政府推動社會工作服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困境和對策
——以A省雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務(wù)五年計劃為例

王 傅 曾秀蘭 黃匡忠

（1.仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文與社會科學(xué)學(xué)院,廣東廣州511442；2.北京師范大學(xué)-香港浸會大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院，廣東珠海519088）

一、問題的提出

改革開放近40年來，我國農(nóng)村社會治理中的國家權(quán)力逐漸淡出，農(nóng)村社會自治空間逐漸開放擴(kuò)大，進(jìn)入了“鄉(xiāng)政村治”時期[1]。然而，由于互聯(lián)網(wǎng)時代經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，“形式上很美”但“實質(zhì)上很弱”的村民自治，并未在農(nóng)村社會實現(xiàn)善治，反而陷入“過度自治化”和“附屬行政化”的危機：村民之間缺乏凝聚力、對農(nóng)村缺乏認(rèn)同感[2][[[]牛耀紅.移動傳播時代:村民網(wǎng)絡(luò)公共參與對農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同的建構(gòu)——基于甘肅隴南F村的田野調(diào)查[J].社會學(xué)評論,2017,5(1):36-46.]]、利益表達(dá)渠道缺失[3]、干群關(guān)系惡化、官民沖突頻現(xiàn)，基層政權(quán)忙于維穩(wěn)而非社會治理[4]，等等。種種不和諧的農(nóng)村社會問題，需要用社會工作思路加以建設(shè)[5]。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，社會工作者可以通過角色嵌入，在社區(qū)矯治、信訪維穩(wěn)、困境救助等社會治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用[6]，農(nóng)村社會工作是加強農(nóng)村社會管理的重要手段，農(nóng)村人口管理、社會治安管理、利益訴求管理和農(nóng)村特殊人群管理都離不開社會工作[7]。

然而，無論是在歷史還是現(xiàn)實中，在理論研究還是實務(wù)工作中，農(nóng)村社會工作仍是整個社會工作中極為薄弱的領(lǐng)域，甚至存在真空階段[8]。即使在社會工作的原發(fā)地——西方國家，也只將農(nóng)村社會工作看作是城市社會工作的延伸，不認(rèn)為其具有獨立性。

不過，作為一個農(nóng)業(yè)人口眾多的發(fā)展中國家——中國一直以來在農(nóng)村社會工作中有實際的作為。早在上世紀(jì)20-30年代，晏陽初、梁漱溟等人開創(chuàng)的農(nóng)村建設(shè)運動[9]，以及盧作孚從教育、經(jīng)濟(jì)、交通、治安、衛(wèi)生等方面綜合進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)[10]，都是中國本土農(nóng)村社會工作的重要探索。

盡管如此，一如農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平一樣，農(nóng)村的社會工作無論在覆蓋領(lǐng)域和專業(yè)程度同樣相對滯后，難以滿足廣大服務(wù)對象的社會需求[11]。在社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會問題較之以往不是減少，而是更加繁多和復(fù)雜化了，如社會道德滑坡、黑惡勢力抬頭、存在歧視、辱罵、虐待老人現(xiàn)象等等[12]，甚至受灰社會力量左右，出現(xiàn)“農(nóng)村灰化”，嚴(yán)重影響村民日常生活秩序[13]。在這種情況下，采用簡單的自上而下的科層制行政管理方式或者放任居民自我管理企圖實現(xiàn)自治，均為不切實際甚至遺害無窮的做法（比如有些農(nóng)村自治組織完全被黑惡勢力滲透[14]，改善民生無從談起）。因此，在當(dāng)前村民自治的基本框架下，急需專業(yè)的農(nóng)村社會工作深度有效地介入，方有可能從根本上改善農(nóng)村的民生問題。

從這個意義上講，A省于2016年計劃、2017年實施的在該省東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)(街)社會工作服務(wù)五年計劃”（簡稱“雙百計劃”），希望通過政府推動和社會組織參與來改善農(nóng)業(yè)社會工作狀況，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會治理，堪稱農(nóng)村社會工作的一種全新的嘗試。

