市場經(jīng)濟(jì)與行政政策雙重機(jī)制影響下的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與策略研究

張程亮，黃飛

（1重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶 401147；2重慶市規(guī)劃局大渡口分局，重慶 400084）

2008年開始實(shí)施的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的“公眾參與”機(jī)制，“公眾參與”成為了我國規(guī)劃編制體系中的法定環(huán)節(jié)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律強(qiáng)制力下，“公眾參與”城鄉(xiāng)規(guī)劃的這數(shù)十年歷經(jīng)了從最初政府強(qiáng)權(quán)下的“形式主義”到市場經(jīng)濟(jì)中復(fù)雜和多元利益影響下的“矛盾碰撞”，再到信息網(wǎng)絡(luò)大公開下的“探索發(fā)展”，公共參與將在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中起到越來直接的影響[1]。探索市場經(jīng)濟(jì)和行政政策雙重作用下的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)揮積極的作用，從而科學(xué)指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃，是本文研究的重點(diǎn)。

1 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性

1.1 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政政策背景

公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是指公眾對涉及自身及公共利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃享有一定的知情權(quán)和決策權(quán)，同時參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃行政決策中去。

2008年1月1日起實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國首部將公眾參與的程序予以制度化的法律，主要特點(diǎn)之一就是體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施全過程的公眾參與，其不僅對城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，而且對政府治理有著較大的影響。

1.2 市場經(jīng)濟(jì)影響下的城鄉(xiāng)規(guī)劃參與主體利益多元化

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著越來越多的要素如土地、住房、公共設(shè)施等進(jìn)入市場領(lǐng)域，我國政府部門的職能逐漸開始轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門直接干預(yù)和獨(dú)斷式?jīng)Q斷開始凸顯不足，日益多元化的社會群體利益矛盾沖突加強(qiáng)，公眾對于參與社會事務(wù)的心理需求日漸強(qiáng)烈。

具有競爭力的土地要素，被賦予的規(guī)劃類型與相關(guān)利益群體息息相關(guān)，隨著公眾自我意識的覺醒而興起的捍衛(wèi)自身權(quán)利的行為加劇了城鄉(xiāng)規(guī)劃所帶來的社會影響。比如，一塊土地容積率的確定，容積率高政府將收獲較高土地出讓金，同時土地的權(quán)屬方將獲得最大化利潤，但是大體量建筑對周邊地塊的景觀、交通將會產(chǎn)生較大影響，居住在周邊的利益群體會認(rèn)為這種城市規(guī)劃的實(shí)施效果對他們是不利的，認(rèn)為政府管控不利或者政府與開發(fā)建設(shè)單位沆瀣一氣，政府的公信力和形象將會受到影響，群眾、建設(shè)單位、政府之間的矛盾爆發(fā)。但是土地的規(guī)劃編制、管理職能由政府掌握，土地的實(shí)施由掌握資本的開發(fā)建設(shè)單位掌握，普通民眾表達(dá)他們對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的想法只能通過“公眾參與”的途徑來實(shí)現(xiàn)。

1.3 公共參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中發(fā)揮的作用

促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃社會化。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須走向社會化，而公眾參與的廣度和深度就是檢測城鄉(xiāng)規(guī)劃是否融入社會的一塊試金石，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃也滿足了公眾參與社會事務(wù)的心理需求，獲得自身價值實(shí)現(xiàn)的滿足感，使城鄉(xiāng)規(guī)劃更容易被公眾接受和認(rèn)同。

協(xié)調(diào)利益各方矛盾。公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃，將自身的想法和訴求表達(dá)出來，與各個利益群體進(jìn)行溝通交流，再由政府、規(guī)劃師協(xié)調(diào)各個利益方，共同找出解決問題的方案，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃，能有效化解社會矛盾。

指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制。公眾遍布社會的各個層面和領(lǐng)域，了解自身領(lǐng)域的具體情況，可為規(guī)劃編制提供參考依據(jù)，同時也能反映其真實(shí)想法，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中與社會脫節(jié)，使規(guī)劃有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施。公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以有效監(jiān)督規(guī)劃的制定和實(shí)施，監(jiān)督權(quán)力部門，保護(hù)公共利益不受權(quán)力的侵害，確保涉及公共利益城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。

