蘇州市普通收費公路 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”改革對策分析

文/江蘇省蘇州市公路管理處 尚慶娟

蘇州市普通收費公路的發(fā)展現(xiàn)狀

蘇州市地處全國經(jīng)濟活動最活躍的長三角地帶，公路交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達。目前，蘇州市普通公路收費站共有9個，分別為蘇州市屬的蘇虞張公路北橋收費站、錫太公路辛莊收費站，張家港市金港收費站，蘇州吳江區(qū)省道227線盛澤收費站、蘇同黎黎里收費站、省道230線吳江收費站、省道258線桃源收費站、國道318線八都和蘆墟收費站，收費總里程共458.2公里，累計總投資133.06億元。

2017年，蘇州市9個普通公路收費站總體過站流量為57905輛/日，部分收費站較2016年增幅較大，且還有增長的趨勢。而根據(jù)省政府設(shè)站批文，9個收費站將于2019年至2032年陸續(xù)收費到期。任何一個收費站停止收費，由于缺少收費經(jīng)濟杠桿的影響，勢必導(dǎo)致更多的超限車輛由高速公路駛?cè)肫胀ü?，造成更?yán)峻的超限治理問題，造成道路交通資源配置失衡等問題，對蘇州整個區(qū)域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、交通流量平衡、道路通行安全等都將產(chǎn)生重大影響。此外，近年來蘇州市普通收費公路的債務(wù)壓力也越來越沉重。

因此，迫切需要對蘇州市域內(nèi)的普通收費公路發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，解決因收費陸續(xù)到期帶來的一系列路網(wǎng)運行與管理的問題。

蘇州市普通收費公路改革的必要性

均衡路網(wǎng)流量，緩解區(qū)域交通擁堵

蘇州市路網(wǎng)發(fā)達，特別是吳江區(qū)，滬渝高速公路（G50）與國道318線和省道230線基本平行，常臺高速公路（G15w）與省道227西安和蘇同黎公路（X203）基本平行，吳江、八都、盛澤、黎里等四個收費站一旦停止收費，勢必對區(qū)域路網(wǎng)交通流量平衡產(chǎn)生重大影響，造成交通擁堵，交通資源有效配置效率的損失。

治理車輛超限，保障道路運行安全

目前，蘇州市市域內(nèi)的普通公路和過境高速公路超限統(tǒng)計數(shù)據(jù)絕大部分都高于全省平均水平，超限治理壓力較大。隨著蘇州市部分普通收費站的逐步到期，收費站一旦撤除，勢必導(dǎo)致更多的超限車輛將由高速公路駛?cè)肫胀ㄊ召M公路，造成更為嚴(yán)峻的普通收費公路項目超限車輛治理問題。

維護社會穩(wěn)定，減輕人員債務(wù)壓力

普通收費公路收費到期后，將面臨債務(wù)和人員分流的較大壓力。截至2017年底，蘇州市9個普通收費公路項目債務(wù)余額34.44億元，收費人員555人。其中7個收費站將集中在2019年至2022年間到期，一旦普通收費公路集中取消收費，全市普通收費公路存量債務(wù)將面臨資金斷鏈風(fēng)險。

蘇州市普通收費公路改革的可行性

按照國家關(guān)于普通收費公路發(fā)展形勢及政府還貸性普通收費公路實施統(tǒng)貸統(tǒng)還管理的政策導(dǎo)向，要做好蘇州市普通收費公路的改革，筆者認為，可通過實行統(tǒng)貸統(tǒng)還管理的對策來解決因收費站陸續(xù)到期帶來的一系列問題。

符合既有國家和省統(tǒng)貸統(tǒng)還的管理要求

現(xiàn)行《收費公路管理條例》和《關(guān)于開展收費公路專項清理工作的通知》對統(tǒng)貸統(tǒng)還收費公路的管理作出了相關(guān)規(guī)定，但對統(tǒng)貸統(tǒng)還年限的要求尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定。

符合江蘇普通收費公路發(fā)展導(dǎo)向

近年來，為貫徹落實交通運輸部提出的“兩個路網(wǎng)體系”的發(fā)展模式，江蘇省交通運輸廳曾提出對于設(shè)在地理位置占優(yōu)勢的省界收費站，如地方人民政府要求保留，對市域范圍內(nèi)債務(wù)較重，人員安置困難的，如確有必要可探索實施實行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政策。

截至2017年年底，蘇州市9個普通公路收費站債務(wù)總額約34.44億元，收費及管理人員共計555人，人員及債務(wù)負擔(dān)較重；吳江區(qū)的盛澤、黎里、吳江、八都、桃源、蘆墟收費站均位于蘇浙、蘇滬省界，對平衡區(qū)域交通流量、加強超限管理等具有較大作用。