二、“雙百計劃”的產(chǎn)生

作為近代民主革命策源地和先行地，A省也是我國專業(yè)社會工作的先行省份之一。早在上世紀(jì)，在全國各地政府官員（當(dāng)然也包括A省的各級政府）尚不知社會工作為何物的時候，A省的社會工作實務(wù)和教學(xué)已經(jīng)篳路藍(lán)縷以啟山林了。在實踐上，一些社會服務(wù)機構(gòu)在上世紀(jì)90年代初起即已開始了實踐探索，“摸著石頭過河”，打起了頭陣。如B市基督教青年會（YoungMen's Christian Association，YMCA）嘗試引入社會工作積累實踐經(jīng)驗；B市L區(qū)F街道在香港鄰舍輔導(dǎo)會督導(dǎo)下，開始以專業(yè)社會工作的做法滿足居民對社區(qū)服務(wù)的需求；B市老人院在院舍養(yǎng)老方面，與香港圣公會合作，推行老年人專業(yè)社工服務(wù)。教育比實踐略顯滯后。在教育上，上世紀(jì)90年代末開始，一些知名高等學(xué)校相繼設(shè)立了社會工作專業(yè)，隨后眾多“以任務(wù)為驅(qū)動、以實踐為導(dǎo)向”社會工作職業(yè)教育也如雨后春筍蓬勃發(fā)展起來了，各自有各自的特色。

200 6年是中國社會工作劃時代的一年。這一年10月8日至11日，中共十六屆六中全會召開，審議并通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。在該決定中，前無古人地提出了“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”，并從政策措施、制度保障、職業(yè)規(guī)范、從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)培訓(xùn)、社會工作高等教育以及公共服務(wù)和社會管理部門的崗位設(shè)置等多方面作出了詳細(xì)指引。決定一出，A省迅速響應(yīng)。兩個月后，全國民政系統(tǒng)社會工作人才隊伍建設(shè)推進(jìn)會在A省召開，A省的社會工作開始正式進(jìn)入了政府主導(dǎo)和社會積極參與的新時代。

然而，彼時的發(fā)展思路，仍然沿襲舊有的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思路，因此從一開始就注入了地區(qū)發(fā)展不均衡的基因。比如，2009年，A省與民政部簽訂《民政部A省人民政府共同推進(jìn)C三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議》，明確將“率先建立現(xiàn)代社會工作制度”、“將C三角洲地區(qū)逐步建成社會工作發(fā)展和社會工作人才隊伍建設(shè)示范區(qū)”作為推進(jìn)目標(biāo)，重點發(fā)展的是C三角洲地區(qū)[15]。后來，陸續(xù)確定為民政部首批和第二批試點地區(qū)和單位，全部在C三角洲地區(qū)[16]。C三角洲地區(qū)各地政府開始嘗試政府購買社會工作服務(wù)試點，其中B市嘗試政府購買社會工作服務(wù)項目試點，Z市、D市嘗試政府購買社會工作崗位試點。此時的A省東西北地區(qū)，尚處于“后知后覺”狀態(tài)。與此同時，B市和C三角洲地區(qū)的民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)呈現(xiàn)井噴式增長，至2010年底已達(dá)到117家，至2016年底，A省全省持證社工近6萬人，社會工作服務(wù)機構(gòu)達(dá)1254家，社會工作投入總金額超過60億元，這些指標(biāo)都居于全國第一[17]。

在A省社工整體大發(fā)展的同時，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題卻愈來愈嚴(yán)重。同樣是2016年年底的數(shù)據(jù)，A省東西北地區(qū)社會工作專業(yè)崗位數(shù)1104個，僅占A省全省7%；年度資金投入2330萬，不足全省2%[18]。因此，也就在全國社會工作十年發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點上，A省民政廳總結(jié)十年來的社會工作發(fā)展經(jīng)驗，以促進(jìn)社會工作服務(wù)均等化為基本思路，啟動了A省東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)(街)社會工作服務(wù)五年計劃”，簡稱“雙百計劃”。

三、“雙百計劃”的獨特性

“雙百計劃”是由A省民政廳積極推動實施的。該計劃的具體內(nèi)容為：從2017年至2021年總共5個年度，在A省東西北地區(qū)和其他部分縣市建設(shè)運營200個鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站，開發(fā)近1000個專業(yè)社會工作崗位，孵化200個志愿服務(wù)組織，培育10000名志愿者，以項目實施帶動A省社會工作全面發(fā)展。因為總共扶持200個鎮(zhèn)（街），所以稱之為“雙百計劃”。

