土地執(zhí)法困境成因分析

□ 杭州市國(guó)土資源局余杭分局 吳 桐

一、研究背景

近十幾年來(lái)，“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”（“三農(nóng)”）問(wèn)題受到國(guó)家高度重視，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略也已覆蓋農(nóng)村地區(qū)，以諸如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各項(xiàng)農(nóng)村建設(shè)工程正在如火如荼地展開。土地是人類賴以生存以及發(fā)展的重要資源，土地逐漸從單純的自然環(huán)境要素轉(zhuǎn)化成人類的勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資源，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)超過(guò)了土地的自然價(jià)值，這也進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)日益旺盛的用地需求與保護(hù)土地資源艱巨任務(wù)之間的矛盾。我國(guó)的土地資源具有總體數(shù)量龐大，人均可用資源稀少，土地質(zhì)量等級(jí)不高，后備資源明顯不足的特點(diǎn)。為了保護(hù)珍貴的土地資源，我國(guó)制定了最嚴(yán)格的土地用途管制制度，也確立了耕地保護(hù)紅線。然而，現(xiàn)實(shí)中的困境是，在基層土地執(zhí)法過(guò)程中，不斷出現(xiàn)占用農(nóng)村土地用于非農(nóng)的產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等土地違法違規(guī)現(xiàn)象。

土地違法案件數(shù)量的增加，反映了土地執(zhí)法面臨著一定的困境。土地執(zhí)法困境反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步滋生了土地違法的行為，對(duì)國(guó)家法律和政策的規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)生影響。土地違法及執(zhí)法困境等現(xiàn)象與政策執(zhí)行過(guò)程中諸如信息不對(duì)稱、交易費(fèi)用等因素相聯(lián)系。對(duì)土地違法及執(zhí)法困境進(jìn)行理論分析，能夠科學(xué)分析土地執(zhí)法困境的原因，并給出針對(duì)性的解決方案，對(duì)于實(shí)踐中解決土地執(zhí)法困境有著積極的參考意義。

本文的研究目標(biāo)是從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度分析基層土地執(zhí)法困境在制度及其執(zhí)行層面的原因。為此，本文選擇美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作作為研究案例，將土地執(zhí)法困境定義為因信息不對(duì)稱導(dǎo)致公益性土地違法行為多發(fā)和公益性土地違法案件后續(xù)處置困難，在此基礎(chǔ)上通過(guò)制度與發(fā)展分析框架，對(duì)現(xiàn)有的法律體系和工作體制進(jìn)行分析，探尋基層土地執(zhí)法困境的成因，尋求土地執(zhí)法困境的解決途徑。

▲ 召開會(huì)議對(duì)農(nóng)村私人建房情況進(jìn)行督察

二、研究?jī)?nèi)容

美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作要求各申報(bào)的地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，例如農(nóng)村建設(shè)設(shè)施、公共衛(wèi)生間、文化禮堂、紅白喜事場(chǎng)所等，這些工程普遍存在占地面積小、分布不集中的特點(diǎn)。創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村的許多地區(qū)，普遍采取不辦理合法合規(guī)用地手續(xù)直接在集體土地上進(jìn)行基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)。而在國(guó)土資源管理部門對(duì)違法行為進(jìn)行查處后，又以項(xiàng)目用于美麗鄉(xiāng)村配套建設(shè)為由拒不履行國(guó)土資源管理部門所作出的行政處罰。土地執(zhí)法面臨著公益性違法行為多發(fā)、公益性違法案件查處執(zhí)行率低的困境。

土地執(zhí)法困境既受內(nèi)在因素又受外生變量影響，可以將土地執(zhí)法困境的內(nèi)在因素和外生變量看成是影響土地執(zhí)法困境的內(nèi)在運(yùn)行系統(tǒng)和外在運(yùn)行系統(tǒng)，外在運(yùn)行系統(tǒng)逐層作用影響內(nèi)在運(yùn)行系統(tǒng)，內(nèi)在運(yùn)行系統(tǒng)直接作用于土地執(zhí)法困境。

觀點(diǎn)一：行動(dòng)者和行動(dòng)情境的互動(dòng)構(gòu)成了影響土地執(zhí)法困境的內(nèi)在運(yùn)行系統(tǒng)，是導(dǎo)致土地執(zhí)法困境的直接因素。

