我國(guó)財(cái)政實(shí)施的橫向轉(zhuǎn)移支付制度研究

王雪晶

摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，而城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的公共服務(wù)均等化存在一定的問(wèn)題。財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付是有效解決公共服務(wù)均等化的捷徑，本文提出了構(gòu)建我國(guó)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移制度的設(shè)想，為這一問(wèn)題的解決提供了參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；橫向轉(zhuǎn)移支付；均等化

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步拉大，公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象日益深化。另外，地方為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛大干快上，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)?；谏鲜鰡?wèn)題，學(xué)界希望將公共服務(wù)均等化寄托在轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的公共財(cái)政體制的完善上。從實(shí)踐效果看，中央向地方進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付，有助于加強(qiáng)中央對(duì)地方的引導(dǎo)，但是卻將均等化放在了次要位置上。而橫向轉(zhuǎn)移支付則可以很好彌補(bǔ)了縱向轉(zhuǎn)移支付的不足，更加有效地實(shí)現(xiàn)了外部性的內(nèi)部化。

一、我國(guó)財(cái)政實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

第一，我國(guó)各省市的財(cái)政水平與公共服務(wù)差距過(guò)大。2017年，經(jīng)過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付、稅收返還之后，人均支出最高的轄區(qū)（上海）相當(dāng)于人均最低轄區(qū)（河南）的6.3倍。地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致了地區(qū)間群眾享受的科教文衛(wèi)資源不平等非常嚴(yán)重，財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移迫在眉睫。

第二，我國(guó)實(shí)施財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移在均等性方面有一定的局限。我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革之后，目前有三種轉(zhuǎn)移形式：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移。現(xiàn)存的縱向轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)公共服務(wù)均等性方面的效果一般，因?yàn)榭v向轉(zhuǎn)移支付更注重的是中央對(duì)地方的控制導(dǎo)向，尤其是稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這兩個(gè)分項(xiàng)尤為明顯。所以，單靠縱向轉(zhuǎn)移支付難以滿足均等性的要求。

第三，橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)于公共服務(wù)均等性有著天然的優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)在了政策目標(biāo)與操作方式的優(yōu)勢(shì)上。政策目標(biāo)方面，橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有均等化導(dǎo)向，從專門(mén)化的角度上能夠肯定均等化的政策導(dǎo)向，并隨之帶來(lái)立法、政策的細(xì)則，提升了國(guó)家政策均等化目標(biāo)的地位。操作方式方面，橫向轉(zhuǎn)移支付的核心就是“削峰填谷”，從財(cái)富充裕的地方向貧困地方轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了均等化效果的體現(xiàn)，平抑了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力、促進(jìn)落后地區(qū)的公共服務(wù)發(fā)展。

二、構(gòu)建我國(guó)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度

（一）我國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力基礎(chǔ)

在東南沿海地區(qū)，有很多地區(qū)都已經(jīng)接近了中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。這些地區(qū)在完成本地區(qū)行政管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)的費(fèi)用開(kāi)支之后，具備橫向輸出政府財(cái)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。例如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市的財(cái)政自給自足能力都超過(guò)1，即地方財(cái)政收入已經(jīng)能夠滿足地區(qū)實(shí)際的財(cái)政開(kāi)支。所以，無(wú)論是相對(duì)數(shù)、還是絕對(duì)數(shù)，中國(guó)的部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)具備有向落后地區(qū)輸出財(cái)力，進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是橫向支付制度構(gòu)建的前提條件。

（二）我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度雛形

1.對(duì)口援建制度

從新中國(guó)初期的援疆、援藏兵團(tuán)的組建，一直到后來(lái)的兄弟省市之間的互幫互助，我國(guó)一直具有對(duì)口援建的優(yōu)良傳統(tǒng)。特別是進(jìn)入了20世紀(jì)90年代后期，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支援力度不斷加大，對(duì)口支援、對(duì)口幫扶的方式越來(lái)越多。1984年開(kāi)始的支援西藏建設(shè)的工作，涉及了北京、天津、上海、山東、江蘇、廣東、浙江、四川、福建等省市。1992年的三峽移民工程，廣東、上海、山東等十多個(gè)發(fā)達(dá)省市對(duì)三峽移民進(jìn)行對(duì)口支援。