2 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀及原因探索

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

“形而上學(xué)”階段。從2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“公眾參與”上升到法定程序上后，我國的公眾參與經(jīng)歷了一系列的變化。初時的公眾參與，大多數(shù)是規(guī)劃管理部門在行政政策的強(qiáng)制力下為了完成法定程序而開展的，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，參與的形式較少，主要是對規(guī)劃編制批前成果進(jìn)行公告和公示，同時參與過程的透明度也不高，導(dǎo)致民眾未真正參與到公共參與的過程中去。

矛盾凸顯階段。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及信息的公開透明，加之普通民眾對于自身權(quán)益的重視，主動要求參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的訴求增多。由于各方利益群體的介入，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃所帶來的利益以及損失，常常表現(xiàn)得激化，在多方利益矛盾沖突方面政府往往表現(xiàn)出壓制而不是主動化解的態(tài)度，政府在公眾參與的過程中存在著偏向強(qiáng)勢群體的情形，導(dǎo)致公眾參與存在著參與廣度和深度不夠的現(xiàn)象，出現(xiàn)了公眾與政府、建設(shè)單位的矛盾頻發(fā)，帶來了較大的社會影響。

積極探索階段。近幾年，隨著市場環(huán)境的變化以及政府對政務(wù)公開透明的態(tài)度，公眾參與也在政府的推動下發(fā)生了較大變化，比如利用現(xiàn)代信息技術(shù)和新媒體，拓寬了公眾參與的渠道，使得信息傳遞更加便捷。政府也轉(zhuǎn)變了以GDP為第一的態(tài)度，開始著手提升城市綜合競爭力，包括提升市民對于城市的認(rèn)同度，而各種形式的公眾參與就是提升認(rèn)同度的一項好措施。

2.2 原因探索

法律法規(guī)確定的內(nèi)容不具體。目前的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求公眾和專家的意見，對于參與的具體形式，參與的具體人員、參與的具體內(nèi)容等并沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)施過程中沒有衡量參與度的標(biāo)準(zhǔn)。比如很多公眾參與僅限于將政府的批前規(guī)劃成果對公眾進(jìn)行公告及公示，或者對矛盾特別突出的問題進(jìn)行專題調(diào)研或者聽證，但在項目前期調(diào)研、規(guī)劃設(shè)計及決策的過程中少有公眾參與其中，未能體現(xiàn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的全過程。

城鄉(xiāng)規(guī)劃知識普及力度不夠。我國的城市化歷程短，民眾對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的知識不足，甚至對城鄉(xiāng)規(guī)劃存在偏見，認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃就是政府為開發(fā)商謀利，導(dǎo)致規(guī)劃過程中民眾與建設(shè)單位之間矛盾重重，而政府對于城鄉(xiāng)規(guī)劃未及時進(jìn)行宣傳及引導(dǎo)，導(dǎo)致民眾對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)同感很低。

規(guī)劃師的紐帶作用不明顯。在公眾參與的過程中，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本術(shù)語、圖文表達(dá)的技術(shù)文件，規(guī)劃師未按照普通民眾的思路進(jìn)行轉(zhuǎn)換，讓民眾認(rèn)為規(guī)劃內(nèi)容不接地氣，與大眾認(rèn)知能力脫節(jié)。

公眾參與的層面窄。目前參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要是有一定社會資源、掌握最新信息的民眾，而對于弱勢群體、信息封閉的普通民眾來說，因信息透明度、自身的素養(yǎng)等原因?qū)е码y以參與到公共決策中去，因信息嚴(yán)重不對稱造成公眾對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的誤解[2]。

3 公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的策略研究

3.1 政府方面

完善相應(yīng)的法律法規(guī)。對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃做出明確的法律規(guī)定，如規(guī)定參與主體、參與形式、參與階段、規(guī)劃如何采納公眾意見等。通過法律法規(guī)的強(qiáng)制力來保障公眾參與的實(shí)施。

