國內(nèi)“多規(guī)合一”問題研究特征及未來研究預(yù)判

陳龍

摘要：研究目的：探索“多規(guī)合一”問題解決路徑，指導(dǎo)未來社會活動實踐。研究方法：文獻綜述和比較分析法。研究發(fā)現(xiàn)：基于對中國知網(wǎng)過去10年在公開期刊發(fā)表的613篇文獻整理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)“多規(guī)合一”研究特征：（1）制度研究多著眼于頂層制度設(shè)計，對具體規(guī)劃沖突少有提及（2）技術(shù)研究多著眼于技術(shù)問題羅列，少有文章提出解決辦法（3）行政管理方面多研究藍圖規(guī)劃、大部制行政格局構(gòu)建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。研究結(jié)論：根據(jù)國內(nèi)“多規(guī)合一”研究特征及發(fā)展態(tài)勢，對未來研究方向做出預(yù)判：（1）宏觀研究轉(zhuǎn)微觀研究（2）聚焦實際問題解決。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；特征；態(tài)勢

一、引言

規(guī)劃是指個人或組織制定的比較全面和長遠的發(fā)展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，融合多要素、多人士看法的某一特定領(lǐng)域的發(fā)展愿景。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》是要解決未來干什么的問題，《土地利用總體規(guī)劃》是要落實在哪干的問題，《交通規(guī)劃》等具體解決怎么干的問題，在整體構(gòu)思上沒有什么大的問題，但規(guī)劃具體實施過程中則出現(xiàn)了兩種情況：一是都想管的地方，出現(xiàn)工作交叉；二是都不想管的地方，出現(xiàn)工作空白。國家基于此類現(xiàn)象的出現(xiàn)，提出并推進“多規(guī)合一”改革。

2014 年3月，國務(wù)院頒發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年 ）》，提出：“推動有條件地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一”。

十八屆五中全會，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一”。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“多規(guī)合一”問題也在密切關(guān)注，本文以中國知網(wǎng)為研究數(shù)據(jù)庫，以兩規(guī)合一、三規(guī)合一、多規(guī)合一為主題詞，進行檢索，剔除無關(guān)文章，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文章613篇，以發(fā)文時間、發(fā)文數(shù)為研究對象，繪制發(fā)文時間與發(fā)文數(shù)關(guān)系圖（圖一）

從年度數(shù)量來看，2009年后研究“多規(guī)合一”問題文獻逐年增多，至2015年、2016年呈爆發(fā)式增長，這與政策傾斜構(gòu)成正相關(guān)關(guān)系；除此之外，基于對中國知網(wǎng)過去8年在公開期刊發(fā)表的613篇文獻整理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)多規(guī)合一研究特征：（1）制度研究多著眼于頂層制度設(shè)計，對具體規(guī)劃沖突少有提及（2）技術(shù)研究多著眼于技術(shù)問題羅列，少有文章提出解決辦法（3）行政管理方面多研究藍圖規(guī)劃、大部制行政格局構(gòu)建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。

二、國內(nèi)“多規(guī)合一”問題研究特征

（1）制度研究多著眼于頂層制度設(shè)計，對具體規(guī)劃沖突少有提及

劉亭等從“多規(guī)合一”頂層設(shè)計入手，著眼從發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃兩大規(guī)劃體系入手并不斷延伸，解決“多規(guī)合一”問題。

王磊等從政府、市場、中央、地方之間關(guān)系入手，研究我國空間規(guī)劃體系演變過程。通過此類頂層關(guān)系研究，解決“多規(guī)合一”問題。

大多數(shù)研究者是從頂層制度研究著手，在宏觀層面對“多規(guī)合一”問題建言獻策。這其中不乏有許多好的文章，提出了許多具有建設(shè)性意義的辦法。

（2）技術(shù)研究多著眼于技術(shù)問題羅列，少有文章提出解決辦法

大部分文章對技術(shù)問題進行羅列，從規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃年限、統(tǒng)計指標(biāo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)尺度、測算方法等不同角度羅列已經(jīng)發(fā)生的問題。

一是分類標(biāo)準(zhǔn)不一致。土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從橫向上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注土地使用方式，土地利用現(xiàn)狀關(guān)注利用類型，二者在側(cè)內(nèi)涵、適用范圍等方面存在差異。從縱向上，土地利用現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)規(guī)劃分類層級體系不一致。

二是規(guī)劃年限不一致?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》規(guī)劃年限為 5 年，《土地利用總體規(guī)劃》規(guī)劃年限為15年，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃》規(guī)劃年限為 20 年，使《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》指導(dǎo)《土地利用總體規(guī)劃》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃》存在時限上的問題。各規(guī)劃編制的基期年不一致，也造成三者之間協(xié)調(diào)上的困難。

三是統(tǒng)計指標(biāo)不一致，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》中的指標(biāo)體系不直接涉及《城鄉(xiāng)規(guī)劃》與《土地利用總體規(guī)劃》中的主要指標(biāo)，致使《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》對另外兩個規(guī)劃的引領(lǐng)、部署作用難以實現(xiàn)；《城鄉(xiāng)規(guī)劃》與《土地利用總體規(guī)劃》的核心依據(jù)為人口、規(guī)劃區(qū)范圍等內(nèi)容，這些內(nèi)容通常由各主管部門確定，統(tǒng)計口徑上存在差異。

（3）行政管理方面多研究藍圖規(guī)劃、大部制行政格局構(gòu)建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究

“多規(guī)合一”在行政管理方面多研究行政管理藍圖規(guī)劃，多研究大部制行政格局構(gòu)建。從目前檢索到的文章看，多數(shù)文章從國家的行政權(quán)力“部門化”，部門的權(quán)力“利益化”入手，分析中央集權(quán)、垂直管理或大部制改革的辦法，大部分是在從藍圖規(guī)劃、空間布局等較寬泛的行政管理角度入手，探討目前“多規(guī)合一”下的行政管理問題，這樣并不能使規(guī)劃中出現(xiàn)的具體問題得到解決。

三、未來研究方向預(yù)判

綜觀已有研究，目前對“多規(guī)合一”的討論主題已經(jīng)相當(dāng)廣泛，但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，后續(xù)研究要在以下方面加強探索：

（1）宏觀研究轉(zhuǎn)微觀研究

目前關(guān)于“多規(guī)合一”問題，制度研究多著眼于頂層制度設(shè)計，對具體規(guī)劃沖突少有提及；技術(shù)研究多著眼于技術(shù)問題羅列，少有文章提出解決辦法；行政管理方面多研究藍圖規(guī)劃、大部制行政格局構(gòu)建，少有行政交叉、具體沖突處理方法研究。

“十三五”規(guī)劃建議中，提出以主體功能區(qū)規(guī)劃來統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃；主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種大尺度的規(guī)劃，目前主要關(guān)