廈門推進(jìn)PPP模式進(jìn)程中的問題研究

楊宗原，李淑釵

(集美大學(xué) 工商管理學(xué)院，廈門 361021)

一、廈門推行PPP模式的情況

(一)政策措施

為了加快推進(jìn)PPP模式，廈門市陸續(xù)出臺了PPP實(shí)施方案、PPP扶持政策、操作指南等一系列規(guī)范性文件，主要出臺了八項(xiàng)相關(guān)政策：一是保障項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)，對于已經(jīng)批準(zhǔn)的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，由市有關(guān)部門落實(shí)前期經(jīng)費(fèi)；二是獎(jiǎng)補(bǔ)各區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目；三是加大財(cái)政資金支持。對符合條件的PPP項(xiàng)目，優(yōu)先上報(bào)爭取中央財(cái)政等支持，并按廈門市現(xiàn)行政策優(yōu)先安排專項(xiàng)補(bǔ)助；四是擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)參與廈門市PPP項(xiàng)目合作；五是提供項(xiàng)目融資增信支持。安排市級PPP項(xiàng)目增信資金，為PPP項(xiàng)目提供增信支持；六是給予特別獎(jiǎng)勵(lì)。對承擔(dān)廈門市市級PPP試點(diǎn)工作，在引進(jìn)社會(huì)資本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率方面做出突出貢獻(xiàn)的相關(guān)單位和個(gè)人，報(bào)市政府批準(zhǔn)后給予特別獎(jiǎng)勵(lì)；七是保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。通過將政府負(fù)有支出責(zé)任的PPP項(xiàng)目納入年度財(cái)政支出預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃、建立上級財(cái)政對下級財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益；八是建立公共服務(wù)平臺。通過建立市級PPP模式咨詢機(jī)構(gòu)庫，為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)服務(wù)和智力支持。

(二)推進(jìn)情況

根據(jù)廈門市2017年1月15日發(fā)布的《基于廈門市PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況的調(diào)研報(bào)告》顯示：廈門原定PPP項(xiàng)目14個(gè)(含市級試點(diǎn)項(xiàng)目)，總投資額556.8億元，截至2017年9月底，翔安新機(jī)場項(xiàng)目已簽約落地，現(xiàn)正在執(zhí)行。另有廈門市軌道交通3號線等3個(gè)項(xiàng)目經(jīng)研究決定暫不采用PPP模式，剩下的集美新城醫(yī)院等7個(gè)項(xiàng)目尚處于識別階段；這7個(gè)項(xiàng)目實(shí)際上基本處于暫停情況。不難看出，廈門市PPP項(xiàng)目的體量還比較少，進(jìn)度較緩慢，項(xiàng)目落地率較全國、福建省都偏低。

這主要是因?yàn)橹饔^上認(rèn)識不足，不夠重視，缺乏積極性，PPP項(xiàng)目是新生事物，一是沒經(jīng)驗(yàn)，二是很麻煩，前期工作確實(shí)繁瑣，時(shí)間周期長，過程中的不確定因素又較多，各級官員也怕?lián)?zé)任，而且政府還沒有一套開展PPP業(yè)務(wù)的固定專職人員和機(jī)構(gòu)。客觀上，首先，廈門市經(jīng)濟(jì)總量并不大，但政府財(cái)政收入長期以來卻相對比較寬松，各類專項(xiàng)補(bǔ)貼和資金來源尚未用足；其次，政府通過下屬國有企業(yè)的融資也比較容易，且融資成本也比較低，在一些急著上馬的重大項(xiàng)目上比如軌道交通并不缺乏資金，相對于資金匱乏的其他省市廈門還是缺少推廣PPP模式的動(dòng)力，屬于熱情較低的幾個(gè)省市之一。

二、廈門推進(jìn)PPP模式進(jìn)程中存在的主要問題及其原因

(一)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不徹底

廈門市PPP模式的發(fā)展時(shí)間還比較短，經(jīng)驗(yàn)也較為欠缺。廈門市的情況更多反映在各級政府官員對PPP模式的學(xué)習(xí)不夠深入，認(rèn)識還存在一些偏差，沒有站在足夠高度來充分理解國家推行PPP模式的深刻意圖，還多停留在發(fā)揮融資功能的定位上，缺乏長期性的戰(zhàn)略考慮。認(rèn)為又花錢又浪費(fèi)時(shí)間，還存在很多風(fēng)險(xiǎn)，思想上存在畏難情緒；還有人認(rèn)為我們廈門一直以來不缺資金來源，缺的是發(fā)展速度等。一談到PPP模式，都是滿籮筐的問題，慢慢也就失去熱情和主觀能動(dòng)性，最后停滯不前。2018年初到現(xiàn)在，PPP模式的推進(jìn)工作幾乎沒有大的改觀。

