農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)研究
——以廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)為例

（廣東省社會(huì)科學(xué)院，廣東 廣州 510250）

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中鄉(xiāng)村文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。公共文化服務(wù)體系建設(shè)是鄉(xiāng)村公共文化發(fā)展和精神文明建設(shè)的重要支撐，是廣大農(nóng)民幸福生活的基礎(chǔ)保障，也是鄉(xiāng)村民風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十八大以來(lái)，廣東不斷加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)在政策、資金、資源等方面的支持力度，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化標(biāo)準(zhǔn)化、均等化建設(shè)取得了明顯成效，群眾文化素質(zhì)明顯提高，文化生態(tài)得到明顯改善。但總體來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化建設(shè)的基礎(chǔ)依然薄弱，文化資源總量和人均占有量偏低，與發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)文化發(fā)展差距依然偏大，與鄉(xiāng)村文化振興的目標(biāo)要求還不相適應(yīng)。有效提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)（東西兩翼、北部山區(qū)）農(nóng)村公共文化服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量，是廣東實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化全面振興最迫切的課題。

一、廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的主要問(wèn)題及成因

（一）主要問(wèn)題

一是公共文化服務(wù)體系建設(shè)投入依然不足。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市公益性文化事業(yè)財(cái)政投入缺口較大，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占當(dāng)?shù)刎?cái)政總支出仍不到1%。村級(jí)文化固定投資基本空白。

二是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理，供需矛盾依然較大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)規(guī)模普遍較小，資源配置分散、服務(wù)層次不高，形式僵化、內(nèi)容陳舊，農(nóng)民群眾興趣不大，收效甚微。值得注意的是，大量文化供給側(cè)重于硬件文化設(shè)施，忽視對(duì)村民文化素養(yǎng)和科學(xué)信仰的培育引導(dǎo)，部分地區(qū)封建迷信、宗族思想、落后習(xí)俗等不良文化現(xiàn)象還大量存在。

三是基本公共文化產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量依然不高。一些地方存在重輸入輕培育、重硬件輕軟件、重建設(shè)輕維護(hù)的情況。一些基層或民間的文藝院團(tuán)提供的文化產(chǎn)品內(nèi)容粗糙、形式單一，表現(xiàn)陳舊，加劇了農(nóng)村群眾對(duì)一些公共文化活動(dòng)的不滿和排斥心理。

四是文化惠民工程存在服務(wù)落實(shí)不到位、持續(xù)發(fā)展阻滯等問(wèn)題。重點(diǎn)建設(shè)的文化惠民工程，在運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)了項(xiàng)目銜接不暢，資源浪費(fèi)，重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

（二）問(wèn)題成因

一是在思想認(rèn)識(shí)上，存在著輕視或者忽視文化建設(shè)問(wèn)題。一些地方政府尚未牢固樹立“文化民生”的發(fā)展意識(shí)，農(nóng)村公共文化服有被邊緣化傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站人員綜合素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)不合理，而且流失嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站無(wú)編制、無(wú)人員、無(wú)經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象普遍存在。

二是在管理體制上，存在缺位、錯(cuò)位、越位問(wèn)題?！肮堋钡囊庾R(shí)強(qiáng)于“服務(wù)”意識(shí)，“管”的手段多于“服務(wù)”的手段。因此，常常陷于管的過(guò)死或放任自流的兩難困境中。同時(shí)，各類文化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審批權(quán)和資源配置權(quán)，集中在各級(jí)文化相關(guān)職能部門，需要層層審批，分散使用，降低了農(nóng)村或基層公共文化供給的綜合效能。

三是在運(yùn)作機(jī)制上，存在不完善、不協(xié)調(diào)、不健全問(wèn)題。主要表現(xiàn)為，公共文化服務(wù)提供上“等、靠、要”的依賴思想嚴(yán)重，自我生成、自我發(fā)展的動(dòng)力不足；沒有搭建起暢通的農(nóng)民參與機(jī)制、表達(dá)機(jī)制和自主選擇機(jī)制，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)民群眾切實(shí)的文化需求；考核評(píng)價(jià)機(jī)制只注重資源投入和任務(wù)的落實(shí)情況，往往忽視實(shí)際效果評(píng)價(jià)。評(píng)估環(huán)節(jié)簡(jiǎn)單，指標(biāo)以定性為主，不能反映文化供給總體要求。