可以看出，“雙百計劃”是標(biāo)準(zhǔn)的項目，具備項目的基本特征。所謂項目，就是一次性的、臨時性的獨特活動。按照美國項目管理協(xié)會的觀點，項目就是一種臨時性努力，其目的是為了提供某項獨特的服務(wù)、產(chǎn)品或成果[19]?！半p百計劃”預(yù)先規(guī)定了起止時間（2017-2021年），是在一定時間內(nèi)為了達(dá)到特定目標(biāo)（即社會工作服務(wù)均等化）而調(diào)集到一起的資源組合（人、財、物），是為了取得特定的成果（化解社會矛盾）而開展的一系列相關(guān)活動（用社會工作專項服務(wù)直接服務(wù)弱勢人群和困難群體）。

“雙百計劃”是有特色的項目，屬于典型的“項目進(jìn)村”[20]。該計劃為每個鎮(zhèn)（街）配備3至8名社工，社工服務(wù)站點直接落到村（居），社工駐村入戶，與群眾同勞動同生活，協(xié)助當(dāng)?shù)卣溄臃?wù)資源。在項目進(jìn)村的治理結(jié)構(gòu)中，上級政府部門（A省民政廳）并沒有采用科層制的行政指令性授權(quán)方式（事實上也無法直接指令，因為民政廳屬于省級政府的組成部門，與最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非上下級關(guān)系），而是超越行政，采用非科層的競爭性授權(quán)的方式。

作為政府推動的項目，與常規(guī)的政府購買社會工作服務(wù)相比，“雙百計劃”具有一定的獨特性，具體體現(xiàn)在：

1.薪酬待遇上的保證

薪酬待遇偏低是全國各地社會工作者面臨的普遍性問題，即使是C三角洲地區(qū)，一線社工的待遇一般也大概在3500-4600元左右，不及工廠一線普通工人薪資[21]。同時，根據(jù)《2016年A省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2016年全年A省居民人均可支配收入30295.8元,其中農(nóng)村常住居民人均可支配收入14512.2元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入37684.3元[22]，可見，社會工作者的收入在城市居民中并不占優(yōu)勢。

按照“雙百計劃”的資金預(yù)算，2017年，計劃中的一線社會工作者，其人均年薪可達(dá)5萬元，隨后的2018-2021年，每年按5%比例遞增（雙百計劃中特有的“薪酬自然增長機制”），2018年至2021年人均資助標(biāo)準(zhǔn)為5.25萬元、5.52萬元、5.8萬元、6.19萬元[23]。這對于A省東西北的社會工作者而言，是比較有吸引力的薪酬待遇（高于當(dāng)?shù)仄胀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的待遇）。

這種待遇上的保證是極為必要的。盡管社會工作者是在利他主義價值觀的鼓舞下運用專業(yè)手法從事助人活動，但作為一個具體的個人，社會工作者同樣有各種合理的需要，比如生理、安全、愛與歸屬、尊重以及自我實現(xiàn)等五個層次的需要[24]。要實現(xiàn)這些需要，最基本的薪酬待遇是必需要保證的。否則，單靠情懷無法保證社會工作的可持續(xù)性，社會工作者的熱情遲早會被現(xiàn)實生活中的各種打擊磨滅殆盡，正如有些社會工作者反映的“我們天天在幫助弱勢群體，結(jié)果發(fā)現(xiàn)我們自己更弱勢”、“我們的權(quán)益誰來保障”等問題[25]。

2.辦公條件上的保證

基本的辦公條件是提供社會工作服務(wù)必須的，比如可以用于社會工作者日常例會、辦公、文書記錄、檔案存放和接受督導(dǎo)培訓(xùn)等。在辦公條件上，“雙百計劃”貫徹了利用現(xiàn)有資源、因人因地制宜和資源共享的原則，這一點顯然是吸收了C三角洲地區(qū)進(jìn)行建設(shè)家庭綜合服務(wù)中心的經(jīng)驗[26]。在選址上，該計劃盡量靠近服務(wù)對象，選擇靠近居民區(qū)或公交車站等交通便利的位置；在資源上，盡量依托現(xiàn)有設(shè)施，無須額外添置，比如整合文化站、工療站、黨員活動中心、星光老年之家等場地資源，按照專業(yè)社會工作的要求，設(shè)置個案工作室、小組工作室和社區(qū)工作服務(wù)點。

