監(jiān)察體制改革下檢察權(quán)定位的優(yōu)化

侯鑫瑤

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

國家監(jiān)察體制改革使得檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能被剝離出去，檢察權(quán)將重新面臨憲法以及檢察實踐的重新定位。實際上，監(jiān)察體制改革導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)部分職能的剝離，使得檢察機(jī)關(guān)職能向檢察權(quán)的本質(zhì)回歸，即公訴權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)。因此，有必要重新認(rèn)識檢察權(quán)，優(yōu)化對檢察權(quán)的認(rèn)識和定位，以精簡機(jī)構(gòu)和完善檢察機(jī)關(guān)職能。

1 監(jiān)察體制改革導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)部分職能調(diào)整

國家監(jiān)察體制改革由試點到正式建立國家監(jiān)察委員會，將原屬于檢察機(jī)關(guān)的對于貪污、瀆職、職務(wù)犯罪的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移給國家監(jiān)察委員會。機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整，讓部分學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)抱以極大的同情，認(rèn)為檢察權(quán)弱化，檢察機(jī)關(guān)地位變得越來越尷尬。為此，應(yīng)當(dāng)補充新的職能到檢察機(jī)關(guān)，重新審視檢察權(quán)[1]。本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)部分職權(quán)調(diào)整到國家監(jiān)察委員會，不能理解為檢察權(quán)的弱化，而是檢察權(quán)回歸其本質(zhì)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督并不能當(dāng)然地理解為對公職人員的監(jiān)督，更不能當(dāng)然地理解為對公職人員貪污、瀆職等違法犯罪行為的偵查。1995年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)反貪局，檢察機(jī)關(guān)擁有對貪污瀆職的偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)開始具備這項職能。而檢察權(quán)是不是具有偵查權(quán)權(quán)能，則需要重新審視。在筆者看來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對法律的監(jiān)督，是對行政機(jī)關(guān)、人民法院、組織的執(zhí)法和司法活動的監(jiān)督，具體體現(xiàn)為兩點。第一，監(jiān)督機(jī)關(guān)和組織依照法律的規(guī)定切實履行職責(zé)。如環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境保護(hù)，加強執(zhí)法，對違法行為進(jìn)行制裁。第二，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和人民法院在進(jìn)行法律活動時應(yīng)當(dāng)遵循法律程序，切實保障參與人的各項權(quán)益。如若上述機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，或者不作為，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，或者起訴。從我國現(xiàn)有法律規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)是建立在適格主體不作為或者缺乏法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織時才能行使。如《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定，以及《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定。根據(jù)同樣的立法精神，在國家監(jiān)察委員會成立后，對公職人員的監(jiān)督和偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會行使。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條的規(guī)定，人民檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定采取強制措施，作出起訴決定、退回補充偵查或者不起訴的決定等?？梢?，監(jiān)察體制改革，實際上是檢察權(quán)向其本質(zhì)進(jìn)行回歸，即公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)。另外，我國香港地區(qū)廉政公署與檢察機(jī)關(guān)是分立運行的，而我國香港地區(qū)的反腐敗和廉政建設(shè)效果顯著，也從側(cè)面證明職務(wù)犯罪偵查權(quán)并不必然是檢察機(jī)關(guān)不可分離的一部分[2]。因此，監(jiān)察體制改革后，不用對檢察機(jī)關(guān)抱著“同情”的態(tài)度進(jìn)行職能補償，而是要切實研究檢察權(quán)，優(yōu)化檢察權(quán)定位，以便充分發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

2 新時代需要重新認(rèn)識檢察權(quán)

在社會主義新時代，隨著監(jiān)察體制改革的落實，有必要重新認(rèn)識檢察權(quán)。根據(jù)《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》以及有關(guān)法律法規(guī)精神，筆者認(rèn)為檢察權(quán)分為基礎(chǔ)權(quán)能和延伸權(quán)能。

2.1 基礎(chǔ)權(quán)能

基礎(chǔ)權(quán)能即公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。

（1）公訴權(quán)。根據(jù)《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī)，檢察權(quán)具有刑事公訴權(quán)。如《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》規(guī)定：對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴。《監(jiān)察法》規(guī)定：對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察機(jī)關(guān)依照 《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施?？梢姡淌鹿V權(quán)是檢察權(quán)的重要內(nèi)容。但是檢察權(quán)的公訴權(quán)并不僅僅體現(xiàn)在刑事公訴權(quán)上，還應(yīng)當(dāng)包括行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)。在我國法律法規(guī)和司法解釋中，行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)只是零星的規(guī)定，如《行政訴訟法》第二十五條第四款、《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以對行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，對拒不履行職責(zé)、有違法行為以及缺乏法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，可以提起訴訟。但這只限于法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)等有限的領(lǐng)域。行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)并沒有得到全面的認(rèn)可。

