面對(duì)“鄰避”困境，如何依法做好公眾溝通

■文/楊珂 周戀彤 梅斯勒

垃圾焚燒、石化和涉核等公共設(shè)施和工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目因具有一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在其立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段，這類項(xiàng)目可能引發(fā)群眾不滿、投訴、聚集反對(duì)等意見表達(dá)，甚至引發(fā)社會(huì)沖突，影響項(xiàng)目的正常建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，成為易招致“鄰避”的環(huán)境敏感項(xiàng)目。在國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件預(yù)防治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BSH081）的支持下，本文研究了在“鄰避”困境中依法開展公眾溝通的問題。

一、環(huán)境敏感項(xiàng)目鄰避問題的特點(diǎn)及發(fā)生時(shí)段

遭遇“鄰避”問題的環(huán)境敏感項(xiàng)目，通常具有以下特征：一是項(xiàng)目影響的公共性與私利性并存，即存在負(fù)外部效應(yīng)；二是矛盾原因的直接性與間接性并存，即存在矛盾疊加效應(yīng)；三是事件發(fā)生的累積性與突發(fā)性并存，即存在“灰犀?！毙?yīng)。

從矛盾沖突發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，項(xiàng)目選址、審批、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各階段，都有可能遭遇“鄰避”問題。由于公眾對(duì)“鄰避”設(shè)施的反對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)前置，從事后救濟(jì)型向事前干預(yù)型轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目規(guī)劃、選址和審批階段的“鄰避”問題日趨凸顯。在項(xiàng)目相關(guān)布局規(guī)劃及規(guī)劃變更、項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等涉及審批環(huán)節(jié)的公眾參與和意見征集，成為“鄰避”沖突爆發(fā)的敏感期。

項(xiàng)目建設(shè)完成和正式運(yùn)營(yíng)后，也并非進(jìn)入“鄰避”問題的“免疫”期，如果項(xiàng)目存在規(guī)劃瑕疵、未批先建、征地拆遷未完等“先天缺陷”，或污染破壞生態(tài)、配套設(shè)施未同步、公眾意見表達(dá)不暢等“后天不足”，項(xiàng)目建設(shè)也會(huì)招致群眾反對(duì)而受阻；運(yùn)營(yíng)階段易讓群眾不滿和反對(duì)的問題主要集中在設(shè)施安全環(huán)保問題，如發(fā)生突發(fā)安全環(huán)境事故、違法排污、污染排放數(shù)據(jù)超標(biāo)、損害周邊環(huán)境和公眾健康等。此外環(huán)境信息公開不足、突發(fā)事故處置不當(dāng)和鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)不暢等方面也會(huì)讓這類設(shè)施陷入“不受歡迎”的境地。

因此，要解決好“鄰避”矛盾，需全面分析環(huán)境敏感項(xiàng)目的“鄰避”特征及其組成要素，把握好“鄰避”沖突敏感期，從項(xiàng)目的全生命周期做好“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。

二、防范“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)和制度安排

為保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，環(huán)境保護(hù)及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目的信息公開和公眾參與均作出了規(guī)定性要求。依法履行這些要求，為防范“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)，提供了基本保障。相關(guān)法律法規(guī)包括：《行政許可法》（2004）、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證管理暫行辦法》（2004）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（2006）、《環(huán)境信訪辦法》（2006）、《政府信息公開條例》（2007）、《環(huán)境信息公開辦法》（2007）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》（2013）、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督管理工作的通知》（2013）《環(huán)境保護(hù)法》（2015）、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》（2016年修訂）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2016）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2019）等。上述法律法規(guī)為生態(tài)環(huán)境部門依法開展環(huán)境敏感項(xiàng)目公眾參與提供基本框架。特別是2015年1月1日，新的環(huán)境保護(hù)法正式生效，對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與作出專章規(guī)定。

為配合《行政許可法》的施行，《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證管理暫行辦法》于2004年7月1日生效。

各地也積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)公眾參與的地方立法。2007年1月18日，原廣州市環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《廣州市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)范（試行）》，其中要求建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，必須同時(shí)提供規(guī)劃部門出具的“項(xiàng)目選址意見書”，對(duì)環(huán)境可能造成較大影響或存在重大意見分歧的項(xiàng)目，環(huán)保局可舉行聽證會(huì)聽取各方意見。2012年10月29日，原江蘇省環(huán)境保護(hù)廳下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保公眾參與的意見》正式引入強(qiáng)制聽證、公眾參與環(huán)評(píng)調(diào)查審核等新辦法，規(guī)定尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)重大項(xiàng)目，聽證會(huì)必須要請(qǐng)持不同意見的代表參加，重大的環(huán)境敏感項(xiàng)目要在主流媒體上公示，以及對(duì)重大、重點(diǎn)敏感和熱點(diǎn)項(xiàng)目或規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與情況要進(jìn)行復(fù)核等措施。