四是在依托力量方面，供給主體力量薄弱，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力偏低。無(wú)論是轉(zhuǎn)企改制的國(guó)有文藝院團(tuán)還是民間文藝社團(tuán)，都有一大批基層院團(tuán)缺乏為農(nóng)村群眾提高價(jià)廉質(zhì)優(yōu)、適銷對(duì)路的精神文化產(chǎn)品的能力。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層演藝市場(chǎng)發(fā)育水平較低，文化演藝跨地區(qū)、跨行業(yè)資本重組動(dòng)力不足，抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力極低。

二、增強(qiáng)廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的對(duì)策建議

（一）深化文化體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給格局

（1）優(yōu)化政府職能，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，努力構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的公共文化服務(wù)供給平臺(tái)。一是優(yōu)化政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的主導(dǎo)作用。建立健全由各級(jí)相關(guān)部門組成的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，科學(xué)編制欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給規(guī)劃，并以制度或法律形式予以確認(rèn)，把農(nóng)村公共文化建設(shè)納入法治化軌道。加快形成規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化政府對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)由直接供給向間接供給轉(zhuǎn)變，由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變，由主要面向體制內(nèi)單位轉(zhuǎn)為面向全社會(huì)。二是加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度。簡(jiǎn)化審批程序，降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和支持各類民間文化社團(tuán)進(jìn)入農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域。擴(kuò)大和規(guī)范政府購(gòu)買農(nóng)村公共文化服務(wù)目錄，探索農(nóng)村公共文化服務(wù)項(xiàng)目外包，在政府公共文化服務(wù)采購(gòu)上，一視同仁。從市、縣文藝院團(tuán)改革長(zhǎng)期阻滯的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，加快市、縣經(jīng)營(yíng)性文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制的步伐。采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、文化發(fā)展專項(xiàng)資金、政府購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、免除社會(huì)贊助經(jīng)費(fèi)營(yíng)業(yè)稅等方式進(jìn)行扶持。推進(jìn)文藝院團(tuán)開展跨地區(qū)、跨部門文化交流、合作，形成合力，打造一批農(nóng)村文化活動(dòng)品牌。

（2）優(yōu)化農(nóng)村文化管理方式，強(qiáng)化村民自我管理、自我服務(wù)作用。一是充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織的凝聚和服務(wù)功能。優(yōu)化農(nóng)村黨組織職能定位，引導(dǎo)農(nóng)村黨組織把更多精力放在發(fā)展農(nóng)村先進(jìn)文化，完善公共文化服務(wù)上來(lái)。要以農(nóng)村黨組織為核心和陣地，建立農(nóng)村公共文化建設(shè)服務(wù)組織，承接好、落實(shí)好、使用好、維護(hù)好各類用于公共文化建設(shè)的資源。二是充分發(fā)揮黨員、工、青、婦等現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的作用；充分發(fā)揮具有地方特色的鄉(xiāng)村自治組織，如鄉(xiāng)賢理事會(huì)等在各地鄉(xiāng)村公共文化事務(wù)中的捐資、協(xié)調(diào)、示范和引導(dǎo)作用。三是注重培育農(nóng)村文化組織和文化人才。在加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)群眾自發(fā)成立各類文化組織，開展具有一定思想內(nèi)涵、價(jià)值追求的文化活動(dòng)。結(jié)合非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承和發(fā)展，培育鄉(xiāng)土文化人才，發(fā)展鄉(xiāng)土文化事業(yè)，增強(qiáng)年輕一代對(duì)本土文化的認(rèn)同感。