土地執(zhí)法困境的行動(dòng)者包括村委會(huì)、村民和國(guó)土資源管理部門。村委會(huì)作為土地執(zhí)法的監(jiān)管對(duì)象，只有在權(quán)衡潛在收益和潛在成本的基礎(chǔ)上才會(huì)做出是否進(jìn)行土地違法的決定。村民作為土地執(zhí)法的監(jiān)督者，只有充分了解土地違法對(duì)其日常生活的危害后才會(huì)決定是否履行其監(jiān)督權(quán)利。國(guó)土資源管理部門則要根據(jù)掌握的土地違法信息才能對(duì)村委會(huì)的土地違法行為開展土地執(zhí)法工作，并要依據(jù)職權(quán)督促村委會(huì)履行土地行政處罰的內(nèi)容。由此可見，法律法規(guī)宣傳到位、土地違法行為信息掌握充分、土地執(zhí)法力度大，會(huì)有效抑制土地執(zhí)法困境形成；而土地違法成本低、土地違法收益大、信息不對(duì)稱及土地執(zhí)法力度弱會(huì)引發(fā)土地執(zhí)法困境。

觀點(diǎn)二：法律法規(guī)、評(píng)價(jià)體系和區(qū)位條件等因素構(gòu)成了影響土地執(zhí)法困境的外在運(yùn)行系統(tǒng)，間接導(dǎo)致土地執(zhí)法困境的形成。

法律法規(guī)健全、評(píng)價(jià)體系完善，可以抑制土地執(zhí)法困境形成；美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作力度越大，產(chǎn)生的用地需求越多，由此滋生的土地違法行為也會(huì)相應(yīng)增多，行政村的地形條件越復(fù)雜，可利用的土地資源相對(duì)較少，國(guó)土資源部門的執(zhí)法成本相對(duì)較高，也會(huì)增加土地違法的幾率，這些因素都會(huì)引發(fā)土地執(zhí)法困境。

觀點(diǎn)三：內(nèi)在運(yùn)行系統(tǒng)和外在運(yùn)行系統(tǒng)共同作用會(huì)進(jìn)一步加劇土地執(zhí)法困境的形成。

外在運(yùn)行系統(tǒng)會(huì)影響行動(dòng)情境，而行動(dòng)情境作為內(nèi)在系統(tǒng)的一部分直接影響行動(dòng)者的行為。法律法規(guī)完善，會(huì)增加土地執(zhí)法力度，增強(qiáng)村民對(duì)土地違法危害的認(rèn)識(shí)程度，抑制土地執(zhí)法困境形成；評(píng)價(jià)體系完善，會(huì)在一定程度上增加村委會(huì)的土地違法成本預(yù)期，也可以抑制土地執(zhí)法困境形成。

三、研究結(jié)論

第一，國(guó)土資源管理部門缺少有效獲取土地違法行為信息的途徑，國(guó)土資源部門土地違法信息掌握程度不足導(dǎo)致國(guó)土資源部門執(zhí)法成本高，土地執(zhí)法力度被削弱。目前國(guó)土資源管理部門土地違法行為信息的獲取渠道比較單一，基本依靠年度變更調(diào)查工作。但是年度變更調(diào)查通常是在違法事實(shí)發(fā)生后才會(huì)如實(shí)反映，并且每年只有一次，時(shí)間周期較長(zhǎng)，存在滯后性。因此豐富國(guó)土資源管理部門信息獲取渠道非常必要。

第二，法律法規(guī)宣傳不到位。目前關(guān)于土地執(zhí)法方面的法律法規(guī)宣傳途徑單一，宣傳頻率低，針對(duì)性不強(qiáng)。村民和村委會(huì)法律知識(shí)的匱乏會(huì)降低村民和村委會(huì)對(duì)土地違法的敏感度，造成對(duì)成本-收益的不合理預(yù)期，這是土地執(zhí)法困境產(chǎn)生的誘因。

