我國特殊教育經(jīng)費(fèi)政策評析*

汪斯斯趙勇帥

前言

特殊教育的發(fā)展離不開特殊教育經(jīng)費(fèi)的保障，而特殊教育經(jīng)費(fèi)則離不開相關(guān)政策的規(guī)范和引導(dǎo)。新中國成立以前，我國各類殘疾學(xué)生的教育稱為社會(huì)教育，多為教會(huì)和私人團(tuán)體舉辦，屬社會(huì)救濟(jì)慈善事業(yè)[1]，公辦性質(zhì)的學(xué)校數(shù)量極少，也沒有相關(guān)的經(jīng)費(fèi)政策。朱衝濤的研究表明，當(dāng)時(shí)全國盲啞總數(shù)是978412人，盲生929人，啞生346人，盲啞教育經(jīng)費(fèi)則是128825元，不足以支持盲啞教育的發(fā)展，凸顯盲啞教育問題的“嚴(yán)重、迫切和幼稚”[2]。1951年，政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》規(guī)定“各級人民政府并應(yīng)設(shè)立聾啞、盲目等特種學(xué)校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人，施以教育”。自此，特殊教育成為國民教育體系的一部分，由國家主辦，也就陸續(xù)有了相關(guān)的特殊教育經(jīng)費(fèi)政策。

一般說來，教育經(jīng)費(fèi)政策是一種有目的、有組織的動(dòng)態(tài)管理過程，是政黨、政府等政治實(shí)體為保證教育事業(yè)健康發(fā)展，利用公共資源，平衡、協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系而對教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配和使用等方面所制定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則[3]。同樣，特殊教育經(jīng)費(fèi)政策是政黨、政府等政治實(shí)體對特殊教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配和使用等方面所制定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則。因此，對我國特殊教育經(jīng)費(fèi)政策進(jìn)行評析具有重要意義，它不僅幫助我們回顧特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的演繹歷程，還在此基礎(chǔ)上客觀、理性地分析存在的問題，為政府進(jìn)一步制定和完善特殊教育經(jīng)費(fèi)政策及保障特殊教育事業(yè)發(fā)展提供參考。以下將依據(jù)特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的概念，從經(jīng)費(fèi)的來源、分配和使用三方面逐一進(jìn)行分析。

1.特殊教育經(jīng)費(fèi)的來源：從一元化向多元化的逐步完善

新中國成立之初，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地也建立起了高度集中的財(cái)政體制，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政統(tǒng)一支出，教育經(jīng)費(fèi)列入國家預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，特殊教育也不例外。各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笾贫ń逃l(fā)展計(jì)劃，逐級上報(bào)，最終由中央進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整和平衡。

改革開放后，我國財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，教育經(jīng)費(fèi)投入由過去的一元化向多元化轉(zhuǎn)型。1986年正式實(shí)施的《義務(wù)教育法》以法律形式規(guī)定義務(wù)教育“實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級管理”的體制。相應(yīng)地，在1989年出臺的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》里提出，“多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)……按照基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則，發(fā)展特殊教育所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由地方人民政府負(fù)責(zé)安排。根據(jù)中央關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)‘兩個(gè)增長’的原則，特殊教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)隨著教育事業(yè)費(fèi)的增加逐步增加。這是解決特殊教育經(jīng)費(fèi)的主要渠道”。1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，指出要逐步建立以國家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制；同時(shí)它還強(qiáng)調(diào)重視和支持殘疾人教育事業(yè)，逐步增加特殊教育經(jīng)費(fèi)，并鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、捐資助學(xué)。1995年通過的《教育法》，以法律形式確立了“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基”的經(jīng)費(fèi)體制，即以政府財(cái)政撥款為主，輔之以教育稅費(fèi)、非義務(wù)教育階段收取學(xué)費(fèi)、義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資、集資和設(shè)立教育基金等多渠道籌措基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)[3]。這標(biāo)志著我國基礎(chǔ)教育財(cái)政邁入了新的發(fā)展階段，教育經(jīng)費(fèi)來源主體多元化的格局初步形成。隨后，在1996年的《殘疾兒童少年義務(wù)教育“九五”實(shí)施方案》里，提出特殊教育經(jīng)費(fèi)來源包括各級地方政府、教育稅費(fèi)、學(xué)校勤工儉學(xué)、社會(huì)助學(xué)、集資等多種渠道。

