著力促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）可持續(xù)發(fā)展

■涂時(shí)昌

2014年國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部下發(fā)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）的有關(guān)文件以來(lái)，特別是地方政府融資被嚴(yán)令禁止以后，由于地方財(cái)力有限，各級(jí)地方政府便把PPP作為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的主要抓手，只要有建設(shè)的需要，第一個(gè)想到的就是PPP。于是，不是政府公共服務(wù)范圍內(nèi)的項(xiàng)目成了PPP項(xiàng)目，無(wú)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目成了PPP項(xiàng)目，無(wú)現(xiàn)金流的項(xiàng)目成了有現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目等等。為了地方建設(shè)，地方政府的保證收益、保底承諾、全額回購(gòu)出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同中，有的甚至以PPP的名義，出具承諾函、擔(dān)保函、安慰函等借道變相融資，PPP成了地方政府違規(guī)舉債的新通道，變相融資的新渠道，加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完全偏離了吸引民營(yíng)資本或社會(huì)資本，去撬動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有企業(yè)的改革創(chuàng)新，以及提升效率效能，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的初衷和本意。著力促進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展，成了當(dāng)務(wù)之急。

促進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展，要著力解決好思想問(wèn)題、項(xiàng)目問(wèn)題、管理問(wèn)題、主體問(wèn)題和隊(duì)伍問(wèn)題。

一、加大宣傳力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

黨的十九大提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議要求著力支持打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債。當(dāng)前我們的首要任務(wù)就是要在大力、廣泛、深入地宣傳好十九大和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議精神的基礎(chǔ)上，認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，全面把握十九大和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議精神，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。深刻認(rèn)識(shí)PPP是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)以及“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的重大改革舉措，而不是地方政府融資的新渠道，更不是違規(guī)舉債的通道，徹底打消中央政府會(huì)“買(mǎi)單”、會(huì)“兜底”的“幻覺(jué)”，為 PPP可持續(xù)發(fā)展奠定思想行動(dòng)基礎(chǔ)。認(rèn)認(rèn)真真、扎扎實(shí)實(shí)地貫徹、落實(shí)好十九大和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議精神，嚴(yán)禁各類(lèi)借PPP模式變相舉債融資的行為，堅(jiān)決防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)，打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

二、嚴(yán)格入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，打造好項(xiàng)目庫(kù)

一是堅(jiān)持在公共服務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)選擇項(xiàng)目，做到“四優(yōu)先，一審慎”。即：強(qiáng)制性項(xiàng)目（即垃圾處理和污水處理項(xiàng)目）優(yōu)先；存量項(xiàng)目（即已經(jīng)建設(shè)完成的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）優(yōu)先；社會(huì)付費(fèi)項(xiàng)目?jī)?yōu)先；現(xiàn)金流全覆蓋的項(xiàng)目?jī)?yōu)先；審慎實(shí)施政府全付費(fèi)項(xiàng)目。二是堅(jiān)守底線(xiàn)原則，觸及底線(xiàn)不立項(xiàng)。選擇打造項(xiàng)目庫(kù)時(shí)要確保PPP項(xiàng)目當(dāng)年的累計(jì)支出，不超過(guò)當(dāng)年財(cái)政一般公共預(yù)算支出的10%；不借PPP之名變相舉債；不實(shí)施無(wú)運(yùn)營(yíng)、無(wú)考核、社會(huì)資本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本方必須按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、不以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份。三是按互利共贏的原則謀劃項(xiàng)目，充分考慮項(xiàng)目資源的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，做到好中差互相結(jié)合，綜合平衡。比如：旅游公路建設(shè)，可以把公路建設(shè)和公路沿線(xiàn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)；再比如：可以把體育館、大劇院，城市河流、湖泊、景觀等已建設(shè)完成的項(xiàng)目打造成經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目。努力把項(xiàng)目打造成符合可持續(xù)發(fā)展要求的PPP項(xiàng)目，建立可持續(xù)發(fā)展的PPP項(xiàng)目庫(kù)。

