新時代下加強審計機關(guān)風險管理的思考

■張 斌

2014年和2015年出臺的《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》和《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》兩份文件，作為國家審計機關(guān)近期工作的指導性文件，對新時代下審計機關(guān)的職能進行了新拓展，對審計機關(guān)的作用進行了新定位。對此，《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》對未來五年審計機關(guān)的具體要求進行了科學謀劃。新的職能帶來新的定位，新的定位帶來新的風險。這些新風險、新問題迫切需要研究人員進行深入研究、深入剖析，并提出新的對策。

一、新時代下加強審計風險管理的現(xiàn)實意義

科學判斷形勢是我們黨制定正確路線、方針、政策的基礎，也是我國革命、建設和改革成功的寶貴經(jīng)驗。因此，必須站在黨和國家事業(yè)的全局角度看待國家審計的新時代、新方位，提高政治站位，才能認清國家審計的大環(huán)境、監(jiān)督的大背景、任務的大不同、要求的大轉(zhuǎn)變。

2014年，國務院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》，文件明確了審計對國家重大決策部署落實的保障作用和強化審計的監(jiān)督作用，并提出了對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，文件所有措施是圍繞保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)進行設計的。文件明確了完善審計制度的八項任務。2016年，審計署印發(fā)《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，文件提出八大審計工作主要任務。

從上述涉及國家審計未來發(fā)展的重要文件可以看出，國家審計在新時代下，任務不同、要求不同，國家審計面臨著新的方位：

一是定位上，監(jiān)督與保障并重。過去審計的定位側(cè)重監(jiān)督功能。新時代下，審計不僅履行監(jiān)督功能，也履行保障功能。監(jiān)督與保障并重體現(xiàn)在審計要促進政策落實、促進提高績效、促進深化改革、促進反腐倡廉。

二是職能上，審計全覆蓋。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。這是審計全新的職能，也是審計必須完成的新使命。

三是管理上，全口徑的風險管理。在新定位、新職能拓展的基礎上，原來審計機關(guān)的獨立性管理、內(nèi)部管理、操作流程管理、第三方管理將進一步與新風險交織，這要求審計機關(guān)進行全口徑風險管理。

二、新方位下審計風險管理重點

新方位下審計的定位、職能、管理都有了新的變化，客觀上要求審計機關(guān)重新審視自身風險，加強風險研判，做好風險預案，加強風險管理。我們認為，根據(jù)審計機關(guān)定位、職能和管理上的變化，審計機關(guān)風險可以分為以下幾類：

1.履職風險。新時代下，審計機關(guān)被黨中央、國務院授予了新的職能，給與了新的定位，審計機關(guān)理應負起新的責任。履職情況決定了審計機關(guān)的作為和地位，這是最大的審計風險。

審計監(jiān)督職責中的政策跟蹤審計，審計全覆蓋中的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況等職責，審計機關(guān)在未來是否履行職責，履職情況如何，關(guān)系到審計機關(guān)的政治站位。

2.操作風險。操作風險是審計機關(guān)在既定職責之下具體操作層面的風險，它可以分為內(nèi)部操作風險和外部操作風險。內(nèi)部操作風險是審計機關(guān)內(nèi)部管理方面的風險，包括：項目質(zhì)量控制風險、業(yè)務流程風險、審理風險、隊伍能力風險、行政管理風險。外部操作風險是審計項目報告已完成后的后續(xù)第三方操作風險，包括：整改風險、問責風險等。

3.認定風險。認定風險是指審計結(jié)論的準確程度對社會造成的風險。審計報告是審計成果的一種表現(xiàn)形式，而審計結(jié)論作為審計報告的關(guān)鍵組成部分，對審計結(jié)果產(chǎn)生重要影響。認定風險不是操作層面的風險，因為它是內(nèi)部操作層面的結(jié)果，同時影響外部操作層面，是內(nèi)部操作層面和外部操作層面的中間層面，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。

4.廉政風險。在從嚴治黨的大背景下，審計機關(guān)作為監(jiān)督者，同時也需要被監(jiān)督。廉政風險不是政府部門的特有風險，但是卻是政府部門最應該關(guān)注的風險點。

