(dòng)作用，采用多元化的方式充分肯定民營(yíng)企業(yè)在扶貧中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)(如授予有突出貢獻(xiàn)的民營(yíng)企業(yè)優(yōu)秀榮譽(yù)稱號(hào))，幫助民營(yíng)企業(yè)在農(nóng)民群體中提升信譽(yù)度。

2.正確處理民營(yíng)企業(yè)與貧困戶的利益關(guān)系。針對(duì)民營(yíng)企業(yè)與貧困戶之間利益聯(lián)結(jié)松散的問題，可從以下2個(gè)方面著手：(1)實(shí)行利益捆綁機(jī)制。以農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷合同為紐帶將民營(yíng)企業(yè)和貧困戶的利益聯(lián)結(jié)起來(lái)，盡量將合同量化以形成深度的利益聯(lián)結(jié)。(2)建立股份合作機(jī)制。將民營(yíng)企業(yè)和貧困戶的利益與生產(chǎn)、加工和銷售掛鉤，實(shí)行按股分紅，真正形成以生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)為紐帶的利益共同體。針對(duì)貧困戶組織化程度較低的問題，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的培訓(xùn)以及新型科技知識(shí)和管理技術(shù)的普及，有意識(shí)地培養(yǎng)農(nóng)村有潛力的青壯年，組織他們到高等院校接受教育，將其發(fā)展為具有創(chuàng)新精神的組織骨干；同時(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶逐步聯(lián)合起來(lái)成立各種合作組織，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)的合作，以此進(jìn)一步提升農(nóng)戶在雙方互惠利益關(guān)系中的權(quán)利和地位。

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