多元化的經(jīng)費(fèi)來源體制看似完美，但也存在不足，它沒有考慮到我國廣大農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)吸納民間資金能力有限，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定。為緩解困境，2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確提出，基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。相應(yīng)地，在2008年我國新修訂的《殘疾人保障法》里，與1990年的最初版本相比，第五條強(qiáng)調(diào)“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，并將殘疾人事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，以此逐步完善我國特殊教育經(jīng)費(fèi)的籌措機(jī)制。

2.特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配：從一刀切向精細(xì)化的逐步過渡

一般說來，教育經(jīng)費(fèi)的分配主要考察它在三級教育（即初等教育、中等教育和高等教育）中所占的比重，以及在各區(qū)域、城鄉(xiāng)間的分配是否科學(xué)、合理。與普通教育不同，特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配應(yīng)考慮宏觀和微觀兩個(gè)層面。在宏觀層面，除要分析特殊教育經(jīng)費(fèi)在各級教育和各區(qū)域、城鄉(xiāng)間的分配外，還要考慮不同安置形式（普通學(xué)校/特殊學(xué)校）下的經(jīng)費(fèi)分配。在微觀層面，要考慮殘疾學(xué)生間的發(fā)展差異，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)分配不能像普通教育一樣“一刀切”，而應(yīng)做到不同殘疾程度間存在差異，并兼顧不同殘疾類型的需求。總結(jié)我國特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配，它也是一個(gè)發(fā)展的過程，從過去的一刀切逐步邁向精細(xì)化。

2.1 宏觀分析

新中國成立之初，我國特殊教育經(jīng)費(fèi)分配主要關(guān)注的是基礎(chǔ)教育階段的特殊教育，以小學(xué)和初中教育為主。在教育部發(fā)布的《關(guān)于1956年全國普通教育、師范教育事業(yè)工資改革的指示》中指出，“對于盲聾啞中、小學(xué)的員工，除按中、小學(xué)工資標(biāo)準(zhǔn)分別評定外，對教員、校長、教導(dǎo)主任還應(yīng)按評定之等級工資，另外加發(fā)15%，以表示鼓勵(lì)”。改革開放后，為普及義務(wù)教育，在很長的一段時(shí)間內(nèi)國家出臺的相關(guān)經(jīng)費(fèi)政策都是圍繞義務(wù)教育展開，如1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》中強(qiáng)調(diào)多渠道籌措經(jīng)費(fèi)；2015年新修訂的《義務(wù)教育法》在免學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出，“特殊教育學(xué)校（班）學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于普通學(xué)校學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。盡管國家重視義務(wù)教育，不斷完善義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)分配，但整體看來，特殊教育經(jīng)費(fèi)所涉及的教育階段在逐步細(xì)化和深入，開始關(guān)注職業(yè)教育和高中教育。如1996年的《中國殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要（1996 — 2001）》提出，“加強(qiáng)特殊教育學(xué)校的職業(yè)教育，開設(shè)職業(yè)初中、職業(yè)高中、中專并將其納入職業(yè)教育體系，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，積極扶持”。2001年的《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展》提出，“殘疾人就業(yè)保障金中應(yīng)有一部分用于支持當(dāng)?shù)靥厥饨逃龑W(xué)校開展殘疾人職業(yè)教育”。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020）》進(jìn)一步指出“逐步實(shí)施殘疾學(xué)生高中階段免費(fèi)教育”。在殘疾群體的義務(wù)教育、高中教育和職業(yè)教育的發(fā)展初具規(guī)模的基礎(chǔ)上，如今國家則越來越重視學(xué)前和高等特殊教育的發(fā)展。2008年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出，“發(fā)展殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育，加快發(fā)展高中階段特殊教育，鼓勵(lì)和支持普通高等學(xué)校開辦特殊教育專業(yè)”。2017年發(fā)布的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017 — 2020年）》提出，要“健全特殊教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制……在制定學(xué)前、高中階段和高等教育的生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，重點(diǎn)向特殊教育傾斜……學(xué)前教育和高等教育階段優(yōu)先資助殘疾學(xué)生，逐步加大資助力度。”因此，就教育階段來看，目前我國特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配涵蓋了殘疾學(xué)生從學(xué)前到高等教育的各個(gè)階段。

