完善和規(guī)范投資審計的思考

■鐘儒沁

為進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作，落實《審計署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30號），推動投資審計工作持續(xù)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮投資審計監(jiān)督的職能作用。筆者認(rèn)為：

一、認(rèn)真落實全國人大法工委對投資審計的研究意見

2017年2月，全國人大法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》，將地方性法規(guī)中明確以審計結(jié)果作為政府投資或者政府投資為主的建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)分為三種情況：一是直接規(guī)定審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

全國人大法工委明確指出，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，在法律上存在兩個問題：一是擴(kuò)大了審計決定的效力范圍，即將適用于被審計單位的審計決定擴(kuò)大適用于被審計單位的合同相對人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利；二是限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，這兩種情況都應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。地方性法規(guī)規(guī)定的第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題。

針對以上存在的問題，審計機(jī)關(guān)必須自查自糾，予以糾正。

二、當(dāng)前投資審計應(yīng)規(guī)范的方面

1.在審計結(jié)果運用上，存在審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的做法。在投資建設(shè)活動中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主建設(shè)工程的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。審計法規(guī)范的是審計機(jī)關(guān)與被審計單位的行政監(jiān)督關(guān)系。審計監(jiān)督作為公權(quán)力，不能介入平等主體的民事權(quán)利，除非它們在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

2.在項目計劃管理上，存在“凡投必審”的現(xiàn)象。地方政府規(guī)定投資項目達(dá)到一定的金額都要送審計機(jī)關(guān)審計，有的甚至規(guī)定所有投資項目都要審計機(jī)關(guān)審計。巨大的投資審計工作量，嚴(yán)重超出審計機(jī)關(guān)和審計人員承受能力。在審計程序上，有的審計機(jī)關(guān)開展投資審計實行所謂“簡易程序”。

3.在審計內(nèi)容上，承擔(dān)了一些超越投資審計監(jiān)督職責(zé)的事項。如有的代替建設(shè)單位承擔(dān)工程結(jié)算審核、征地拆遷費用審計（核定）；有的參與投資項目概（預(yù)）算編制、標(biāo)底審核、材料價格認(rèn)定、隱蔽工程驗收簽字等決策和管理環(huán)節(jié)，有的開展招標(biāo)控制價審計，超越了審計權(quán)限。

4.在審計目標(biāo)上，定位在工程造價的核減金額。由于各種原因所致，一些審計機(jī)關(guān)開展投資審計時，把主要精力放在審減項目投資額、結(jié)算款上，忽視工程建設(shè)中的管理漏洞、責(zé)任缺失等，偏離了審計監(jiān)督的內(nèi)在要求。

5.在防控風(fēng)險上，廉政風(fēng)險存在隱患。一些地方強制要求將投資審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，部分審計機(jī)關(guān)甚至直接參與施工單位結(jié)算、決算的確認(rèn)和審核，使得審計機(jī)關(guān)和審計人員深度介入建設(shè)單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會中介機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方“公關(guān)”、“圍獵”的對象，存在嚴(yán)重的廉政風(fēng)險。

三、完善和規(guī)范投資審計的相關(guān)建議

1.各級政府法制部門應(yīng)組織人大法制工委、財政、審計和相關(guān)建設(shè)單位對投資審計的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行清理糾正。認(rèn)真落實全國人大法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》。文件中“對地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正”的規(guī)定，必須落實到位。平等民事主體在合同中約定采用審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)依照合同法等有關(guān)規(guī)定，尊重雙方意愿。

2.各級政府應(yīng)支持審計部門在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)開展審計工作。大力支持審計機(jī)關(guān)今后不再參與工程項目建設(shè)決策和審批、項目概（預(yù)）算編制、征地拆遷、工程招標(biāo)、標(biāo)底審核、物資采購、材料價格認(rèn)定、隱蔽工程驗收簽字、質(zhì)量評價、工程結(jié)算等管理活動，確保審計機(jī)關(guān)依法、獨立開展監(jiān)督。

3.審計機(jī)關(guān)要主動向當(dāng)?shù)卣畢R報，加強與相關(guān)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)。審計機(jī)關(guān)年初在安排項目計劃時，要根據(jù)本地區(qū)公共投資項目實際情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行的原則，統(tǒng)籌制定年度投資項目計劃，做到審計計劃與審計力量匹配，不得規(guī)定所有的投資項目或一定金額以上的投資項目都必須經(jīng)審計機(jī)關(guān)審計。

4.審計機(jī)關(guān)要按照國家審計準(zhǔn)則要求，嚴(yán)格執(zhí)行審計項目計劃，履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序，嚴(yán)格審計報告和公告制度。加強對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計監(jiān)督，緊緊圍繞重大項目審批、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、工程招投標(biāo)、物資采購、工程結(jié)算、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定審計重點，運用先進(jìn)技術(shù)方法，提高審計工作質(zhì)量和效率。

5.審計機(jī)關(guān)在投資審計工作中確有必要購買社會服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格遵循公平、公正、公開原則選取中介機(jī)構(gòu)，并對中介機(jī)構(gòu)出具的結(jié)果報告進(jìn)行必要的復(fù)審和抽審，并建立有效的付費機(jī)制和中介機(jī)構(gòu)考核和獎懲機(jī)制。要加強全過程監(jiān)管，對弄虛作假、惡意串通等嚴(yán)重失信和違反職業(yè)道德的社會中介機(jī)構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員要加大通報和責(zé)任追究力度。

6.審計機(jī)關(guān)和審計人員要嚴(yán)格遵守審計“八不準(zhǔn)”等廉政紀(jì)律、保密紀(jì)律、工作紀(jì)律，堅守審計職業(yè)道德，不得利用審計職權(quán)、個人影響謀取私利。堅持公開透明，加強對審計權(quán)力運行監(jiān)督、加強審計項目廉政回訪等監(jiān)督檢查，抓好廉政制度貫徹落實工作，切實防控廉政風(fēng)險和審計風(fēng)險。