淺談我國官員財產(chǎn)公示立法

李 峰

（太原學(xué)院 繼續(xù)教育部，山西 太原 030032）

伴隨著當(dāng)下中國全面深化改革的主旋律，反腐倡廉被擺上了更加緊迫的日程。習(xí)近平總書記指出，“腐敗問題愈演愈烈，最終必然會亡黨亡國?！笔藢命h中央以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進(jìn)行到底。十八大以來，落馬省部級高官約160人，數(shù)量之多，頻率之高，令人驚嘆。在落馬高官中，有五分之四違法違紀(jì)行為涉及到財產(chǎn)問題。官員就職對憲法宣誓和財產(chǎn)公示是法治社會官員廉潔制度的基本內(nèi)容。2016年起，我國各級官員履職時對憲法宣誓已正式實施，但官員財產(chǎn)申報現(xiàn)階段還仍然停留在黨內(nèi)紀(jì)律層面，向組織部門申報后也未對社會公開。黨紀(jì)要求嚴(yán)于國法，但僅靠組織內(nèi)部的財產(chǎn)申報來監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[1]。應(yīng)該通過立法對我國官員財產(chǎn)申報并公示加以調(diào)整，時代呼喚官員財產(chǎn)公示法盡早出臺。

一、國外官員財產(chǎn)公示制度簡介

從世界范圍來考察，官員財產(chǎn)公示制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典人就有權(quán)查看上至首相下至一般官員的納稅清單。英國則是世界上最早將官員財產(chǎn)公示上升為法律的國家。1883年，英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，在該法中規(guī)定英國的女王、首相、大臣和王室成員必須將自己的全部財產(chǎn)公示以供民眾監(jiān)督。美國聯(lián)邦政府1978年頒布《政府官員行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），對立法、司法、行政機(jī)構(gòu)的官員統(tǒng)一做出規(guī)定，所有官員必須填寫統(tǒng)一的財產(chǎn)登記表格如實報告財產(chǎn)收入，該法案納入美國行政法典并成為美國政體的重要基石[2]。法國1983年頒布《政治家生活財產(chǎn)透明度法》。加拿大于1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》。2008年俄羅斯通過《反腐敗法》并于次年正式實施，總統(tǒng)梅德韋杰夫帶頭公示自己的財產(chǎn)。迄今為止，世界上共有200多個國家和地區(qū)建立了自己的官員財產(chǎn)申報公示法律制度。新加坡前總理李光耀在鐵腕推行反腐制度時說過：“一個國家如果沒有建立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”官員財產(chǎn)公示法律制度被譽(yù)為“陽光法案”，已成為全世界公認(rèn)的反腐利器[3]。對美國、韓國和新加坡等具有參考借鑒意義國家的相關(guān)立法進(jìn)行研究后，可以總結(jié)出國外官員財產(chǎn)公示法律制度的共同之處主要有以下幾個方面。

第一，財產(chǎn)申報公示的義務(wù)主體是政府官員本人及其近親屬；把官員近親屬納入義務(wù)主體范圍能有效防止官員利用近親屬關(guān)系進(jìn)行非法財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。

第二，財產(chǎn)申報公示的內(nèi)容主要包括收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務(wù)關(guān)系；具體來說有以下幾項：（1）官員自身的工資、福利、獎金等基本收入；（2）銀行存款、有價證券（主要是股票和基金）；（3）動產(chǎn)和不動產(chǎn)（主要是房產(chǎn)）；（4）與任職有利害關(guān)系的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。如與任職有關(guān)的一定范圍內(nèi)獲取的收益和報酬，接受的贈禮，買賣交易和社會兼職等。

第三，財產(chǎn)申報公示的機(jī)構(gòu)是特定的；每個國家都會確定專門機(jī)構(gòu)（如美國聯(lián)邦政府設(shè)立的廉政署），并通過法律授權(quán)該機(jī)構(gòu)對申報內(nèi)容的真實性進(jìn)行審核，經(jīng)審核無誤后對社會公開，接受公眾的監(jiān)督。

第四，財產(chǎn)申報公示的時間規(guī)定明確具體。主要包括剛?cè)温毜某跞紊陥蠊尽⑷温毱陂g的日常申報公示和離職時申報公示三個階段[4]。這三個時間結(jié)合在一起，才能起到有效監(jiān)督。

第五，違反財產(chǎn)申報公示后有完善的法律責(zé)任追究機(jī)制。各國對違反官員財產(chǎn)申報公示法律制度的義務(wù)主體都嚴(yán)格責(zé)任追究，通過行政責(zé)任和刑事責(zé)任（以刑事責(zé)任為主）來實施相應(yīng)的法律制裁。只有嚴(yán)格的責(zé)任追究才能產(chǎn)生威懾力，讓官員如實申報財產(chǎn)而不敢以身試法。