（2）法律監(jiān)督權(quán)。這主要體現(xiàn)在對法律程序的監(jiān)督，以及執(zhí)法監(jiān)督。如人民檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)移交的案件根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定作出起訴、退回補充偵查或者不起訴的決定。檢察機(jī)關(guān)對人民法院的判決可以提出抗訴等。對行政機(jī)關(guān)的不作為或者違法行為提起行政訴訟等。此外對監(jiān)獄以及看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。

2.2 延伸權(quán)能

檢察權(quán)的延伸職能是指人民檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法賦予的法律監(jiān)督職能，對尚沒有主管機(jī)關(guān)和組織管理，或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不作為或者違法的情況下，依法履行法律監(jiān)督職能，包括行使偵查權(quán)、檢察建議以及向人民法院起訴等[3]。此前人民檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查可以看成檢察權(quán)的延伸職能。

2.3 檢察權(quán)基礎(chǔ)職能與延伸職能的界限

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對檢察機(jī)關(guān)的職能以及檢察權(quán)的內(nèi)涵莫衷一是，爭論比較多。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察權(quán)分為基礎(chǔ)職能和延伸職能。基礎(chǔ)職能是指檢察權(quán)的基礎(chǔ)組成職能，缺乏上述職能，檢察權(quán)將不復(fù)存在。而延伸職能是指該職能并不是檢察權(quán)的必備內(nèi)容，但在特定歷史條件下，需要人民檢察機(jī)關(guān)代為行使。如對公職人員的監(jiān)督和偵查。檢查權(quán)的延伸職能必須遵循嚴(yán)格的界限，以防止檢察權(quán)的過分?jǐn)U張和不當(dāng)介入，導(dǎo)致越權(quán)和缺位，導(dǎo)致公權(quán)對私權(quán)的過分介入。這些界限主要包括以下4點。

（1）檢察權(quán)的延伸必須是重大公共利益關(guān)切。公共利益即關(guān)系多數(shù)人的利益，如果政府機(jī)關(guān)、社會組織或人民檢察機(jī)關(guān)不介入執(zhí)法的話，將影響多數(shù)人的利益，對國家、社會和個人將產(chǎn)生重大不利影響。如前述提到的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、食品安全領(lǐng)域，將關(guān)系多數(shù)人的健康，人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能。

（2）檢察權(quán)的延伸職能必須是所涉及的領(lǐng)域尚沒有法律規(guī)定主管機(jī)關(guān)或者組織。由于沒有法律規(guī)定的主管機(jī)關(guān)和組織，涉及的領(lǐng)域的重大公共利益將沒有對口機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行執(zhí)法，不能阻止公共利益繼續(xù)被損害。在這種情況下需要人民檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能。

（3）檢察權(quán)的延伸職能必須是急迫的、不能等待的。急迫而不能等待，顯示出重大公共利益受損到不得不制止的地步，不能等待立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。如環(huán)境公益訴訟、食品安全領(lǐng)域的行政公益訴訟，如果等待立法機(jī)關(guān)立法完善規(guī)定，將由于立法的時間成本問題導(dǎo)致更嚴(yán)重的損害。

（4）檢察權(quán)的延伸職能必須得到特別授權(quán)。檢察機(jī)關(guān)即使維護(hù)公共利益，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，也要堅持有法可依，否則檢察權(quán)的過分介入會導(dǎo)致檢察權(quán)的濫用。在這種情況下，檢察權(quán)基于公共利益行使法律監(jiān)督權(quán)必須得到特別授權(quán)?？梢允侨珖舜蠹捌涑?wù)委員會的特別授權(quán)，也可以是通過基礎(chǔ)法律規(guī)定進(jìn)行特別授權(quán)。如《行政訴訟法》《民事訴訟法》的規(guī)定等。

2.4 我國檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包括完全的行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)

我國的檢察權(quán)主要是指刑事公訴權(quán)，而行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)只有在特定領(lǐng)域才能行使。根據(jù)《行政訴訟法》以及《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，檢察權(quán)只有在涉及污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益、食品安全、生態(tài)環(huán)境破壞等損害社會公共利益的領(lǐng)域才能進(jìn)行行政訴訟或民事訴訟。這不是完全的行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完全的行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)。從世界發(fā)展大趨勢來看，是存在檢察權(quán)擴(kuò)張介入到行政領(lǐng)域和民事領(lǐng)域的情況的。如德國檢察機(jī)關(guān)可以參加宣告婚姻無效、宣告精神病人或能力有缺陷的人為無行為能力人、宣告失蹤或死亡民事案件。在日本，檢察官就被賦予了禁治產(chǎn)宣告請求權(quán)及其撤銷請求權(quán)等幾十項權(quán)限等[4]。