從特殊教育經(jīng)費(fèi)在區(qū)域、城鄉(xiāng)間的分配來看，也是在改革開放以后國家逐漸關(guān)注經(jīng)費(fèi)的均衡分配問題，陸續(xù)出臺了有關(guān)政策，平衡特殊教育發(fā)展的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。如1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》率先提出：“財(cái)政部、國家教委、中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)和中國殘疾人福利基金會(huì)從一九八九年起，設(shè)立殘疾人教育專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)，?？顚Ｓ?，扶持各地發(fā)展特殊教育事業(yè)。”為支持中西部特殊教育的發(fā)展，2008年國家出臺《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃（2008—2010）》，并就資金安排及分配原則做出規(guī)定。2009年《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》提出，“國家支持中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)，在人口30萬以上或殘疾兒童少年相對較多，尚無特殊教育學(xué)校的縣，獨(dú)立建設(shè)一所特殊教育學(xué)校；不足30萬人口的縣，在地市范圍內(nèi)，統(tǒng)籌建設(shè)一所或幾所特殊教育學(xué)校。各地要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，確保質(zhì)量。東部地區(qū)也要加大投入，按照本地區(qū)特殊教育規(guī)劃和國家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)做好特殊教育學(xué)校建設(shè)工作”。2017年的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》規(guī)定：“中央財(cái)政特殊教育專項(xiàng)補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持困難地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)……加大對貧困地區(qū)和特殊教育薄弱環(huán)節(jié)的支持力度?！?/p>

從殘疾學(xué)生的安置形式來看，1978年后國家開始推行多樣化的辦學(xué)方式[4]。1986年9月，在國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》里，最早提出特殊教育的三種辦學(xué)形式，即“除特設(shè)特殊教育學(xué)校外，還可在普通小學(xué)或初中附設(shè)特殊教學(xué)班。應(yīng)該把那些雖有殘疾，但不妨礙正常學(xué)習(xí)的兒童吸收到普通中小學(xué)上學(xué)”。1994年，國家出臺了專門的隨班就讀指導(dǎo)文件《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》，對隨班就讀給予經(jīng)費(fèi)上的支持保障，指出“各級教育行政部門應(yīng)逐步增加對殘疾兒童少年隨班就讀的經(jīng)費(fèi)投入，并在教師編制、教師工作量計(jì)算、教具、學(xué)具和圖書資料等方面照顧隨班就讀工作的需要”?，F(xiàn)階段，考慮到部分重度殘疾學(xué)生不能到校學(xué)習(xí)的事實(shí)，為保障他們的受教育權(quán)，國家實(shí)行送教上門，并予以經(jīng)費(fèi)的保障。《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》提出“隨班就讀、特教班和送教上門的義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按特殊教育學(xué)校執(zhí)行”，同時(shí)為送教的教師“提供必要的工作和交通補(bǔ)助”。這表明國家特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配不再限于特殊學(xué)校，而是拓展到普通學(xué)校、特教班和送教上門等多種教育安置形式。

2.2 微觀分析

在微觀層面，特殊教育經(jīng)費(fèi)的分配開始關(guān)注殘疾類型以及不同殘疾程度學(xué)生對經(jīng)費(fèi)需求的差異。新中國成立之初，從政策層面反映出來的國家特殊教育服務(wù)的殘疾類型是聽力殘疾和視力殘疾。1978年以后，國家將智力殘疾學(xué)生納入特殊教育的范疇；1979年著手建立智力落后兒童輔讀班；80年代初建立培智學(xué)校，到1984年全國共有四所培智學(xué)校。至此，我國特殊教育經(jīng)費(fèi)涵蓋的殘疾類型就是以視力殘疾、聽力殘疾和智力殘疾為主。但隨著我們對特殊教育認(rèn)識的深入，各類殘疾類型的學(xué)生被納入到特殊教育對象中來，國家也有了相應(yīng)的政策保障。2008年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出，要“逐步解決重度肢體殘疾、重度智力殘疾、失明、失聰、腦癱、孤獨(dú)癥等殘疾兒童少年的教育問題”。對不同殘疾程度的學(xué)生來說，從理論上看，他們的殘疾程度越重，相應(yīng)的需求就越多，對經(jīng)費(fèi)的需求也越高，而這在最近的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》里得到體現(xiàn)，它強(qiáng)調(diào)，“在落實(shí)義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)6000元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，有條件的地區(qū)可以根據(jù)學(xué)校招收重度、多重殘疾學(xué)生的比例，適當(dāng)增加年度預(yù)算……對招收重度、多重殘疾學(xué)生較多的學(xué)校，適當(dāng)增加教職工配備”。