三、強(qiáng)化PPP全生命周期管理

不管是國(guó)家投資的項(xiàng)目，還是PPP項(xiàng)目建設(shè)，都有其自身的建設(shè)規(guī)律，都必須遵守。PPP項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交“五大步”，“十九小步”，程序多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不能急于求成，要環(huán)環(huán)相扣，穩(wěn)步推進(jìn)。項(xiàng)目識(shí)別階段，一要做實(shí)做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，提高項(xiàng)目的科學(xué)性、規(guī)范性和可行性。各項(xiàng)規(guī)劃、許可、評(píng)價(jià)、勘察設(shè)計(jì)要走在前面，決不能搞邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”；二要做好物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力論證。物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證是PPP項(xiàng)目實(shí)施的必經(jīng)之路，也是堅(jiān)守PPP項(xiàng)目當(dāng)年的累計(jì)支出，不超過(guò)當(dāng)年財(cái)政一般公共預(yù)算支出的10%底線(xiàn)的法規(guī)要求。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，一要在完成設(shè)計(jì)和預(yù)算的基礎(chǔ)上做好項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算評(píng)審，財(cái)政預(yù)算評(píng)審是堅(jiān)持“估算控制概算，概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則的制度安排，是降低建設(shè)成本，提高資金使用效率，防控風(fēng)險(xiǎn)的客觀要求；二要組建好管理架構(gòu)，編制并審核好PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目采購(gòu)階段，一要把好社會(huì)資本準(zhǔn)入關(guān)。按《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》做好項(xiàng)目采購(gòu)；二要按財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》做好PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)。項(xiàng)目執(zhí)行階段，一要把好項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度關(guān)。保證項(xiàng)目按質(zhì)按量按期完成；二要把好項(xiàng)目建設(shè)成本關(guān)，在保質(zhì)保量的前提下，把項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)控制在合同造價(jià)之內(nèi)；三要把好項(xiàng)目產(chǎn)出（產(chǎn)品、服務(wù)）質(zhì)量和定價(jià)關(guān)。項(xiàng)目的產(chǎn)出要達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期，要滿(mǎn)足公共服務(wù)的需要，要社會(huì)、公眾、政府皆滿(mǎn)意，價(jià)格要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；四要把好資金財(cái)產(chǎn)管理關(guān)。要嚴(yán)禁不法抵押、融資，嚴(yán)防抽逃資金、隱匿轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)；五要建立健全績(jī)效考核機(jī)制。不論項(xiàng)目獲得回報(bào)的方式是使用者付費(fèi)，還是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，都要“事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中開(kāi)展績(jī)效跟蹤、事后實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)”，全面實(shí)施績(jī)效管理。項(xiàng)目回報(bào)要以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量、可用性指標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率等因素，做到項(xiàng)目回報(bào)與公共服務(wù)績(jī)效考核掛鉤。尤其是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，更要建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付，且建設(shè)成本中參與績(jī)效考核的部分占比不得低于30%，既避免固化政府支出責(zé)任，又保證合作期內(nèi)財(cái)政支出連續(xù)、平滑，避免某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增。項(xiàng)目移交階段，要按規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目整體評(píng)估，明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、明確債權(quán)債務(wù)等權(quán)屬關(guān)系，按規(guī)定的條件和程序辦理好項(xiàng)目移交、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)入賬等，建立好PPP可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管機(jī)制。

四、積極引導(dǎo)多元社會(huì)資本參與

已經(jīng)立項(xiàng)的或是已經(jīng)進(jìn)入省、國(guó)家項(xiàng)目庫(kù)的PPP項(xiàng)目，一個(gè)明顯的特點(diǎn)是：很少看見(jiàn)民間資本的身影。國(guó)家規(guī)定除法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放。因此，只要國(guó)家法律法規(guī)沒(méi)有明確禁止，每一個(gè)PPP項(xiàng)目采購(gòu)招標(biāo)文件中都應(yīng)增加“支持鼓勵(lì)民間資本參與”的規(guī)定表述，從政策、法規(guī)、環(huán)境等各方面，積極支持民間資本參與，支持民間資本控股PPP項(xiàng)目；對(duì)投資規(guī)模大、合作期限長(zhǎng)、工程技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)相互合作，或與國(guó)有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作，通過(guò)組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制公司等方式參與PPP項(xiàng)目，充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢(shì)；鼓勵(lì)民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來(lái)，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理并投資PPP項(xiàng)目，獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，提高民營(yíng)資本參與率；鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)“民企+國(guó)企”、“民企+外企”、“國(guó)企+外企”等多種聯(lián)合體形式參與PPP項(xiàng)目。為PPP可持續(xù)發(fā)展培育除政府以外的多元多樣化的主體、公平的市場(chǎng)，引入充分的競(jìng)爭(zhēng)。

五、強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高能力水平

一是要培訓(xùn)好地方政府領(lǐng)導(dǎo)，尤其是分管PPP的領(lǐng)導(dǎo)。PPP是政府與社會(huì)資本合作，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是PPP成敗的關(guān)鍵。培訓(xùn)首先要讓政府及其領(lǐng)導(dǎo)知曉PPP，掌握PPP的政策，知道什么項(xiàng)目可以做PPP，什么項(xiàng)目不可以做PPP，什么情況下可以做PPP，什么情況下不可以做PPP；知曉PPP的程序、步驟，不急于求成，不把PPP項(xiàng)目做成“三邊工程”。取得政府及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP的高度重視和大力支持，為促進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展奠定領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。二是要培訓(xùn)好PPP從業(yè)隊(duì)伍。采取請(qǐng)進(jìn)來(lái)和走出去相結(jié)合的方式，邀請(qǐng) PPP的專(zhuān)家、學(xué)者、教授，講授、講解 PPP；組織PPP從業(yè)人員到高等院校、有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及有實(shí)施PPP成功經(jīng)驗(yàn)的地方去學(xué)習(xí)PPP，通過(guò)PPP專(zhuān)業(yè)理論的學(xué)習(xí)和專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，深刻理解PPP的實(shí)質(zhì)、內(nèi)涵，熟悉PPP的政策法規(guī)、實(shí)施范圍、步驟、操作的流程和管理的方法等，悟深悟透PPP，解決PPP的疑難問(wèn)題，使PPP從業(yè)人員對(duì)各類(lèi)PPP的要求心中有數(shù)，對(duì)各種PPP項(xiàng)目的操作了然于心，不斷提高PPP從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，提升PPP從業(yè)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)操作技能和PPP執(zhí)行力，為促進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展提供人才和專(zhuān)業(yè)技能保障。