公眾意見征集以及聽證會(huì)、圓桌會(huì)、座談會(huì)等溝通對(duì)話方式成為防范化解環(huán)境敏感項(xiàng)目“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)過程中進(jìn)行公眾溝通必不可少的工具手段，也有充分的法律保障。2004年，北京西上六高壓線項(xiàng)目建設(shè)遭到周邊群眾強(qiáng)烈反對(duì)。應(yīng)工程沿線有關(guān)單位和居民等利害關(guān)系人的申請(qǐng)，原北京市環(huán)境保護(hù)局于2004年8月13日舉行了全國(guó)首例環(huán)保行政許可聽證公眾意見聽證會(huì)—西上六高壓線項(xiàng)目環(huán)保行政許可聽證會(huì)。

但僅遵守上述法律法規(guī)要求，只是完成了防范化解鄰避問題的“規(guī)定動(dòng)作”。為贏得公眾信任，讓項(xiàng)目落地處群眾接受，還應(yīng)完善相關(guān)的制度安排，落實(shí)相應(yīng)的工作計(jì)劃，打出包括科普宣傳、公眾溝通、信息公開、公眾參與、利益共享、政企民互動(dòng)和社會(huì)監(jiān)督等多措施在內(nèi)的一套“組合拳”。

三、發(fā)揮社會(huì)協(xié)同治理作用

環(huán)境敏感項(xiàng)目“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)防范化解是當(dāng)前環(huán)境社會(huì)治理中的一個(gè)重要議題，需發(fā)揮政府主導(dǎo)、項(xiàng)目單位主體和社會(huì)各方參與的協(xié)同治理格局。

發(fā)揮好環(huán)保社會(huì)組織的作用，有助于擴(kuò)大化解“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)的同盟軍。環(huán)保社會(huì)組織具有以下三方面的職能：一是社會(huì)監(jiān)督職能。包括項(xiàng)目環(huán)境信息公開、環(huán)境違法行為舉報(bào)、公眾意見建議反饋和參加聽證會(huì)對(duì)話會(huì)。二是環(huán)境科普職能。包括開展科普宣傳，引導(dǎo)公眾認(rèn)知，組織現(xiàn)場(chǎng)參觀，進(jìn)行解疑釋惑；粉碎網(wǎng)絡(luò)謠言，引導(dǎo)社會(huì)輿論等。三是公眾溝通職能。包括協(xié)助有關(guān)部門開展公眾意見調(diào)查，進(jìn)行公眾訴求分析；監(jiān)督幫助企業(yè)整改，提高環(huán)境管理水平；擔(dān)當(dāng)環(huán)境糾紛化解，實(shí)施法律維權(quán)救助等。

發(fā)揮好媒體輿論引導(dǎo)作用。媒體在“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)防范化解中，具有“雙刃劍”作用。沖突發(fā)生時(shí)，媒體上的一些信息極易挑動(dòng)公眾敏感神經(jīng)，主要包括環(huán)境污染健康損害、弱勢(shì)群眾利益受損、立項(xiàng)審批違法違規(guī)、濫用公權(quán)暴力執(zhí)法等。這些信息易激發(fā)起許多人的危機(jī)感和不公平感，進(jìn)而強(qiáng)化了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)反感心理。在自媒體發(fā)達(dá)的地方，這類信息也極易被偽造或利用來激化“鄰避”矛盾沖突。如何避免一次事故帶來長(zhǎng)久的“信任傷害”，媒體除客觀報(bào)道事件發(fā)生過程，對(duì)善后措施的長(zhǎng)期跟蹤及評(píng)論，也將對(duì)各方改進(jìn)做法提供有益的參考。

在“人人都是麥克風(fēng)”的時(shí)代，政府部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)上傳播的不實(shí)信息，應(yīng)對(duì)措施非常有限。這些信息之所以在網(wǎng)上廣泛傳播，分析其中原因，一是管理部門不重視，應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全；二是管理制度不完善，處置方式單一化；三是自媒體輿論場(chǎng)多變，雙方對(duì)話頻道錯(cuò)位；四是政務(wù)信息發(fā)布節(jié)奏沒能滿足社會(huì)各方多樣且發(fā)散的信息需求。因此，為做好輿論引導(dǎo)，一是對(duì)環(huán)境敏感項(xiàng)目相關(guān)輿情要及時(shí)監(jiān)測(cè)研判，二是對(duì)不實(shí)信息疏堵結(jié)合，三是落實(shí)專人應(yīng)對(duì)應(yīng)急，形成多方聯(lián)動(dòng)呼應(yīng)的格局。

依法做好公眾溝通，是破解“鄰避”困局的基礎(chǔ)工程。對(duì)于環(huán)境敏感項(xiàng)目，特別需要生態(tài)環(huán)境宣傳教育機(jī)構(gòu)大力開展環(huán)境敏感項(xiàng)目的環(huán)境科普，堅(jiān)持粉碎謠言，引導(dǎo)公眾的科學(xué)認(rèn)知；通過組織現(xiàn)場(chǎng)參觀，面對(duì)面解疑釋惑，增進(jìn)群眾對(duì)項(xiàng)目的了解和接受；通過廣泛信息公開和公眾參與，增強(qiáng)社會(huì)各方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的信心，防范化解“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)。