創(chuàng)新公眾參與方式，實(shí)現(xiàn)參與渠道多樣性。一是用形象易懂的語言、多渠道地宣傳規(guī)劃成果，比如上海的街道設(shè)計導(dǎo)則征求意見稿，利用時下流行的社交媒體如微信朋友圈、微博等廣泛傳播，擴(kuò)大了公眾參與的面，同時該導(dǎo)則一改以往傳統(tǒng)的規(guī)劃表達(dá)方式，用精美、通俗的方式向大眾展示成果并征求意見，從歷史、今天到未來詳細(xì)展開，從大的格局到小的設(shè)施，介紹了上海街道的前世今生和未來?！秾?dǎo)則》并不是一本單調(diào)的技術(shù)性文件，而更像是一本精美的城市畫冊，該項征求意見措施收獲了良好的社會反響，可以說，上海市政府在新時代的公眾參與方面開展了良好的探索。比如北京新一輪的城市總體規(guī)劃，也是用“堅持開門編制規(guī)劃，匯聚各方智慧，努力提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和有效性，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”的思想理念在進(jìn)行公共參與。這些都為公眾參與的新局面指引了方向[3]。

完善信息公開和信息反饋機(jī)制。城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與體現(xiàn)的是政府的公開和透明，規(guī)劃部門應(yīng)建立多平臺的信息公開渠道，同時建立有效的信息回應(yīng)機(jī)制，形成參與—反饋—再參與的機(jī)制模式，及時對收集到的信息進(jìn)行處理。

3.2 普通民眾方面

建立對話機(jī)制。民眾應(yīng)對政府公布的規(guī)劃成果提出建設(shè)性意見，涉及到其自身利益的，不是簡單地以“不同意”來抗?fàn)幓驙幦∽陨頇?quán)益，民眾與政府之間要建立對話機(jī)制。政府對于民眾合理的訴求應(yīng)給予妥善解決，對于不合理的訴求要找出背后原因，對癥下藥。

提高自身素養(yǎng)。公眾要積極參與到規(guī)劃編制的各個過程中，這要求民眾具備一定的城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)科素養(yǎng)，從規(guī)劃編制、審批到實(shí)施，由政府部門制定參與方案，使公眾掌握一定的規(guī)劃話語權(quán)。同時，公眾應(yīng)培育參與的責(zé)任感，提高對于公共決策的判斷能力，由被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者。

及時反饋。民眾要有主人公意識，積極對規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和反饋，及時將不合理的規(guī)劃實(shí)施影響反饋給政府[4]。

3.3 規(guī)劃師方面

深入群眾，宣傳規(guī)劃。規(guī)劃師應(yīng)積極深入群眾，發(fā)揮紐帶的作用，深入社區(qū)，定期開展規(guī)劃知識講座，普及城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)概念，使公眾了解各個階段的規(guī)劃工作，在了解的基礎(chǔ)上再參與到規(guī)劃編制與規(guī)劃管理過程中，這才能提高公眾參與的有效性。

上下聯(lián)系，積極調(diào)解。規(guī)劃師在公眾參與中是最能發(fā)揮能動性的一方，受到政府和民眾兩方面信賴。充分發(fā)揮規(guī)劃師的組織者能力，將不同利益主體協(xié)調(diào)起來，組織交流，聽取意見，化解矛盾，尋求最合適的解決方案，為弱勢群體爭取利益，在權(quán)利縫隙之間斡旋，力求全面反映各方的觀點(diǎn)。

4 結(jié)論

城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的公眾參與在城市發(fā)展中逐漸突出，在行政政策和市場經(jīng)濟(jì)的雙重影響下也出現(xiàn)了很多矛盾，建立何種機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益群體，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善，國內(nèi)目前仍然處在探索的階段，也缺乏完整的體系支撐。本文認(rèn)為要從政府、民眾、規(guī)劃師等群體多方入手，制定針對性的政策，提升全民的規(guī)劃素養(yǎng)，完善相應(yīng)規(guī)章制度，發(fā)揮規(guī)劃師的協(xié)調(diào)溝通作用，形成公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的完整體系，也是城市規(guī)劃社會化的一種有效途徑。

[1]孫雅楠，吳志強(qiáng).城鄉(xiāng)規(guī)劃法框架下中國城市規(guī)劃公眾參與方式選擇[J].規(guī)劃師，2008（8）.

[2]張燕華.我國公眾參與失效的原因及其路徑探究——以城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槔齕J].法治與社會，2014（24）.

[3]程遙.超越“工具理性”——試析大眾傳媒條件下城市規(guī)劃公眾參與[J].城市規(guī)劃，2007（11）

[4]張金荃.城市規(guī)劃不同階段公眾參與的思考——以寧波市兩個案例為樣本[J].華中建筑，2012（9）.