二、我國官員財產(chǎn)申報相關(guān)制度

從上世紀(jì)80年代起，我國就有關(guān)于國家工作人員財產(chǎn)申報制度立法的提案，1994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)申報法》列入立法規(guī)劃。但是存在主客觀方面的原因，法律一直未正式形成。1995年中央制定并發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，從此開始我國官員申報財產(chǎn)制度的實踐探索。1997年制定發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，要求領(lǐng)導(dǎo)干部報告本人、配偶、子女在房產(chǎn)、出國、婚喪喜慶、經(jīng)營企業(yè)和違法犯罪六個方面的重大事項。從2009年開始，新疆阿勒泰、湖南瀏陽、浙江慈溪等地區(qū)進(jìn)行了官員財產(chǎn)申報公示試點的實踐，受到廣泛關(guān)注，但在實施過程中遭遇巨大阻力而陷入僵局。2010年發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。2014年起對所有副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部實行財產(chǎn)申報并由組織部門抽查，但抽查中發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定申報的情況并不對外公布。十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體把反腐敗在加強(qiáng)黨的建設(shè)工作中提到了新的高度。堅持有腐必反，“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐敗工作取得了很大成效。但是從我國的現(xiàn)狀和反腐敗制度化建設(shè)的需要來看，現(xiàn)行官員財產(chǎn)申報相關(guān)制度還存在著不小的差距。不足之處主要有以下幾個方面：

第一，現(xiàn)行官員財產(chǎn)申報制度是黨的組織內(nèi)部要求，仍然停留在政策層面。這意味著現(xiàn)行制度位階較低，官員違反制度的后果是紀(jì)律處分而不是法律制裁，從而導(dǎo)致對官員約束力大打折扣[5]。

第二，現(xiàn)行制度申報主體及申報范圍過窄，申報類型單一?，F(xiàn)有規(guī)定未對任職前、任職中和任職后全方位監(jiān)督，要求申報的收入無法反映官員真實的財產(chǎn)增量。在實踐中就存在擁有眾多房產(chǎn)甚至房產(chǎn)數(shù)量多到自己都不清楚的腐敗官員卻能長期隱瞞不報，財產(chǎn)明顯超出合法收入得不到有效監(jiān)督。

第三，現(xiàn)行制度重申報輕公開，無法做到社會有效監(jiān)督。官員財產(chǎn)申報后向公眾公開并接受監(jiān)督才是制度的精髓所在，公開是接受社會監(jiān)督的必要前提。我國現(xiàn)行制度申報后的信息還停留在組織內(nèi)部，只接受組織部門的抽查，不向社會公開，社會公眾監(jiān)督的對象缺失，必然無法做到有效監(jiān)督。

第四，制度配套措施不健全，責(zé)任追究難到位[6]。以2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》為準(zhǔn)，無正當(dāng)理由不按時報告、不如實報告以及隱瞞不報的情形，組織部門根據(jù)違反制度情節(jié)輕重，對相關(guān)官員給予批評教育、或者限期改正，責(zé)令當(dāng)事人作出檢查、對其進(jìn)行誡勉談話、通報批評或者調(diào)整其現(xiàn)工作崗位以及免職等處理，對構(gòu)成違紀(jì)的，紀(jì)檢部門依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分?，F(xiàn)行規(guī)定對不按規(guī)定申報的官員處罰權(quán)界定不清且懲罰力度較小，難以形成有效的威懾力。

官員財產(chǎn)申報制度是申報、公示、監(jiān)督、追責(zé)四個環(huán)節(jié)缺一不可。目前我國很多相關(guān)配套措施還未完全建立起來，如統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度剛剛啟動，無法保證申報的信息準(zhǔn)確全面。影響我國官員財產(chǎn)公示立法進(jìn)程的主要原因是社會誠信體系尚未建立和完善的信息統(tǒng)計體系缺乏[7]。除此上述原因外，官員“官本位”思想根深蒂固、公眾知情權(quán)和官員隱私權(quán)界限劃分不明確、不成熟的官員財產(chǎn)公示制度可能導(dǎo)致的社會風(fēng)險如何預(yù)料和控制也都成為官員財產(chǎn)公示立法的障礙。

三、我國官員財產(chǎn)公示的立法建議

公開、公平、公正是現(xiàn)代法治社會的基本理念,也是我國建設(shè)社會主義法治國家的主要目標(biāo)。在依法治國的過程中，社會公眾的權(quán)利意識會越來越強(qiáng)。建立財產(chǎn)公示法律制度，依法將官員的財產(chǎn)狀況向社會公開并接受社會監(jiān)督是必然的歷史發(fā)展趨勢，也是我國反腐敗斗爭的治本之策[8]。對于我國官員財產(chǎn)公示制度立法有以下五個方面立法建議。

第一，明確界定官員財產(chǎn)申報公示義務(wù)主體的范圍。從嚴(yán)格意義上來說，財產(chǎn)申報公示對象包括但不僅限于刑法中巨額財產(chǎn)來源不明罪的犯罪主體范圍。國家工作人員的近親屬即配偶、子女、父母和兄弟姐妹必須納入義務(wù)主體范圍。除此之外，由于我國傳統(tǒng)文化中家族觀念比較強(qiáng)，基于婚姻而形成的親屬關(guān)系主體（即配偶的近親屬）也應(yīng)適度抽查財產(chǎn)狀況，才能從主體上最大程度防止轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。