3.社工隊伍上的保證

“雙百計劃”要求每個鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站配備3-8名社工，社工的勞動人事關(guān)系在鎮(zhèn)街。在人力資源管理上，該計劃充分體現(xiàn)了“適才適用”的原則。在人力資源需求和招聘上，并不由同一主體來完成，而是“誰最適合，誰來辦”。社工人力資源需求是鎮(zhèn)街提出的，因為服務(wù)對象在鎮(zhèn)街，只有鎮(zhèn)街的政府部門才知道自己對于社會工作者數(shù)量的需求。社工人力資源需求則由全省統(tǒng)一把關(guān)，因為鎮(zhèn)街的人事部門尚缺乏社會工作人才評價能力（因為他們還不了解社會工作），無法保證將“合適的社工安置在合適的位置上”。按照雙百計劃，鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站站長原則上由事務(wù)辦主任兼任，負(fù)責(zé)行政事務(wù)；社工服務(wù)站副站長從招聘的社工中選撥資深社工擔(dān)任（3年以上工作經(jīng)驗），負(fù)責(zé)社工站專業(yè)性日常管理工作。這種做法，一方面兼顧了本土行政管理，另一方面顧及了社會工作的專業(yè)性。

在社工的發(fā)展上，雙百計劃通過專業(yè)督導(dǎo)來引領(lǐng)社工的職業(yè)生涯發(fā)展。為確保社工服務(wù)的專業(yè)性，該計劃聯(lián)合中山大學(xué)等高校和李嘉誠基金會，共同打造“雙百計劃”專業(yè)支持團(tuán)隊。每月派駐督導(dǎo)組提供培訓(xùn)和督導(dǎo)，協(xié)助社會工作服務(wù)站開展需求評估，每年完成各社工站的評估報告，作為省級資金下年度繼續(xù)資助和社工續(xù)聘的依據(jù)。明確服務(wù)領(lǐng)域，協(xié)同社工制定社工站五年服務(wù)規(guī)劃和年度工作計劃，指導(dǎo)社工開展專業(yè)服務(wù)、評估和行動研究。提供培訓(xùn)和督導(dǎo)，對千名社工、社會工作服務(wù)站負(fù)責(zé)人、社會工作服務(wù)站所在鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)、市縣民政局社工業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人等分專題實施系列培訓(xùn)。

四、“雙百計劃”可能存在的問題與困境

作為一個旨在促進(jìn)社會工作服務(wù)均等化的政府推動的項目，雙百計劃的初衷無疑是利國利民的，無論是對于服務(wù)對象（被幫扶的本鎮(zhèn)街困境人群和社區(qū)），對于農(nóng)村社會治理，對于廣大家鄉(xiāng)就在A省東西北的社會工作者，是一件重大的利好消息。它標(biāo)志著政府對于社會治理，又有了新的改革和舉措。因此，有學(xué)者譽之為“A省社工前十年看廣深，后十年看雙百”，該說法至少反映了社會對“雙百計劃”的期待。

然而，作為一項新出臺的計劃，雙百計劃仍然存在不足之處，需要在實踐中不斷調(diào)整和完善，以保證該計劃的順利實施，同時也保證該計劃結(jié)束以后，在被幫扶的地方街鎮(zhèn)也有可持續(xù)的社會效益。

（一）缺乏完整系統(tǒng)的頂層設(shè)計

所謂頂層設(shè)計，是指運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對大型復(fù)雜系統(tǒng)建設(shè)的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，功能上的協(xié)調(diào)，資源上的整合等目標(biāo)[27]。系統(tǒng)性和全局性是頂層設(shè)計的基本原則。從這一點看，雙百計劃立足于A省的整體發(fā)展，具有一定的全局性。然而，在推動計劃的主體上，雙百計劃基本上是民政系統(tǒng)在唱獨角戲，無論是A省民政廳的積極推動，還是國家民政部的鼓勵和支持，抑或是地方各級民政部門上下聯(lián)動，協(xié)同推進(jìn)，都是民政系統(tǒng)在單獨發(fā)力，鮮見其他政府部門的積極參與，盡管民政廳要求被扶持的鎮(zhèn)（街）“要明確自身責(zé)任”，形成“省廳搭臺，地方唱戲，屬地管理，各司其責(zé)”的良好工作局面。但由于沒有直接指令性的行政隸屬關(guān)系，被扶持的鎮(zhèn)街在多大程度上配合工作仍然是沒有硬性標(biāo)準(zhǔn)約束的。