3.特殊教育經(jīng)費(fèi)的使用：從不足到優(yōu)化的逐步邁進(jìn)

在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間以內(nèi)，經(jīng)費(fèi)不足是制約特殊教育發(fā)展的關(guān)鍵。1991年的《中國殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要》直接指出“長期以來殘疾人教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足”。隨著國家對特殊教育事業(yè)的逐漸重視，經(jīng)費(fèi)不足的問題得以緩解，進(jìn)而轉(zhuǎn)向經(jīng)費(fèi)如何用的問題上來。一般說來，教育經(jīng)費(fèi)使用（支出）分為事業(yè)性支出和基本建設(shè)支出兩部分。教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出分個(gè)人和公用兩部分：個(gè)人部分主要包括工資福利支出和對個(gè)人、家庭的補(bǔ)助支出；公用部分包括學(xué)校購買商品和服務(wù)支出，學(xué)校購置固定資產(chǎn)、土地和無形資產(chǎn)等其他資本性支出。教育基本建設(shè)支出反映各級發(fā)展和改革部門集中安排用于學(xué)校購置固定資產(chǎn)、土地和無形資產(chǎn)，以及購建基礎(chǔ)設(shè)施、大型修繕?biāo)l(fā)生的支出以及與之配套完成上述項(xiàng)目的非財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金支出，不包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)配套資金[5]。對我國特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，已有的支出項(xiàng)目主要圍繞以下三方面展開。

一是對學(xué)生的各項(xiàng)資助。對殘疾學(xué)生的各項(xiàng)資助一直以來就是我國特殊教育經(jīng)費(fèi)支出的重點(diǎn)。早在1956年《關(guān)于盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)問題的通知》里，教育部就對特殊學(xué)校的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)提出建議，要求有“人民助學(xué)金”一項(xiàng)，資助學(xué)生完成學(xué)業(yè)，并就助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、助學(xué)名額、助學(xué)等級等作出規(guī)定。改革開放后，1998年的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》規(guī)定，“對義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)費(fèi)，對家庭生活困難的學(xué)生減免雜費(fèi)……各級政府應(yīng)設(shè)立助學(xué)金，用于幫助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)”。2008年《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》里，將免費(fèi)義務(wù)教育拓展到殘疾人家庭，不僅對殘疾學(xué)生實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育，還保障殘疾人家庭的子女接受免費(fèi)的義務(wù)教育。2009年在《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》里，強(qiáng)調(diào)“按需補(bǔ)助”，對義務(wù)教育階段學(xué)生在“兩免一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上針對殘疾學(xué)生的需要，提高補(bǔ)助水平。2011年在《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》里強(qiáng)調(diào)為貧困殘疾兒童提供學(xué)前康復(fù)教育的資助計(jì)劃。2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》進(jìn)一步提出加大對殘疾學(xué)生的支持力度，對符合資助政策的殘疾學(xué)生和殘疾人子女優(yōu)先予以資助；建立完善殘疾學(xué)生特殊學(xué)習(xí)用品、教育訓(xùn)練、交通費(fèi)等補(bǔ)助政策。

二是教職工的各項(xiàng)工資福利。早在改革開放前，在國家出臺的相關(guān)文件里就已經(jīng)提出特殊學(xué)校教職員工的工資待遇應(yīng)高于普通中小學(xué)。改革開放后，國家在堅(jiān)持這一原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。2009年的《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》提出，“各地要采取措施，確保國家規(guī)定的特殊教育教師工資待遇政策得到落實(shí)。將承擔(dān)隨班就讀教學(xué)與管理人員的工作列入績效考核內(nèi)容。要在優(yōu)秀教師和優(yōu)秀教育工作者表彰中提高特教教師和校長的比例”。在此基礎(chǔ)上，2014年的《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》提出，“各地要為送教教師和承擔(dān)‘醫(yī)教結(jié)合’實(shí)驗(yàn)的相關(guān)醫(yī)務(wù)人員提供工作和交通補(bǔ)貼”?！兜诙谔厥饨逃嵘?jì)劃（2017—2020年）》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“落實(shí)并完善特殊教育津貼等工資傾斜政策，核定績效工資總量時(shí)適當(dāng)傾斜”。