三、風險管控的問題及成因

四大審計風險管理中出現(xiàn)不同程度問題：一是審計領(lǐng)導體制上，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)領(lǐng)導存在弱化問題。加強上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導需要在干部管理、重大事項報告及考核等方面發(fā)力；二是缺乏項目全覆蓋的機制。盡管中央文件提出了全覆蓋的目標，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)仍缺乏具體的實施規(guī)劃，需要審計署在項目計劃上進行統(tǒng)籌規(guī)劃；三是審計資源配置不合理因素仍然存在。不同地區(qū)審計機關(guān)審計資源在人力、物力、財力等方面存在較大差別。同一地區(qū)審計機關(guān)不同層級之間審計資源在成果運用、項目統(tǒng)籌方面也存在強弱不同，其中存在人為因素，也存在客觀因素，這阻礙了審計資源統(tǒng)籌調(diào)度及優(yōu)化配置的功能。

四大風險成因各不相同，有的是外部原因造成，有的是內(nèi)部固有因素導致。對此造成的影響也各不相同，有的是造成系統(tǒng)性風險，有的是固有風險，只能減弱，不能消除。因此，對四大風險要分類研究產(chǎn)生的原因和造成的后果，才能據(jù)此找到合適的對策。

1.審計獨立性。獨立性問題是審計理論研究的重要問題，也是造成審計實務風險的重要原因。審計機關(guān)獨立性缺失易導致系統(tǒng)性風險。審計機關(guān)獨立性不強會導致履職風險、操作風險、認定風險和廉政風險產(chǎn)生。如：審計機關(guān)對同級部門缺乏獨立性，則對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源及領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況審計出現(xiàn)審計留白，不能達到全覆蓋的目標。審計機關(guān)與其他部門存在經(jīng)濟利益關(guān)系，則易產(chǎn)生廉政風險。審計人員內(nèi)心獨立性思想缺乏，則在操作層面和報告層面產(chǎn)生操作風險和認定風險。

2.審計管理控制。過去審計機關(guān)站在監(jiān)督角度對審計業(yè)務流程進行規(guī)范管理，這種管理是基于制度導向下的控制管理，也是過程管理?；跇I(yè)務流程的過程管理是適合當時的審計機關(guān)管理方式的，促進了管理的規(guī)范化和標準流程化。但是，審計機關(guān)擁有監(jiān)督者和保障者的雙重屬性后，原有的過程管理漸漸不適應新的形勢，控制程序過多、過度，在疊加效應下容易導致行政和業(yè)務流程的低效，這就產(chǎn)生了操作風險。

3.審計結(jié)果應用。監(jiān)督視角下的審計報告文書是基于財務規(guī)范的審計結(jié)論報告，具有保障角色后的審計報告文書更多具有服務全流程事項的結(jié)論。這種角色轉(zhuǎn)變使審計最終產(chǎn)品，審計結(jié)果報告，及后續(xù)的整改、問責產(chǎn)生影響，并反過來影響審計的認定風險。

四、審計機關(guān)風險管理對策

新時代帶來新使命，新使命產(chǎn)生新風險。國家審計站在新的歷史起點上，肩負著新的偉大使命，要求審計機關(guān)具有更大的責任擔當，以更大的勇氣和智慧去研判新出現(xiàn)的問題，找到正確的解決方法。審計機關(guān)可以針對新的風險采取更加有力的舉措進行風險管理及應對。

1.提高政治站位，找準職能定位，強化履職風險管理。審計機關(guān)以政治的高度謀劃審計工作，提升政治站位，牢固樹立“四個意識”，把審計工作放在經(jīng)濟社會發(fā)展大格局中謀劃和推進。在理解黨政工作中心的基礎上，認真研究黨中央和國務院的工作報告及重點工作責任分解等文件，找到重點工作與審計機關(guān)職責的結(jié)合點，合理安排年度審計項目，精準選項編制審計計劃，使審計工作定位由問題導向向需求導向轉(zhuǎn)型；審計需要關(guān)注社會熱點、焦點，服務民生、服務改革發(fā)展，促進政令暢通和政策落實，著力監(jiān)督檢查各部門對政策措施的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等情況，促進政策落地生根和不斷完善，發(fā)揮政策保障功能；審計機關(guān)通過完善審計制度和具體落實審計全覆蓋來提高審計績效，健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度；對不合時宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定及時予以反映，推動改進和完善等措施消除履職風險。