從國家層面來看，與“雙百計劃”關(guān)系密切的頂層規(guī)劃是2017年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，該意見中針對基層政務(wù)服務(wù)中的“碎片化”現(xiàn)象，提出了“積極健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制，完善社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮社會工作專業(yè)人才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供中的作用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式[28]。然而，中央發(fā)布的“意見”，只是政策上的倡導(dǎo)，具體的實施細(xì)則還需要各地方政府去制定和實施。A省民政廳只能從民政系統(tǒng)類別將該“意見”落實在行動上，但全面的實施，仍然需要各省、地市縣級政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排。

（二）“雙百計劃”強調(diào)了社會工作的專業(yè)性，但在農(nóng)村社會治理上，并未有清晰的思路

對于政府而言，社會工作是社會治理的手段而非目的[29]，社會治理的目的是實現(xiàn)公共利益最大化，即“良好的治理”或“善治”[30]?！半p百計劃”的目的，是“為進(jìn)一步推進(jìn)‘專業(yè)社工、全民義工’，加快A省東西北地區(qū)社會工作發(fā)展”，“雙百計劃”強調(diào)社會工作的專業(yè)性，希望通過專業(yè)性服務(wù)，為A省東西北的重點鎮(zhèn)街的面臨困境的老年人、婦女、兒童、青少年、殘疾人、城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村留守人員、優(yōu)撫安置對象提供服務(wù)，并協(xié)助參與鎮(zhèn)（街）的有關(guān)民政事務(wù)工作。

可見，其目的是促進(jìn)A省相對落后地區(qū)的社會工作服務(wù)的，至于如何通過協(xié)助參與當(dāng)?shù)氐拿裾聞?wù)來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣卫?，計劃中未有提及。究其原因，與制定計劃的主體——民政部門的職能和權(quán)限有關(guān)，因為社會治理，主要是綜合性政府的職責(zé)，已經(jīng)超出了民政部門的權(quán)限。

（三）“雙百計劃”可能造成新建社會工作服務(wù)站和本土機構(gòu)的惡性和不公平競爭

在“雙百計劃”實施以前，A省東西北的社會工作服務(wù)呈現(xiàn)緩慢發(fā)展的狀態(tài)，直到2016年社會工作專業(yè)崗位數(shù)僅占A省全省7%，年度資金投入不足全省2%，而A省東西北地區(qū)占A省土地面積60%以上，人口占全省常住人口的46.30%（2013年人口變動抽樣調(diào)查結(jié)果推算）[31]。如果按照傳統(tǒng)的幫扶方式，通常是面對現(xiàn)有的社會工作服務(wù)的供給主體（也就是本土的民間社會工作機構(gòu)）進(jìn)行資金和專業(yè)技術(shù)上的支持。但雙百計劃采用的是另起爐灶的方式，該計劃將巨大的資金投向了鎮(zhèn)街，在鎮(zhèn)街另行創(chuàng)建了沒有獨立法人主體資格的社會工作服務(wù)站（當(dāng)?shù)厣绻しQ之為“雙百站”）。由于“雙百站”待遇較好，有民政廳的推動，有專業(yè)的高校（中山大學(xué)）和機構(gòu)（A省綠耕社會工作發(fā)展中心，以下簡稱“綠耕”）支持，還有社工對于未來評審高級社會工作師的職業(yè)生涯的期盼，A省東西北的很多本土機構(gòu)的一線骨干社工，紛紛離開原機構(gòu)，進(jìn)入雙百機構(gòu)。對于社工而言，這種做法是無可厚非的，因為他們既有生存的需要，也有自我實現(xiàn)的需要，不能指望他們餓著肚子彰顯情懷。但對于本土機構(gòu)而言，無異于雪上加霜。此外，雙百計劃建立的服務(wù)站，嚴(yán)格來說是鎮(zhèn)街在民政廳的要求下按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立的“附屬機構(gòu)”，政府資源雄厚，它們與本土的民辦社會工作機構(gòu)并非完全公平的競爭，政府部門難避“既是裁判員，又是運動員”的嫌疑，不利于當(dāng)?shù)亟⒐_公平公正的社會工作服務(wù)游戲規(guī)則。

（四）雙百計劃中新建的社會工作服務(wù)站，有可能會走向官僚化的誤區(qū)