三是基建支出。在1957年的《教育部關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》里，提出“目前有不少學(xué)校的校舍很狹小或是不適用，應(yīng)盡可能及早進(jìn)行修繕或擴(kuò)建”。這算是我國較早的對特殊教育基建所做出的有關(guān)規(guī)定。改革開放以后，為緩解區(qū)域間特殊教育投入和發(fā)展的不平衡，支持貧困地區(qū)的特殊教育，我國建立起了特殊教育的轉(zhuǎn)移支付，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式支持特殊教育基建支出。在1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》里明確提出要設(shè)立殘疾人教育專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)用，專款專用。在不同時(shí)期，我國特殊教育的基建支出重點(diǎn)也不同。如1991年的《中國殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要》提出基建投資以“特殊教育學(xué)校和殘疾人職業(yè)技術(shù)教育中心”為主；2006年的《少數(shù)民族教育和特殊教育中央補(bǔ)助資金管理辦法》，把資助重點(diǎn)放在中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校購置教學(xué)儀器設(shè)備、康復(fù)訓(xùn)練設(shè)施和圖書資料等方面；2008年國家發(fā)布《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃（2008—2010）》，這是新中國成立以來規(guī)模最大的特殊學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，主要支持中西部地區(qū)特殊學(xué)校的建設(shè)或改善辦學(xué)條件，重點(diǎn)向縣級新建學(xué)校項(xiàng)目傾斜；從2012年起國家啟動(dòng)實(shí)施了特殊教育學(xué)校建設(shè)二期工程，重點(diǎn)加強(qiáng)一批特殊教育示范院校、殘疾人高等院校、殘疾人中等職業(yè)院校建設(shè)，進(jìn)一步提升特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件、完善特殊教育體系；2016年的《特殊教育補(bǔ)助資金管理辦法》強(qiáng)調(diào)補(bǔ)助資金支持范圍除特殊教育學(xué)校外，還包括招收較多殘疾學(xué)生隨班就讀的義務(wù)教育階段學(xué)校，并重點(diǎn)支持中西部省份和東部部分困難地區(qū)。與此同時(shí)，我國的中央特殊教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不斷增加，從2008年的1500萬到2012年的5000萬，累計(jì)投入1.2億[6]；隨著2014年第一期《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016）》的出臺，中央財(cái)政進(jìn)一步加大對特殊教育投入力度，2016年的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)預(yù)算達(dá)4.1億，用于特殊教育資源教室（中心）建設(shè)、特殊教育學(xué)校設(shè)備設(shè)施配備和“醫(yī)教結(jié)合”區(qū)域試驗(yàn)等[7]。

因此，從特殊教育經(jīng)費(fèi)在學(xué)生、教職工和基建等方面的使用可看出，國家相關(guān)的經(jīng)費(fèi)政策也在逐步優(yōu)化和完善中，一切從越來越有利于殘疾學(xué)生和特殊教育教師的方面發(fā)展，基建支出逐步開始關(guān)注中西部地區(qū)特殊教育、殘疾人職業(yè)教育和高等教育以及普通學(xué)校硬件配置上來。

4.特殊教育經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展的局限性

分析我國的特殊教育經(jīng)費(fèi)政策，經(jīng)費(fèi)來源從一元化向多元化的逐步完善、經(jīng)費(fèi)分配從一刀切向精細(xì)化的逐步過渡、經(jīng)費(fèi)使用從不足到優(yōu)化的逐步邁進(jìn)，無一不體現(xiàn)出政策的發(fā)展與進(jìn)步。然而，我們在看到現(xiàn)有的特殊教育經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展性的同時(shí)，也不可忽略它固有的一些局限性。特別是當(dāng)前我國特殊教育事業(yè)處于快速上升期，這些局限性無形中阻礙了特殊教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