大量的事實(shí)案例都體現(xiàn)出了地方政府間的轉(zhuǎn)移支付嘗試，這種橫向的財(cái)力支援不僅直接解決了資源不平衡的問(wèn)題，而且能夠讓兄弟省市之間實(shí)現(xiàn)了資源的流動(dòng)、對(duì)接，培植了落后地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力日趨增大，不少地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的嘗試。京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)就是一個(gè)很好的案例，承德位于北京、天津的上風(fēng)上水位置，又是華北地區(qū)主要的水源地，為了保護(hù)大城市的空氣質(zhì)量和清潔飲用水，承德淘汰了一大批高污染高耗能項(xiàng)目。為此，北京市每年支付水資源治理專項(xiàng)資金1億元，用于發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，天津、唐山等地則承擔(dān)承德地區(qū)的防風(fēng)林維護(hù)建設(shè)的資金。

這種生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移的案例都是歷經(jīng)艱苦談判與博弈達(dá)成的妥協(xié)，究其根本還是因?yàn)闄M向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，財(cái)務(wù)橫向轉(zhuǎn)移支付制度又是空白。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的呼聲日益高漲，這種橫向轉(zhuǎn)移變得越來(lái)越重要了。

（三）我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付模型設(shè)計(jì)

第一，核算各省人均財(cái)力水平、全國(guó)人均財(cái)力水平，各省當(dāng)年財(cái)政總支出除以各省人口總數(shù)得到省人均財(cái)力水平，同理可得全國(guó)人均財(cái)力水平。

第二，以全國(guó)人均財(cái)力值為基準(zhǔn)，將全國(guó)的省市地區(qū)進(jìn)行排序，采用四分位法劃分出25%、50%、75%位置的省份。

第三，對(duì)四分位位置不同的省份采取不同比例的提成，25%以上的上繳20%、50%以上的上繳10%，上繳部分交給中央均衡基金進(jìn)行統(tǒng)一分配。

第四，對(duì)于平均線下的省份，其獲得轉(zhuǎn)移支付的金額由省份與平均線差額、本省人口數(shù)量決定。

通過(guò)四步驟的劃分計(jì)算，對(duì)各個(gè)省市之間的財(cái)力進(jìn)行了簡(jiǎn)單平均，中央負(fù)責(zé)資金的收繳劃撥，能夠從量上進(jìn)行有效的橫向轉(zhuǎn)移。

（四）縱橫轉(zhuǎn)移支付制度的配合

第一，要明確中央與地方的事權(quán)、財(cái)力關(guān)系，根據(jù)事權(quán)、財(cái)力一致性的適用范圍原則，對(duì)中央、地方所需承擔(dān)的財(cái)力進(jìn)行測(cè)算，在此基礎(chǔ)上確定中央、地方財(cái)力的合理分配。

第二，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付的資金合理劃撥渠道。當(dāng)前我國(guó)的行政層級(jí)特點(diǎn)，無(wú)須為了橫向支付專門(mén)設(shè)計(jì)跨省級(jí)的行政單位，只需要在中央統(tǒng)一預(yù)算下將地方預(yù)算分配為三個(gè)單元。利用中央財(cái)政結(jié)算樞紐作用，國(guó)庫(kù)的集中支付體系主導(dǎo)下根據(jù)既定公式劃撥各項(xiàng)資金到各個(gè)省市。

第三，加快相關(guān)制度立法工作，提高橫向支付制度的立法層次，均等化導(dǎo)向要在憲法內(nèi)得以體現(xiàn)。加緊制定橫向轉(zhuǎn)移支付制度的專門(mén)法律，以基本法的方式進(jìn)行約束。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃瑩.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)政府財(cái)力均等化的效果分析[D].安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.