因此，蘇州市普通收費公路進行改革，實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的方案具有可行性。

蘇州市普通收費公路改革對策——“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方案

方案的內(nèi)容

方案一：統(tǒng)一管理，市域整體統(tǒng)貸統(tǒng)還

即：蘇州全市域既有普通公路收費站進行統(tǒng)貸統(tǒng)還，實施統(tǒng)一收支管理、統(tǒng)一財務(wù)核算、統(tǒng)一債務(wù)管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還范圍具體包括北橋站、辛莊站、金港站3個省內(nèi)站和盛澤站、黎里站、吳江站、桃源站、八都站、蘆墟站6個省界站共9個普通收費公路項目，項目收費里程共458.2公里，累計建設(shè)投資133.06億元，截至2017年底債務(wù)余額34.44億元。

方案二：省內(nèi)站逐步取消，省界站統(tǒng)一管理

即：蘇州市直屬的北橋、辛莊站和張家港市金港站3個省內(nèi)收費站采取到期取消收費或提前撤站的措施，同時對剩余的位于省界的吳江區(qū)6個普通公路收費站實施統(tǒng)貸統(tǒng)還管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還范圍具體包括盛澤、黎里、吳江、桃源、八都和蘆墟收費站6個普通收費公路項目，項目收費里程共274.3公里，累計建設(shè)投資82.37億元，截至2017年底債務(wù)余額30.55億元。

方案的比選

方案一的優(yōu)點是容易通過審批，在政策上風(fēng)險較低，財務(wù)能力較強；缺點是管理主體較為多元化，后期協(xié)調(diào)、管理難度較大，實施較為困難。

方案二的優(yōu)點，一是對省內(nèi)收費站到期取消收費或提前撤站符合政策發(fā)展趨勢；二是后期便于通行費收支、財務(wù)核算、統(tǒng)貸統(tǒng)還債務(wù)的統(tǒng)一管理。此外，北橋和辛莊收費站目前已經(jīng)提前做好人員的安置工作，而金港收費站債務(wù)壓力相對較小。缺點是以市域內(nèi)部分項目為對象實施統(tǒng)貸統(tǒng)還尚無先例，在政策上相對存在一定風(fēng)險，財務(wù)能力相較弱一些。

經(jīng)過方案比選，推薦采用省內(nèi)站逐步取消、省界站統(tǒng)一管理的方案。

配套措施及相關(guān)建議

要推進蘇州市普通收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”改革方案的順利進行，筆者建議，要配套做好做好幾下幾個方面的工作：

利用財政資金回購經(jīng)營性收費站經(jīng)營權(quán)

方案中，由于國道318線八都、蘆墟收費站為經(jīng)營性收費站，經(jīng)營主體為吳江遠通公路建設(shè)發(fā)展有限公司，而“統(tǒng)貸統(tǒng)還”收費公路必須為政府還貸公路，因此，需要通過收購經(jīng)營權(quán)將經(jīng)營性收費站性質(zhì)改為政府還貸性，為實現(xiàn)蘇州市普通收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還管理提供前提條件。

做好遺留債務(wù)化解和人員安置方案

收費站遺留債務(wù)和收費管理人員安置問題能否得到妥善解決是關(guān)系普通公路改革平穩(wěn)過渡的關(guān)鍵問題之一。到期取消收費或提前撤站的站點，人員債務(wù)處置原則上由站點所屬地方政府解決。截至2017年底，蘇州市北橋、辛莊收費站及張家港市金港收費站債務(wù)余額共3.9億元，收費管理人員共215人。

因此，債務(wù)問題，北橋、辛莊站需與蘇州市，金港站需與張家港市地方財政加強溝通，做好化解工作。人員上，目前北橋和辛莊站已提前安置（待收費到期統(tǒng)一分配），而金港站則要與地方政府溝通，建議可依托路網(wǎng)管理需求，分流至其他收費站點；也可以根據(jù)實際轉(zhuǎn)變站點功能，將提前取消收費或提前撤站的站點轉(zhuǎn)為治超檢查站，在加強區(qū)域路網(wǎng)超限管理的同時，實現(xiàn)人員的消化分流。

成立“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構(gòu)

根據(jù)國家及省市要求，需成立專門的不以營利為目的的法人組織作為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構(gòu)?？紤]到“蘇州市高等級公路管理中心”符合“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構(gòu)的相關(guān)要求，按照不增加機構(gòu)和人員編制的原則，建議“蘇州市高等級公路管理中心”作為蘇州市普通收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構(gòu)。同時，又考慮到上述方案中，站點所屬行政區(qū)較為集中，因此，建議由蘇州市吳江區(qū)公路管理處負責(zé)改革后“統(tǒng)貸統(tǒng)還”收費項目資產(chǎn)管理和資金運行管理的具體實施。