第二，按照全面和準(zhǔn)確的原則，明確官員需要申報財產(chǎn)的范圍。財產(chǎn)公示內(nèi)容涉及公示對象的個人隱私和社會公共利益的沖突與調(diào)和，范圍必須明確界定。應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：1、收入情況，可以借鑒美國的規(guī)定，具體是指本人的工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼和其他收益。其他收益包括簽訂的受益協(xié)議、接受的饋贈、款待和謝禮，以及個人的債券債務(wù)、買賣交易和社會兼職及其他收入情況。2、動產(chǎn)，包括價值在五千元以上的生活用品、電器設(shè)備和交通工具。3、不動產(chǎn)，包括私有房產(chǎn)、土地使用權(quán)及其他固定設(shè)施（如車庫、車位等）。4、較大數(shù)額的支出情況，包括旅行或其他一切超過五千元費用支出。5、其他財產(chǎn)，公示對象擁有的價值五千元以上未列入以上內(nèi)容的其他資產(chǎn)。

第三，結(jié)合我國國情，依法確定財產(chǎn)申報公示的機(jī)關(guān)。十八屆六中全會后，我國啟動了一項旨在建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效監(jiān)察體系的重大政治體制改革。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》[9]。2016年12月25日，全國人大常委會第二十五次會議已表決通過在上述三個地區(qū)開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。新的監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會的定位是產(chǎn)生于各級人民代表大會，向本級人民代表大會和常委會以及上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。按照管理權(quán)限，監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，官員財產(chǎn)也理應(yīng)納入監(jiān)察范圍之內(nèi)。2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定（草案）》。2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將中華人民共和國監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會。中華人民共和國國家預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會。不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局。3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會在北京揭牌，舉行新任國家監(jiān)察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。可以將官員財產(chǎn)公示立法納入正在推進(jìn)的國家監(jiān)察體制改革中，嘗試將原屬于組織部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的職能部門和原屬于各級檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防職能部門整合，隸屬于新設(shè)立的監(jiān)察委員會。官員財產(chǎn)申報和審查的職能均由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使，審查后向社會公示接受監(jiān)督。

第四，遵循國際慣例，設(shè)置財產(chǎn)公示的種類和方式。應(yīng)當(dāng)設(shè)定任職前、在職期間和任職后三個階段的財產(chǎn)公示。根據(jù)我國國情，設(shè)置一前一后兩個合理的時間節(jié)點，在兩個節(jié)點內(nèi)的財產(chǎn)均需要申報公示。起始時間規(guī)定為入職前，此時要求任職前公示，結(jié)束時間規(guī)定為退休之日起三年，此時要求任職后公示。官員腐敗后財產(chǎn)狀況必然會發(fā)生變化，因此公示制度的重點在于中間階段即任職期間的公示，對任職期間公示規(guī)定應(yīng)該細(xì)化和具有更強(qiáng)的可操作性。任職期間公示應(yīng)當(dāng)每年規(guī)定申報兩次，上半年的申報時間規(guī)定在當(dāng)年的7月1日至31日，下半年的申報時間規(guī)定在第二年的1月1日至31日。通過制度來明確財產(chǎn)公示是官員必須履行的一項法定義務(wù)。

第五，建立完善的官員財產(chǎn)申報公示監(jiān)督與懲罰機(jī)制。財產(chǎn)申報是前提，公示并接受社會監(jiān)督是關(guān)鍵。經(jīng)過法定部門審核后，官員申報的財產(chǎn)信息應(yīng)當(dāng)以專門網(wǎng)站為平臺向社會公示。這就要求必須有完善的查詢系統(tǒng)，即建立起金融實名制、完善遺產(chǎn)稅、不動產(chǎn)登記制度等相關(guān)配套制度。目前，不動產(chǎn)登記制度已正式啟動，在相關(guān)數(shù)據(jù)庫建立后即可向社會發(fā)布公開透明的查詢制度?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，向社會公示并接受監(jiān)督才能讓官員的非法財產(chǎn)無處遁形[10]。官員未依法履行申報財產(chǎn)義務(wù)的，懲處要突破行政和紀(jì)律處分，通過制定刑法修正案和出臺刑法司法解釋來明確刑事責(zé)任，以不同程度的刑罰來保障財產(chǎn)公示法律的運行。

我們可以看到，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定，從2016年1月1日起，經(jīng)各級人大及其常委會選舉或任命的國家工作人員，各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時已公開進(jìn)行憲法宣誓，這是我國依法治國道路上的可喜變化。期待在已正式啟動的國家監(jiān)察體制改革中，官員財產(chǎn)公示能納入其中，并進(jìn)一步推動相關(guān)法律制度早日出臺，這對于加快我國建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程的作用是不可限量的。官員財產(chǎn)公示立法是推進(jìn)我國政治體制改革的必然環(huán)節(jié)，這對于預(yù)防和打擊官員腐敗行為，保障國家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔性、公正性具有不可替代的作用。