雙百計劃中社會工作服務(wù)站，并非一個獨立機構(gòu)，更沒有法人資格，而是附屬于鎮(zhèn)街的官僚系統(tǒng)的臨時站點（因項目而設(shè)立）。服務(wù)站的負(fù)責(zé)人（站長），由鎮(zhèn)街分管民政的領(lǐng)導(dǎo)兼任，副站長才是招聘來的職業(yè)社工擔(dān)任（選撥其中經(jīng)驗最豐富者、專業(yè)技能最強者）。可見，社會工作服務(wù)站的直接領(lǐng)導(dǎo)，是未受專業(yè)訓(xùn)練的鎮(zhèn)街分管民政的行政官員。盡管在專業(yè)上，A省民政廳委托綠耕社會工作發(fā)展中心承接“雙百計劃”項目宣講、招聘以及后續(xù)的專業(yè)扶持等工作。但綠耕與社會工作服務(wù)站并非行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在五年的項目計劃期內(nèi)，只有專業(yè)上的“柔性”建議權(quán)和督導(dǎo)權(quán)，并無剛性的權(quán)力（至于結(jié)項之后，綠耕與這200個站點基本上沒有關(guān)系了）。

雙百計劃中的政社關(guān)系，迥異于現(xiàn)有的民間社工機構(gòu)提供社會工作服務(wù)中的政社關(guān)系。以B市為例，B市對其轄區(qū)的鎮(zhèn)街，首先構(gòu)建家庭綜合服務(wù)中心，這是鎮(zhèn)街設(shè)置的一個服務(wù)平臺，然后通過政府購買社會服務(wù)的方式，由民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)承接運營，面向全體社區(qū)提供專業(yè)、綜合性的社會服務(wù)[32]。承接運營民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)雖然被詬病為與購買方（政府）實際上“是伙計關(guān)系而不是伙伴關(guān)系”，意即政府基層組織和社會工作組織、社會工作者之間的關(guān)系成為了一種行政主導(dǎo)的管理與被管理、行政壟斷與資金依附關(guān)系，社會工作者被“同化”為行政事務(wù)協(xié)管員，社會工作服務(wù)缺乏獨立性和專業(yè)性[33],但無論如何，至少民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)在法律身份上有法人資格的獨立機構(gòu)，有一定的獨立性。

相比之下，雙百計劃中的社工站，盡管社工站的社工可以通過自身的專業(yè)技能，甚至可以通過民政廳和綠耕機構(gòu)的專業(yè)背景來影響行政官員。但是，在現(xiàn)實生活中，雙百站中社會工作者同樣也受到鎮(zhèn)街官員的科層制作風(fēng)影響。農(nóng)村困難群體的幫扶，并非一朝一夕就能奏效，需要扎根農(nóng)村進(jìn)行長期的積累和帶動。如果鎮(zhèn)街官員對于服務(wù)站專業(yè)性社會工作不認(rèn)同（事實上專業(yè)性社會工作本土化確實會遇到重重阻礙，比如衛(wèi)小將所謂之“絞溢”現(xiàn)象[34]），或者對于緩慢見效的困難群體社會工作缺乏必要的耐心（因為官員往往急于在任期內(nèi)見到成效，追求自身發(fā)展的利益最大化[35]）,最后難免在與社會工作站專業(yè)社工的博弈中，將官員的行政意志強加于社會工作者，如此一來，社會工作服務(wù)站難免會一步步迷失自己的專業(yè)性，滑向官僚化的誤區(qū)。

（五）社會工作服務(wù)站的社會工作者的職業(yè)生涯并不明朗，存在多種變數(shù)

按照“雙百計劃”，在A省東西北的鎮(zhèn)街建立的社會工作服務(wù)站，每個站點配備3-8名社工。這3-8名社工，他們的招聘需求由鎮(zhèn)、街道提出，招聘信息由全省統(tǒng)一發(fā)布，統(tǒng)一報名、統(tǒng)一招聘，然后由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）政府簽訂勞動合同。由此可見，雙百社工的身份在鎮(zhèn)街，屬于鎮(zhèn)街的工作人員。由于招聘的方式與招聘公務(wù)員和事業(yè)單位的流程不符，因此，雙百社工的身份不可能是公務(wù)員或事業(yè)編制人員，而是與工勤人員類似的合同制人員。處于這種身份的社工，未來的發(fā)展職業(yè)生涯動向可能是：