另外考慮到監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的職能弱化，存在人員分流的需要，應(yīng)當(dāng)對檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)化，對檢察權(quán)進(jìn)行完善。尤其是在我國法制建設(shè)還處在完善期，部分領(lǐng)域立法缺乏、存在法律沖突，法律規(guī)定缺乏頂層設(shè)計，社會組織建設(shè)還不夠健全的情況下，更要發(fā)揮好人民檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。如牽涉面甚廣的證券民事賠償問題，目前還缺乏可靠的組織提起公益訴訟。而證監(jiān)會雖然是主管機(jī)關(guān)，能夠開展證券執(zhí)法和監(jiān)督，但是作為民事賠償?shù)脑鎰t甚為不妥。在此情況下可由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。因此，基于檢察權(quán)優(yōu)化需要以及國家法治建設(shè)需要，為切實維護(hù)人民群眾的利益，充分發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)完全的行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)，即行政公訴和民事公訴不限定特定的領(lǐng)域。我國要妥善研究行政公訴和民事公訴發(fā)起的條件和范圍。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和組織不作為或者違法犯罪，檢察機(jī)關(guān)即可發(fā)表檢察建議或者提起行政訴訟。對侵犯重大公共利益的侵權(quán)行為，在沒有刑事訴訟的前置條件下，檢察機(jī)關(guān)可以作為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，作為原告方開展民事公訴。民事公訴若能勝訴，得到的賠償則由被侵害的人民群眾按照實際損失分享。

3 優(yōu)化檢察權(quán)，賦予檢察權(quán)公益訴訟權(quán)

在新時代，尤其監(jiān)察體制改革的大背景下，我國應(yīng)當(dāng)完善檢察權(quán)的頂層設(shè)計，優(yōu)化檢察權(quán)定位。筆者認(rèn)為在新時代應(yīng)當(dāng)賦予檢察權(quán)公益訴訟權(quán)。社會主義新時代，隨著人民群眾生活水平的提升，需求的改善，重大公共利益關(guān)切越來越多，越來越重要，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等，由于法律法規(guī)規(guī)定不夠完善，導(dǎo)致人民群眾利益受損。如互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新導(dǎo)致的非法集資、不當(dāng)借貸，以證券市場操縱等。在這種情況下，需要行政機(jī)關(guān)和社會組織依法履行職能，打擊違法犯罪行為。同時需要社會組織和個人申請民事賠償，切實維護(hù)每個人的合法權(quán)益。但是，在民事領(lǐng)域，多缺乏適格主體進(jìn)行民事訴訟。如環(huán)境污染民事訴訟涉及面廣，涉及時間久，有些環(huán)境污染帶來的不利影響需要幾年、十幾年才能顯現(xiàn)，而侵權(quán)帶來的損害影響可能是終生的，如污染導(dǎo)致的癌癥、肺結(jié)核等，而個人缺乏這方面的法律專業(yè)知識，又缺乏足夠的資金請求法律專業(yè)機(jī)構(gòu)或人士代為訴訟。在新時代我國應(yīng)當(dāng)積極建立健全公益訴訟。我國可以借助監(jiān)察體制改革的契機(jī)，優(yōu)化檢察權(quán)，賦予檢察權(quán)公益訴訟權(quán)，尤其是支持檢察機(jī)關(guān)代表個人發(fā)起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。如發(fā)起行政公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，發(fā)起民事訴訟要求環(huán)境侵權(quán)主體、食品安全侵權(quán)主體進(jìn)行民事賠償。

根據(jù)“兩高”2018年3月發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機(jī)關(guān)發(fā)起公益訴訟時，可以進(jìn)行刑事附帶民事公益。但限定于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、侵害眾多消費者合法權(quán)益等領(lǐng)域。在新時代要全面拓展檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的范圍，對關(guān)乎人民群眾切身利益的重大公共利益事件應(yīng)當(dāng)妥當(dāng)納入公益訴訟范圍。

為配合檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟，我國可在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的基礎(chǔ)上，結(jié)合公益訴訟實踐制定《人民檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法》，對檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟范圍、公益訴訟程序、公益訴訟的保障等進(jìn)行規(guī)定，確保人民檢察機(jī)關(guān)公益訴訟有法可依。同時，人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，充實公益訴訟人員。可成立公益訴訟廳，下設(shè)民事公益訴訟司、行政公益訴訟司等。此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)積極與社會組織互動，鼓勵社會組織開展公益訴訟，降低檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的成本，提升公益訴訟的成效[5]。

4 結(jié)語

本文分析監(jiān)察體制改革對檢察權(quán)的影響，認(rèn)為監(jiān)察體制改革后檢察權(quán)回歸其本質(zhì)，即公訴權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)。在新時代應(yīng)完善檢察權(quán)理論，優(yōu)化檢察權(quán)定位，加強檢察權(quán)的頂層設(shè)計，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，充分依托檢察機(jī)關(guān)的法律人才推進(jìn)法律監(jiān)督，提升依法治國水平，切實保障人民群眾合法權(quán)益。