（3）堅(jiān)持城鄉(xiāng)公共文化資源一體化發(fā)展，整合各類文化信息資源，搭建農(nóng)村公共文化綜合服務(wù)平臺(tái)。一是全面深化輻射鄉(xiāng)鎮(zhèn)、覆蓋中心村的綜合性公共文化服務(wù)中心建設(shè),深度整合城鄉(xiāng)基層文化、黨員教育、科學(xué)普及、體育健身等相關(guān)設(shè)施和資源，推動(dòng)區(qū)域間、城鄉(xiāng)文化資源的共建共享。二是充分利用新技術(shù)、新平臺(tái)、新載體，實(shí)現(xiàn)不同形態(tài)公共文化資源的數(shù)字化交融與共享，有效提升農(nóng)村公共文化服務(wù)數(shù)字化供給能力。例如，積極推進(jìn)數(shù)字圖書館、信息共享工程和公共電子閱覽室三位一體的文化共享工程；舉辦文化惠民演出網(wǎng)上大匯演等等。三是有效整合農(nóng)村公共文化資源與其他公共資源，提高各類公共資源綜合利用率。充分利用市、鎮(zhèn)、村（片區(qū)）三級(jí)服務(wù)平臺(tái)全覆蓋的實(shí)施，將涉及文化發(fā)展事宜的農(nóng)村基層組織和辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，以節(jié)省公共資源；圍繞“幸福村居”創(chuàng)建和名鎮(zhèn)名村示范村建設(shè)，將鄉(xiāng)村公共文化活動(dòng)與農(nóng)民思想道德教育活動(dòng)、農(nóng)村普法教育活動(dòng)和農(nóng)民科技培訓(xùn)活動(dòng)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（二）建立健全穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政投入機(jī)制，激活和發(fā)揮社會(huì)資金作用

（1）持續(xù)加大財(cái)政投入力度，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的基礎(chǔ)保障作用。一方面要認(rèn)真落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、多予少取的方針，把欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，切實(shí)建立持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共文化財(cái)政經(jīng)費(fèi)每年按適當(dāng)比例增長(zhǎng)。另一方面，要推動(dòng)實(shí)施財(cái)政適當(dāng)傾斜政策，各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)文化資金，應(yīng)注重基層，注重農(nóng)村，使更多經(jīng)費(fèi)向基層和農(nóng)村下沉。

（2）激勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域。要在全社會(huì)大力倡導(dǎo)“文化慈善”和“文化捐贈(zèng)”的理念，創(chuàng)新和完善參與機(jī)制，優(yōu)化和完善“民辦公助”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等相關(guān)扶持政策；進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)政策配套，在稅收減免、資金配套、運(yùn)行補(bǔ)貼等方面進(jìn)一步完善具體政策和細(xì)則。條件成熟的地方可以設(shè)立農(nóng)村公共文化彩票公益金。

（三）整合文化資源、創(chuàng)新供給機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給能力

（1）整合資源、創(chuàng)新服務(wù)、綜合利用，切實(shí)提升各類公共文化惠民工程整體效益。一是增強(qiáng)文化信息共享工程的服務(wù)針對(duì)性。把重點(diǎn)放在應(yīng)用服務(wù)、特色資源庫(kù)建設(shè)和基層文化信息中心建設(shè)等方面，通過(guò)集中播放、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、活動(dòng)開展、講座、培訓(xùn)等方式，為廣大普通村民提供既豐富多彩又便利實(shí)用的服務(wù)。二是深入實(shí)施“農(nóng)家書屋提升工程”。圖書配給從臨時(shí)捐贈(zèng)、一次性配書向書目補(bǔ)給常態(tài)化發(fā)展，完善區(qū)域間農(nóng)家書屋圖書流動(dòng)機(jī)制；落實(shí)農(nóng)家書屋“看得懂、用得上、買得起”九字方針，以“種書鄉(xiāng)間”為主題，結(jié)合農(nóng)民群眾生產(chǎn)實(shí)際和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷等專業(yè)技能培育，系統(tǒng)實(shí)施“農(nóng)家書屋周末輔導(dǎo)員計(jì)劃”，扎實(shí)開展讀書活動(dòng)。三是真正落實(shí)文化設(shè)施“免費(fèi)開放”。農(nóng)村公共文化服務(wù)圈內(nèi)的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，要認(rèn)真做好窗口接待、場(chǎng)所引導(dǎo)、資料提供和內(nèi)容講解等免費(fèi)服務(wù)工作，每年至少增加一項(xiàng)群眾歡迎的服務(wù)項(xiàng)目；在農(nóng)村公共文化十里服務(wù)圈內(nèi)的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位文化設(shè)施設(shè)備，積極向群眾免費(fèi)開放，以彌補(bǔ)公共文化設(shè)施的不足。四是強(qiáng)化文化流動(dòng)服務(wù)。充分發(fā)揮文化流動(dòng)服務(wù)靈活機(jī)動(dòng)性和個(gè)性化優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)完善覆蓋城鄉(xiāng)的流動(dòng)圖書館、流動(dòng)博物館、流動(dòng)演出網(wǎng)等文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)充流動(dòng)圖書、演出、展覽和電影等系列服務(wù)的數(shù)量。