4.1 特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的制定滯后于實(shí)踐

一般說來，教育政策是為解決一定的教育問題而服務(wù)的，因此先有問題再有解決問題的策略便成為教育政策研究與制定的必然，它有著難以避免的滯后性。特殊教育經(jīng)費(fèi)政策也不例外，從一元化到多元化、從一刀切到精細(xì)化、從不足到優(yōu)化都體現(xiàn)了我國特殊教育經(jīng)費(fèi)政策逐步發(fā)展的過程，同時(shí)它們也都存在不同程度的滯后。如為解決我國特殊教育發(fā)展區(qū)域不平衡的問題，在經(jīng)費(fèi)投入上確立了“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制，經(jīng)費(fèi)分配上重視向中西部地區(qū)傾斜，經(jīng)費(fèi)使用上支持中西部省份和東部部分困難地區(qū)特殊教育的基本建設(shè)。這些政策并不是一開始就有，而是為解決相應(yīng)的問題逐漸發(fā)展出來的，導(dǎo)致特殊教育政策的制定滯后于客觀實(shí)踐。另一方面，也有一些我國特殊教育發(fā)展過程中已經(jīng)暴露出來的與經(jīng)費(fèi)相關(guān)的問題，但是并沒有納入到政策層面，導(dǎo)致政策的缺位，如對殘疾學(xué)生家庭的支持不夠。研究表明，在殘疾學(xué)生教育過程中家長往往面臨沉重的經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力，迫切希望得到政府和社會(huì)的援助[8]。黃晶晶等的調(diào)查表明，與正常兒童家長相比，殘疾學(xué)生家長在養(yǎng)育子女的過程中遇到了更多的困難和壓力，他們面臨的最主要的困難是經(jīng)濟(jì)困難[9]。因此，我們的教育經(jīng)費(fèi)既要支持學(xué)校的教育活動(dòng)，同時(shí)也要兼顧殘疾學(xué)生所在的家庭，做好家庭的經(jīng)濟(jì)資助、心理輔導(dǎo)、專業(yè)咨詢等工作。如果沒有良好的家庭成長環(huán)境作基礎(chǔ)，再好的學(xué)校教育也是徒勞。國外一些國家的特殊教育經(jīng)費(fèi)投入里就涵蓋了對殘疾學(xué)生家庭的支持，如美國和英國[10]。

承認(rèn)特殊教育經(jīng)費(fèi)政策滯后性的同時(shí)，也不能忽略它需具備一定的前瞻性與戰(zhàn)略性，預(yù)見可能存在的問題或預(yù)示事物的發(fā)展趨勢，從而更好地指導(dǎo)事物有序、規(guī)范發(fā)展。過去我們的相對“滯后”主要源于我國特殊教育發(fā)展起步晚，認(rèn)識有限，屬無意滯后；隨著認(rèn)識的深化和研究的深入，我們應(yīng)變之前的被動(dòng)為主動(dòng)，減少有意滯后，加大對特殊教育經(jīng)費(fèi)問題的探索，在政策層面予以引導(dǎo)和規(guī)范。

4.2 特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的相關(guān)研究不足

我國有關(guān)特殊教育經(jīng)費(fèi)的研究并不多，專門談經(jīng)費(fèi)政策的研究更是有限。正是由于研究的相對匱乏，導(dǎo)致政府在制定政策時(shí)缺乏充分的依據(jù)，給不了具體的衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。一般說來，教育政策的研究方法包括思辨研究（理論思辨、歷史研究、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等）、量化研究（統(tǒng)計(jì)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)法、二次分析、內(nèi)容分析等）、質(zhì)性研究（敘事研究、案例研究、田野調(diào)查等）及兼有量化和質(zhì)性研究的混合研究[11]。呂春苗認(rèn)為，目前我國學(xué)術(shù)界有關(guān)特殊教育經(jīng)費(fèi)的研究集中于量化分析，對中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒中有關(guān)特殊教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，以此推斷我國特殊教育經(jīng)費(fèi)投入和使用的成效及存在的問題，但特殊教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)來源比較單一，且教育部門與民政部門關(guān)于殘疾學(xué)生的數(shù)據(jù)有較大差距，因此單純從宏觀數(shù)據(jù)分析來判斷特殊教育經(jīng)費(fèi)制度和投入使用有所不妥[12]。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)年鑒里的特殊教育公共財(cái)政缺乏進(jìn)一步的細(xì)化指標(biāo)，不利于我們探討隨班就讀、各級各類特殊教育、不同殘疾類型等對經(jīng)費(fèi)的需求差異。在特殊教育政策的“思辨研究”里會(huì)涉及部分經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容，但專門探討特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的研究幾乎沒有，一般都是零散地分布于不同的政策研究里。有關(guān)特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的“質(zhì)性研究”和“混合研究”更加缺乏，且有限的量化研究集中于梳理統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)。因此，研究的不足帶來了政策制定過程中可參考的依據(jù)不充分，也直接導(dǎo)致了一些政策條款的剛性約束不足。