(二)PPP模式下的配套政策不健全

1.融資支持體系尚未建立

一是融資渠道不暢。PPP項(xiàng)目融資規(guī)模大，時(shí)間長。二是相對于政府SPV公司融資成本偏高。廈門近年來發(fā)行的地方債信用級別都是AAA級，利息較低，如2016年廈門市政府一般債券(四期)，10年期，票面利率僅為2.74%。SPV公司如果通過政策性銀行的貸款融資期限會(huì)較長、成本較低(基準(zhǔn)利率上浮20%以內(nèi))，商業(yè)銀行的貸款年利率6.5%左右，發(fā)行債券成本8%以上，但信托、基金等資金來源利率往往都是兩位數(shù)，完全不可取。目前廈門PPP項(xiàng)目的融資手段依然還是以土地做抵押或提供有效擔(dān)保，向銀行融資為主，還未涉足債券、股權(quán)基金、資產(chǎn)證券化等融資方式。

2.配套土地政策問題

廈門的地理面積比較小，僅1 699.39平方公里，PPP項(xiàng)目涉及到土地權(quán)屬問題很難協(xié)調(diào)，要么提供不了土地，要么統(tǒng)一采取招拍掛的方式出讓土地，已不適應(yīng)PPP項(xiàng)目公共屬性的特點(diǎn)。

(三)行業(yè)主管部門響應(yīng)不高

PPP本身就是一項(xiàng)新事物、新理念，要充分認(rèn)識其作用并廣泛推進(jìn)還需要一個(gè)認(rèn)識的過程，但還有一些主觀或客觀的因素阻礙了主管部門的熱情。

1.行業(yè)主管部門的責(zé)任加重

PPP模式中，有關(guān)主管部門要從過去的項(xiàng)目管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，而且又參與利益分配。這樣一來，責(zé)任加大了，而實(shí)際權(quán)益減小了，自然而然難以調(diào)動(dòng)主管部門的工作積極性。而且PPP模式運(yùn)作程序復(fù)雜，對管理的要求較高，風(fēng)險(xiǎn)也較大，行業(yè)主管部門不敢承擔(dān)責(zé)任，財(cái)政部門也沒有采取PPP模式的緊迫訴求，PPP項(xiàng)目一遇到風(fēng)險(xiǎn)就容易打退堂鼓。

2.廈門市財(cái)政收入相對比較充足

2016年實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算總收入1 083.3億元，全市全年財(cái)政支出761.2億元，全市年終滾存結(jié)余322.1億元，加上各類專項(xiàng)補(bǔ)貼和財(cái)政資金尚未用足，國有企業(yè)融資平臺融資能力仍然較強(qiáng)。因此，對PPP項(xiàng)目沒有像省內(nèi)其他地區(qū)那么多沖動(dòng)和渴望，并不是非推行PPP模式不可。

3.PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用較高

前期費(fèi)用高是目前困擾廈門市部分PPP項(xiàng)目實(shí)施單位的一個(gè)主要問題，也是行業(yè)主管不愿推行PPP項(xiàng)目的原因之一。

(四)民營資本參與率不高

雖然國家鼓勵(lì)民營資本參與PPP項(xiàng)目，但實(shí)際上民營資本參與率較低，原因主要包括：

1.PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模大、周期長且效益低

目前廈門市入庫的PPP項(xiàng)目規(guī)模都比較大，幾億到幾十億居多，項(xiàng)目總投資低于一個(gè)億的極少，這么大規(guī)模的資金投入限制了民營資本的參與。其次，PPP項(xiàng)目的投資周期時(shí)間長，一般達(dá)10年以上，而民營資本在到期前的退出機(jī)制尚不完善，這也是導(dǎo)致民營資本參與率低的重要原因之一。

2.設(shè)置社會(huì)資本的隱形門檻

一些地方政府部門出于審計(jì)、輿論壓力和不信任對民營企業(yè)仍采取一些隱形門檻：項(xiàng)目信息不透明、明招標(biāo)暗許配，設(shè)置高額項(xiàng)目誠信金或保證金，不與民營企業(yè)對接等。目前在PPP項(xiàng)目上存在社會(huì)資本以央企、大型國企為主的問題。

3.民營資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大

這還與民營資本擔(dān)心政府契約精神的執(zhí)行力問題，當(dāng)?shù)胤秸疅o法正常履行合同，民營資本缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益相關(guān)，尤其當(dāng)發(fā)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民營資本就擔(dān)心政府是否會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到其頭上。與此同時(shí)，項(xiàng)目的開展還受到諸多不確定因素的影響，民營資本也要面臨虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