2.提高審計質(zhì)量，提升審計價值，加強操作風險管理。降低內(nèi)部操作風險和外部操作風險根本上要發(fā)揮審計機關(guān)的主觀能動性。

內(nèi)部操作風險防范本質(zhì)上是審計質(zhì)量控制問題，要圍繞審計實施方案、審計實施過程和審計報告撰寫完善審計制度，使審計實施方案達到有限目標、有限范圍、有限內(nèi)容、有限事項的審計控制，審計實施過程達到審計證據(jù)充足、充分的控制，審計報告做到事實清楚、定性準確、處理處罰合法、救濟途徑明確；抓好重點審計項目方案的審核審定環(huán)節(jié)控制，關(guān)注審計目標制定的科學性和合理性，對審計現(xiàn)場實施“精細化管理”，抓好審計項目審理復核與各類文書的核稿審定；深化審理流程管理，建立審理臺賬，全程控制審理行為，并建立與跟蹤審理、現(xiàn)場審理、網(wǎng)上審理、集中審理、前置審理相適應的管理流程。對常見問題進行梳理，做到統(tǒng)一定性、統(tǒng)一適用法規(guī)、統(tǒng)一處理處罰。建立健全審計項目后評估制度，結(jié)合年度審計項目評優(yōu)開展全面的項目后評估工作，將統(tǒng)計數(shù)據(jù)規(guī)范、報告文字質(zhì)量、政策引用規(guī)范等問題進行普查。強化審計組長、主審意識，完善審計工作制度；外部操作風險的防范需要審計機關(guān)加強與第三方的合作，完善制度體系。審計機關(guān)可以完善審計整改聯(lián)席會議制度、審計整改跟蹤督查制度、審計整改結(jié)果公開制度等長效機制，逐步擴大審計整改結(jié)果的公告范圍，必要時將審計整改報告向社會公開，回應社會關(guān)切，倒逼被審計單位整改落實。制定審計整改責任追究制度，對整改不到位的單位，會同有關(guān)部門啟動追責問責機制。同時，可將落實整改情況列入領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任年度報告和領(lǐng)導干部年度考核范疇。

3.堅持“容錯免責”與“依法問責”有效結(jié)合，降低認定風險系數(shù)。問責環(huán)節(jié)中，尤其要以習近平總書記“三個區(qū)分開來”要求為指導，在依法審計的同時，堅持實事求是，客觀分析問題，明確“容錯免責”適用情形，嚴格認定標準、認定程序及結(jié)果運用。對改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，區(qū)別對待，包容失誤；注重促進有關(guān)方面建立健全問責機制，加大問責力度；堅持有錯必糾，督促被審計單位及時整改并完善相應制度，把可能造成的影響降到最低。

扎緊制度“籠子”與加強外部監(jiān)督，筑牢廉政風險底線。新時代、新使命、新任務，決定了審計機關(guān)對廉政風險的重視只能加強，不能削弱。新時代下，審計機關(guān)在政策跟蹤審計、公共資金審計、國有資產(chǎn)審計、國有資源審計和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計等方面要有新作為，則對審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀問題查深查透查實，加強自身廉政教育，強化對關(guān)鍵少數(shù)監(jiān)督和重點領(lǐng)域監(jiān)督，進一步扎緊扎密制度“籠子”，通過審前廉政承諾書、審中及時跟蹤巡察、廉政提醒，審后進行集中回訪等形式，全程監(jiān)督審計組廉潔自律和公正履職，督促審計組嚴格執(zhí)行審計“八不準”工作紀律。同時，各級黨委、人大、政府加強對審計機關(guān)的監(jiān)督，讓特約審計員、媒體、人民群眾共同監(jiān)督審計機關(guān)，讓審計機關(guān)權(quán)力在陽光下運行。

[1]國務院.關(guān)于加強審計工作的意見[Z].2014.

[2]中共中央，國務院.關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見[Z].2015.

[3]審計署.“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃[Z].2016.

[4]胡澤君.國務院關(guān)于2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[R].2017.