①保持當(dāng)前的社會工作者原狀，游離于體制的邊緣；

②轉(zhuǎn)化為事業(yè)編制或者公務(wù)員身份，結(jié)果實際上離開了專業(yè)社工的崗位；

③社會工作服務(wù)站由獨立的社工機構(gòu)（即社會組織）承接，實現(xiàn)機構(gòu)化。

除了第三種動向之外，前兩種可能意味著雙百計劃走向困境，因此，雙百計劃必須構(gòu)建可持續(xù)的長效機制。

五、針對這些可能存在問題的解決思路

作為一個旨在關(guān)注民生、服務(wù)民眾、推動A省公共服務(wù)均等化、以化解社會矛盾、加強社會團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會公正的項目，“雙百計劃”的初衷無疑是好的，從“雙百計劃”微信公眾號的眾多推文來看，該計劃的開局呈現(xiàn)出了良好的勢頭。然而，這一勢頭能否延續(xù)和發(fā)展下去，最終形成A省東西北地區(qū)社會治理的強大抓手，并形成長效機制，仍然需要廣大行政官員、企事業(yè)單位、社會組織和社會工作者齊心協(xié)力，在體制機制、未來愿景、社會工作者職業(yè)生涯和促進(jìn)社會工作精準(zhǔn)化幫扶方面做出努力。

（一）做好頂層設(shè)計，將農(nóng)村社會工作與農(nóng)村社會治理結(jié)合起來

對于廣大農(nóng)民群眾而言，農(nóng)村社會工作只是手段，實現(xiàn)農(nóng)村社會的善治，讓他們過上和諧美滿的好日子才是目的。社會治理是一個政府、市場（企業(yè)）、社會（第三部門）等多元主體在其力所能及的范圍內(nèi)，通過平等的協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)管理責(zé)任，實現(xiàn)社會公平正義的持續(xù)互動過程[36]。農(nóng)村社會治理需要社會工作，社會工作有助于解決農(nóng)村社會治理的難題，但農(nóng)村社會治理不等于農(nóng)村社會工作。因此，必須做好頂層設(shè)計，讓農(nóng)村社會工作深度介入和服務(wù)于農(nóng)村社會治理。

201 7年2月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），要求加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強化服務(wù)功能，健全服務(wù)機制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強服務(wù)意識，提升服務(wù)效能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《意見》對社會組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和政府購買服務(wù)等提出具體措施?！兑庖姟窂娬{(diào)積極健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制，完善社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮社會工作專業(yè)人才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供中的作用。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強政策輔導(dǎo)、注冊和辦公場所協(xié)助、項目運作、人才培訓(xùn)等工作，支持社會組織發(fā)展。鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作組織，扶持社會力量興辦為民服務(wù)的公益性機構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實體。該意見可以認(rèn)為是農(nóng)村社會治理的最新的國家層面的頂層設(shè)計，已經(jīng)明確將社會工作介入到農(nóng)村社會治理中。

對于A省而言，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是盡快在省級政府層面（而非僅僅省級民政系統(tǒng)層面）做出科學(xué)而完善的頂層設(shè)計，將國家層面的倡導(dǎo)性的話語轉(zhuǎn)化成可操作性的實施細(xì)則，將社會工作介入農(nóng)村社會治理從理念化變成“操作化”，是雙百計劃實施過程中亟待完善的課題。

（二）盡早描繪五年之后的愿景

雙百計劃只有五年（2017-2021年）。從理論上講，五年之后該計劃將結(jié)束，屆時計劃是否延續(xù)或者還有新的計劃，目前還不甚明晰。作為一個全省性的大型民生項目，不可能只有近幾年的腳踏實地，連五年之后的“星空”都無法仰望。因此，需要盡早清晰地描繪五年之后的愿景，為目前正在緊鑼密鼓實施雙百計劃的社會工作者指明未來前進(jìn)的方向。所謂愿景，是對不確定的未來的一種理想規(guī)劃，它并非一種夢想或空想，而是在未來有可能實現(xiàn)的一種理想規(guī)劃。正如企業(yè)愿景可以通過影響企業(yè)資源配置、員工行為以及利益相關(guān)者管理[37],從而影響企業(yè)績效一樣，“后雙百計劃”的未來愿景，同樣可以影響A省東西北地區(qū)農(nóng)村社會工作的資源配置、社會工作者行為和利益相關(guān)者管理，并在更深層次上影響農(nóng)村社會治理。