三、廈門推進(jìn)PPP模式發(fā)展的對策建議

(一)認(rèn)識和規(guī)范是發(fā)展的前提

我們應(yīng)該認(rèn)識到，我國的PPP改革是一次體制機(jī)制變革。PPP的核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享。盡管PPP有緩解政府性債務(wù)的功能，不僅是融資工具，而是更多的要看到其對公共服務(wù)品的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理模式的創(chuàng)新，對社會(huì)治理體系和治理能力的提升。PPP要求政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。PPP要求社會(huì)資本主體也要參與城市規(guī)劃建設(shè)管理，更多地發(fā)揮在城市運(yùn)營和管理中的創(chuàng)新作用，承擔(dān)社會(huì)組織提供增值服務(wù)功能，分擔(dān)部分政府公共服務(wù)職能，搭建政府和公眾之間的溝通橋梁，更多地站在消費(fèi)者角度，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(二)完善PPP模式的相關(guān)配套政策

PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期長，面臨的不確定因素往往較多，這就需要政府以制度入手，為民營資本提供保障。比如，可以借鑒國外已有的法律法規(guī)，如日本的《利用民營資源加速建設(shè)公共設(shè)施法》等。廈門市可借鑒其他國家的做法先推出總體的相關(guān)配套政策，地方政府再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在PPP稅收政策、融資支持和配套土地政策等方面制定切實(shí)可行、具體可操作的措施意見，做到政策上有依有據(jù)，為PPP項(xiàng)目落地提供制度保障。

就廈門而言，完善土地配套政策要作為重點(diǎn)來考慮。廈門土地資源已經(jīng)很稀缺，如果完全靠出讓土地包括劃撥土地來滿足PPP項(xiàng)目對用地的要求，顯然很不現(xiàn)實(shí)。我們建議PPP項(xiàng)目需要的土地原則上不要采取招拍掛的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)讓方式，應(yīng)該是租賃為主，誰使用誰付費(fèi)。因?yàn)橥恋厥琼?xiàng)目的載體，不是買賣的對象，項(xiàng)目主要靠商業(yè)模式和經(jīng)營本身盈利，土地增值部分不應(yīng)當(dāng)歸屬PPP項(xiàng)目，應(yīng)該是屬于國家和人民。近幾年廈門市土地收入占到財(cái)政收入的50%左右，有用地要求的PPP項(xiàng)目勢必與目前實(shí)質(zhì)上的土地財(cái)政存在沖突，這就需要犧牲局部利益、短期利益來滿足全局利益、長遠(yuǎn)利益，是個(gè)前瞻性的城市建設(shè)規(guī)劃的戰(zhàn)略問題。

(三)明確流程和職責(zé)，調(diào)動(dòng)各方積極性

要明確PPP項(xiàng)目的發(fā)起和管理。我們關(guān)注到PPP項(xiàng)目的發(fā)起，現(xiàn)階段主要是由政府的發(fā)改委或財(cái)政局發(fā)起，極少數(shù)由行業(yè)主管部門牽頭，沒有特別明確的界定。我們建議PPP項(xiàng)目的發(fā)起分為政府發(fā)起和社會(huì)發(fā)起兩部分，日常管理分業(yè)務(wù)管理和綜合管理，業(yè)務(wù)管理歸行業(yè)主管部門，綜合管理歸PPP管理中心。

(四)轉(zhuǎn)化觀念，吸引民營資本參與

一是要改變觀念，深刻領(lǐng)會(huì)政府和社會(huì)資本合作的PPP模式的重大意義，最大限度地創(chuàng)造條件讓更多的、真正意義的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。二是要降低技術(shù)和資金門檻。廈門地理面積雖小，但建設(shè)美麗廈門、智慧廈門還有很多方面和細(xì)節(jié)要考慮和完善。PPP項(xiàng)目不一定都是高難度的大型項(xiàng)目，要降低PPP項(xiàng)目技術(shù)和資金門檻，特別是資金門檻，才能有利于匯集四面八方的民間資本參與。如果今后有一天能夠像基金和眾籌那樣，讓百萬級的民間資本都能參與到PPP項(xiàng)目中來，可以想象那時(shí)廈門的PPP市場將別有一番繁榮景象。因此建議PPP項(xiàng)目中一些民生短板項(xiàng)目單個(gè)投資體量相對較小、分散的項(xiàng)目要予以保留，不能一味“捆綁打包組合”，以運(yùn)營困難為推脫。只要認(rèn)真探討，大多數(shù)運(yùn)營困難情形是能夠克服的。