第三，土地違法行為懲罰體系不健全，降低了村委會(huì)的違法成本預(yù)期，從而引發(fā)了土地執(zhí)法困境。通過(guò)分析可知，影響村委會(huì)行為選擇的最主要因素是土地違法收益-成本的比較分析，如果能提高土地違法成本使成本與收益基本持平或成本高于收益，村委會(huì)將不會(huì)選擇土地違法。目前土地違法行為的懲罰體系比較單一，基本依托法律法規(guī)關(guān)于土地非法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。但是從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，國(guó)土資源管理部門行政強(qiáng)制權(quán)的缺失導(dǎo)致國(guó)土資源部門對(duì)土地違法行為只能查處，無(wú)法執(zhí)行。而浙江省的土地案件非訴執(zhí)行的可操作體系直至2016年底才全面建立，其中還有許多亟待完善的部分。除此之外，土地違法行為的懲罰體系只有年終工作考核時(shí)才可以體現(xiàn)，盡管會(huì)對(duì)村委會(huì)的行為選擇有一定影響，但是影響力度不足，效果不明顯。建立全面的、可操作性強(qiáng)的土地違法懲罰體系能夠有效提高土地違法成本，降低村委會(huì)選擇土地違法的幾率，從而緩解基層土地執(zhí)法中執(zhí)行率低下的執(zhí)法困境。

第四，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)管體系不完善，目前余杭區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的監(jiān)管體系的重心在項(xiàng)目資金的管理方面，宗旨是要專款專用，杜絕貪污腐敗的滋生。針對(duì)用地的違法行為雖然制定了相應(yīng)的監(jiān)督條例，但監(jiān)督權(quán)限落實(shí)在余杭區(qū)“無(wú)違建”創(chuàng)建辦公室。余杭區(qū)“無(wú)違建”創(chuàng)建辦公室的主要工作職責(zé)是監(jiān)督屬地政府完成浙江省“三改一拆”的年度工作任務(wù)，及完成對(duì)舊廠區(qū)、舊住宅區(qū)和城中村的改造任務(wù)，完成年度違法建筑的拆違任務(wù)。而“無(wú)違建”創(chuàng)建辦公室關(guān)心的違法建筑以盈利性廠房、農(nóng)村一戶多宅等違法建筑為主，幾乎不涉及農(nóng)村公益性違法建筑。換言之，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，村委會(huì)違法占用土地建設(shè)的基礎(chǔ)配套設(shè)施不列入余杭區(qū)“無(wú)違建”創(chuàng)建辦公室的年度考核任務(wù)中。因此如果能完善監(jiān)管體系，將對(duì)土地違法行為的監(jiān)督權(quán)限分散至國(guó)土資源管理部門，增加土地違法監(jiān)管在整個(gè)體系中的權(quán)重，可以提高國(guó)土資源管理部門的執(zhí)法力度，抑制土地執(zhí)法困境的形成。

第五，配套的用地政策不完善。村委會(huì)在實(shí)際建設(shè)中面臨著合法用地和違法用地兩種用地方式的選擇，配套用地政策不完善另村委會(huì)只能按照法律法規(guī)規(guī)定的用地審批手續(xù)完成用地審批，而此種方式的時(shí)間成本和資金成本遠(yuǎn)高于違法用地的成本。在用地選擇上，村委會(huì)更傾向于選擇成本較低的用地方式，進(jìn)而引發(fā)土地執(zhí)法困境。完善相應(yīng)的用地政策，可以降低合法用地的成本，當(dāng)合法用地成本與違法用地成本相當(dāng)時(shí)，作為理性人村委會(huì)會(huì)選擇合法用地的方式進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，一定程度上抑制土地執(zhí)法困境的形成。

第六，當(dāng)前土地管理法的內(nèi)容滯后，不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，無(wú)法滿足農(nóng)村地區(qū)的用地需求。當(dāng)前土地管理法及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定嚴(yán)格，增加了用地單位的合法用地成本。對(duì)大型項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，這樣的規(guī)定可以避免許多用地風(fēng)險(xiǎn)，起到保護(hù)土地資源的效果。但是對(duì)于小型項(xiàng)目特別是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不適合。此外，針對(duì)土地違法行為的處罰與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，而且缺少自由裁量的權(quán)利，實(shí)際操作困難。修改現(xiàn)行法律政策，一方面可以改變村委會(huì)的成本-收益預(yù)期，提高村委會(huì)選擇合法用地的幾率，抑制土地執(zhí)法困境的形成，另一方面可以提高國(guó)土資源管理部門的執(zhí)法力度，有效抑制土地執(zhí)法困境的形成。