描述五年之后的愿景，不可能是省級政府或者民政部門唱獨角戲，而是在政府推動下，召集所有利益相關(guān)方代表（特別是相關(guān)鎮(zhèn)街的政府、社工站和服務(wù)對象），共同來討論規(guī)劃。利益相關(guān)人在發(fā)覺當(dāng)前A省東西北地區(qū)的社會“痛點”的基礎(chǔ)上，及時提出行之有效的并可持續(xù)的對策。

（三）推進(jìn)職業(yè)生涯引導(dǎo)，為雙百社工找到未來的出路

對于A省東西北的本土社工而言，雙百計劃的吸引力在于其省級民政部門支持、較高的薪酬和更為專業(yè)的督導(dǎo)。然而，雙百計劃的短板在于對社工站社工的未來職業(yè)生涯缺乏清晰指引，難以撫平社工們內(nèi)心對未來的不安。因此，對于雙百計劃中的專業(yè)社會工作者，應(yīng)該為其打通未來發(fā)展通道。對于雙百社工而言，盡量不鼓勵他們離開社工站，進(jìn)入鎮(zhèn)街的政府機構(gòu)成為政府工作人員，而是盡可能促成其在專業(yè)內(nèi)最大限度地發(fā)展。

盡管雙百的站點中社工的人數(shù)均不多，但其中仍然會有資深者和初涉者的區(qū)別，因此，雙百社工自我發(fā)展的第一步，應(yīng)該是積累在“駐村”和“入戶”實施社會工作方法的經(jīng)驗，逐漸成為經(jīng)驗豐富的“雙百督導(dǎo)”。除了經(jīng)驗豐富之外，督導(dǎo)還必須是政策和措施的支持者和事業(yè)心極強的職業(yè)工作者。第二步，促進(jìn)自我在不同領(lǐng)域的發(fā)展，實現(xiàn)工作豐富化。無論是城市還是農(nóng)村社會工作，社會工作服務(wù)領(lǐng)域都是相當(dāng)廣泛的。在雙百計劃中，社會工作者也必須在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)新的問題，提出新的專業(yè)性介入策略。特別是盡可能調(diào)動村民自身的主觀能動性，實現(xiàn)自助。第三步，參與社工站的行政工作，組織、協(xié)調(diào)社會工作站人員的工作，制定本站內(nèi)部的工作計劃、工作目標(biāo)，并評估考核社會工作者的工作，管理安排社工站的資源，為社會工作者提供有效的借鑒和最有利的工作條件。

（四）鼓勵A(yù)省發(fā)達(dá)地區(qū)成熟的社會工作機構(gòu)進(jìn)入A省東西北開展工作，創(chuàng)造農(nóng)村地區(qū)三社聯(lián)動的基礎(chǔ)條件

無論是農(nóng)村還是城市，社區(qū)、社工、社會組織(簡稱“三社”)都是社會管理中最基礎(chǔ)的元素,是服務(wù)社會、促和維穩(wěn)的重要載體和動力之源[38]。對于雙百計劃而言，僅僅依靠省級民政部門推動和廣大熱情的社工積極響應(yīng)是不夠的，如果農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村社會組織不能積極配合，雙百計劃將無法實現(xiàn)良性運作，難以持續(xù)。因此，盡早夯實雙百鎮(zhèn)街的三社聯(lián)動基礎(chǔ)，將會為這些鎮(zhèn)街的社會治理實現(xiàn)“善治”鋪平道路。在三社聯(lián)動中，“三社”意味著要發(fā)揮社區(qū)平臺、社會組織載體及社會工作者生力軍的作用?！奥?lián)動”意味著要在完善社區(qū)公共服務(wù)的同時,釋放社區(qū)管理的空間給社會,使其成為公民社會的滋生地[39]。

如何釋放社區(qū)管理的空間給社會呢？比如，可以鼓勵當(dāng)?shù)氐拿耖g社會組織盡早做好承接雙百計劃的成果的準(zhǔn)備；可以制定優(yōu)惠政策，鼓勵A(yù)省發(fā)達(dá)地區(qū)的成熟社會工作機構(gòu)進(jìn)入A省東西北開展工作，為A省東西北地區(qū)的農(nóng)村社會工作注入新鮮血液，等等。