（2）深入探索“菜單式”農(nóng)村公共文化供給新模式，實(shí)現(xiàn)“送文化”與“種文化”并舉。一是繼續(xù)推進(jìn)送書、送戲、送電影“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)常態(tài)化和制度化。定期開展送文藝演出、送文化輔導(dǎo)、送講座、送圖書等活動(dòng)；針對(duì)農(nóng)民實(shí)際需求，發(fā)展形式多樣、群眾喜聞樂(lè)見的文化活動(dòng)。二是創(chuàng)新文化送達(dá)方法。落實(shí)“公益文化村務(wù)讓群眾決策”方針，推行“看單點(diǎn)菜”公共文化服務(wù)，把公共文化服務(wù)主動(dòng)權(quán)交給村民，拓展農(nóng)民或農(nóng)民代表參與供給決策、表達(dá)文化需求的有效渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)決策由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)“文化志愿者巡演活動(dòng)”“社區(qū)文化大講壇”等口碑好、質(zhì)量高的“菜單式”文化惠民項(xiàng)目，走進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)。三是提升農(nóng)村“種文化”能力。依托已建成的5000多個(gè)城鄉(xiāng)廣場(chǎng)、農(nóng)村小戲臺(tái)，以農(nóng)民自主、自發(fā)、自愿為基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)民開展各類文化活動(dòng)，讓基層群眾成為參與的主體、活動(dòng)的主角。充分發(fā)揮干部、黨員的先鋒示范作用，培育一批具有影響力、土生土長(zhǎng)的文化能人和文化骨干。

（3）著力強(qiáng)化實(shí)體性文化供給與特色性文化供給相結(jié)合。一是大力發(fā)展農(nóng)村文化俱樂(lè)部項(xiàng)目，普及建設(shè)鄉(xiāng)村綜合文化活動(dòng)場(chǎng)所。農(nóng)村文化俱樂(lè)部是村民大會(huì)、各類展覽、大型文藝活動(dòng)、各類村民群眾文化活動(dòng)的重要陣地。要充分發(fā)揮農(nóng)村文化俱樂(lè)部陣地作用，把文化俱樂(lè)部打造成為傳播主流文化與鄉(xiāng)土文化基地，以此增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的主流價(jià)值認(rèn)同和精神歸屬感。二是鼓勵(lì)開展地域性文藝創(chuàng)作。發(fā)揮粵東西北民俗文化、特色文化優(yōu)勢(shì)，挖掘集思想性、藝術(shù)性、觀賞性于一身的地方特色題材，重點(diǎn)打造潮劇、廣東漢劇、山歌劇、雷劇、采茶戲等劇種的優(yōu)秀作品。

（四）建立健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

（1）推動(dòng)考評(píng)主體多元化。積極引入第三方評(píng)估。建立支撐社會(huì)力量可持續(xù)參與公共文化服務(wù)的考評(píng)管理制度。公共文化服務(wù)評(píng)估主體應(yīng)由獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，由專業(yè)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家隊(duì)伍、媒體、消費(fèi)者、社會(huì)公眾組成多元評(píng)估主體。

（2）改革和完善評(píng)估程序。加強(qiáng)對(duì)服務(wù)供給實(shí)施情況的跟蹤分析，開展基本文化服務(wù)社會(huì)滿意度調(diào)查。通過(guò)參與項(xiàng)目立項(xiàng)和論證，查看臺(tái)賬資料、到部分鄉(xiāng)村實(shí)地察看、聽取群眾意見等方式，進(jìn)行專項(xiàng)資金使用和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。

（3）加強(qiáng)評(píng)估信息化、智能化水平。利用微信、微博等新媒體和大眾媒體收集和發(fā)布面向農(nóng)村基層群眾的公共文化服務(wù)信息，并做好意見收集、整理和反饋工作。以基層（縣、鎮(zhèn)、村）公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)管理制度為基礎(chǔ)，集合應(yīng)用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)分析等最新信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)基層公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的績(jī)效管理云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、反饋機(jī)制執(zhí)行的客觀性、即時(shí)性和科學(xué)性。