4.3 特殊教育經(jīng)費(fèi)政策的落實(shí)缺乏剛性約束

特殊教育經(jīng)費(fèi)政策是保障特殊教育有效、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重要依據(jù)。盡管我國的特殊教育經(jīng)費(fèi)政策在近些年來取得了較大的進(jìn)步，如逐漸關(guān)注到各階段特殊教育的發(fā)展需求，重視隨班就讀、醫(yī)教結(jié)合、送教上門等對經(jīng)費(fèi)的需求，但整體來看仍然缺乏剛性約束力，一些政策條款過于原則、籠統(tǒng)，內(nèi)容空洞，與現(xiàn)實(shí)生活和特殊教育實(shí)踐相脫節(jié)，很多規(guī)定不具有可操作性，很多條款更像充滿“號召”“鼓勵(lì)”之意的口號，缺乏強(qiáng)制性及具體法律責(zé)任和懲罰措施，在落實(shí)中變成了“軟法”或“宣傳資料”[13]。如2017年新修訂的《殘疾人教育條例》第四十八條規(guī)定，“地方各級人民政府用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款和征收的教育費(fèi)附加，應(yīng)當(dāng)有一定比例用于發(fā)展殘疾兒童少年義務(wù)教育”。這里的“一定比例”具體是多少，并未明確說明，這種非強(qiáng)制性的規(guī)定容易導(dǎo)致操作和監(jiān)督上的乏善可陳。2017年的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》考慮到了重度、多重殘疾學(xué)生對特殊教育經(jīng)費(fèi)的需求相對高一些，所以強(qiáng)調(diào)“根據(jù)學(xué)校招收重度、多重殘疾學(xué)生的比例，適當(dāng)增加年度預(yù)算……對招收重度、多重殘疾學(xué)生較多的學(xué)校，適當(dāng)增加教職工配備”；這較過去“一刀切”的做法是一個(gè)進(jìn)步，但以“適當(dāng)增加”這種含糊不清的語言表述，而沒有具體量的規(guī)定，政策執(zhí)行過程中容易可有可無，還可能拉大地區(qū)差異。近些年來國家重視殘疾學(xué)生的非義務(wù)教育，至于如何在經(jīng)費(fèi)上予以保障，沒有具體的操作說明和衡量標(biāo)準(zhǔn)，只是強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)向特殊教育傾斜……優(yōu)先資助殘疾學(xué)生，逐步加大資助力度”。

結(jié)語

經(jīng)費(fèi)是支持特殊教育發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?，而相關(guān)經(jīng)費(fèi)政策的制定與執(zhí)行無疑在其中起著關(guān)鍵作用。在我國特殊教育事業(yè)發(fā)展的早期，大家對特殊教育的整體認(rèn)識有限，特殊教育經(jīng)費(fèi)政策尚能指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)的投入、分配與使用行為，一些原本已經(jīng)存在的問題被掩蓋起來；而現(xiàn)階段特殊教育得到政府和社會(huì)大眾的普遍關(guān)注和積極推進(jìn)，已經(jīng)發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，如越來越多的殘疾學(xué)生得以進(jìn)入普通學(xué)校隨班就讀、特殊學(xué)校生源的殘疾程度越來越重、家庭在殘疾孩子的成長過程中有著不可替代的作用、殘疾學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)大增等，那么如何通過相關(guān)經(jīng)費(fèi)政策的制定和落實(shí)保障普通學(xué)校隨班就讀的質(zhì)量，如何更好地滿足重度、極重度和多重殘疾學(xué)生的發(fā)展需要，如何減輕家長的身心壓力從而為殘疾孩子提供良好的家庭成長和教育環(huán)境，如何提高殘疾學(xué)生高等教育的質(zhì)量等，這些都是需要我們在經(jīng)費(fèi)政策里做出具體規(guī)定并一一落實(shí)到位的問題。盡管我國的特殊教育經(jīng)費(fèi)政策已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，或多或少地考慮到了隨班就讀、高等教育、殘疾程度等對經(jīng)費(fèi)的發(fā)展需求，但其政策制定的滯后性、研究的缺失性和落實(shí)過程中的柔性等問題日益突顯，難以適應(yīng)我國快速發(fā)展中的特殊教育實(shí)踐，無形中也會(huì)在一定程度上阻礙了特殊教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。