完善建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度依法落實(shí)參建各方安全主體責(zé)任

唐 善 安， 陳 仁 峰

(四川省能投攀枝花水電開發(fā)有限公司,四川 攀枝花 617068)

1 我國有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的安全管理法律關(guān)系

法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系由法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容組成，三要素相互聯(lián)系、相互制約，缺一不可[1]。

(1)建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律關(guān)系的主體。法律關(guān)系的主體是指存在法律關(guān)系依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人。建設(shè)項(xiàng)目安全管理的法律關(guān)系主體主要包括：①建設(shè)單位。建設(shè)單位為實(shí)現(xiàn)其安全生產(chǎn)目標(biāo)，組織或者委托監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目安全生產(chǎn)進(jìn)行管理。②勘察設(shè)計(jì)單位?？辈煸O(shè)計(jì)成果影響施工期和運(yùn)行期的安全。③監(jiān)理單位。監(jiān)理單位對(duì)工程的安全生產(chǎn)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等管理。④施工單位。施工單位按照合同承擔(dān)工程建設(shè)施工任務(wù)，直接對(duì)工程質(zhì)量和安全負(fù)責(zé)。⑤政府主管部門。由此可見，建設(shè)項(xiàng)目法律關(guān)系的主體有五個(gè)，分別承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)的各自主體責(zé)任。

(2)建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律關(guān)系的客體。法律關(guān)系的客體是指法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象。建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律關(guān)系的客體包括：①安全生產(chǎn)合同。主要包括勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理安全生產(chǎn)合同等，這些合同(協(xié)議)所約定的內(nèi)容是雙方當(dāng)事人安全生產(chǎn)的權(quán)利與義務(wù)。②工程項(xiàng)目。③勘察設(shè)計(jì)文件?？辈煸O(shè)計(jì)文件質(zhì)量的好壞將直接影響工程建設(shè)的安全與產(chǎn)品質(zhì)量。

④工程材料與設(shè)備。工程材料與設(shè)備的質(zhì)量是建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量和安全的重要影響因素。⑤從業(yè)人員。從業(yè)人員的安全意識(shí)、安全技能是工程建設(shè)安全穩(wěn)步推進(jìn)的決定性因素。

(3)建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律關(guān)系的內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律關(guān)系的內(nèi)容是指建設(shè)項(xiàng)目參建各方之間的安全生產(chǎn)的法定權(quán)利和義務(wù)。

2 我國建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律體系的基本架構(gòu)

法律體系是指一個(gè)國家在一定時(shí)期內(nèi)的全部現(xiàn)行法律規(guī)范，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則劃分為各個(gè)法律部門而形成的內(nèi)在一致的統(tǒng)一體。法是由法律規(guī)范構(gòu)成的內(nèi)在的、和諧一致的有機(jī)整體[2]。

隨著《安全生產(chǎn)法》《建筑法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》等有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和部門規(guī)章等相繼頒布實(shí)施，構(gòu)成了我國建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理法律體系，對(duì)法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容等方面進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定了參建各方具有的相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),對(duì)控制和預(yù)防安全生產(chǎn)事故發(fā)生、促進(jìn)建筑施工產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)好轉(zhuǎn)起到了重要作用。

(1)憲 法?！稇椃ā放c建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)有關(guān)的第二十二條規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”。憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力，一切法律、法規(guī)、規(guī)章等均不得與之抵觸。

(2)法 律。法律有廣義和狹義之分。廣義的法律泛指《立法法》調(diào)整的各類法的規(guī)范性文件。狹義的法律特指是由享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)(全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì))依照法定程序制定、修改并頒布的規(guī)范性法律文件。如《安全生產(chǎn)法》《建筑法》《職業(yè)病防治法》《消防法》和《特種設(shè)備安全法》等，其法律效力和地位僅次于憲法，但高于法規(guī)、規(guī)章等。

(3)法 規(guī)。①行政法規(guī)。行政法規(guī)是國務(wù)院制定的有關(guān)國家行政管理活動(dòng)的規(guī)范性法律文件的總稱，如《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等，其法律效力和地位僅次于憲法和法律。②地方性法規(guī)。地方性法規(guī)是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要依法制定的、適用于該地區(qū)的規(guī)范性法律文件，如《四川省安全生產(chǎn)條例》等。地方性法規(guī)具有地方性，只在本轄區(qū)內(nèi)有效，其效力低于法律和行政法規(guī)。

(4)規(guī) 章。①部門規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部門和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)為執(zhí)行法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、指令而在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性法律文件，如國家發(fā)展和改革委員會(huì)《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》、國家安全監(jiān)管總局《安全生產(chǎn)事故隱患排查暫行規(guī)定》等。②地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)范性法律文件，如《四川省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定》和《四川省安全生產(chǎn)事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》等。

規(guī)章的效力低于行政法規(guī)，地方政府規(guī)章的效力低于本級(jí)地方性法規(guī)。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施。

(5)司法解釋。系指最高人民法院對(duì)于法律的系統(tǒng)性解釋文件和對(duì)法律適用的說明，如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕22號(hào))，具有法律規(guī)范的性質(zhì)。

(6)國際條約。國際條約是指我國同外國或國際組織締結(jié)的雙邊、多邊協(xié)議和其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件，如《建筑業(yè)安全衛(wèi)生公約》等。

3 現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度存在的主要問題

由于建設(shè)項(xiàng)目安全管理涉及的因素太多，現(xiàn)行法律不可能面面俱到而規(guī)范到所有的安全生產(chǎn)行為，因此，對(duì)其現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定還需進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

(1)建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)主體責(zé)任錯(cuò)位。從法律效力的角度來說，下位法服從上位法，如部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律效力低于國家法律和行政法規(guī)，并不得與之抵觸。然而，在現(xiàn)實(shí)的安全管理中，在界定建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)主體責(zé)任時(shí)，個(gè)別部門規(guī)章、不少地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與國家法律和行政法規(guī)相悖，將本不屬于業(yè)主單位的許多安全生產(chǎn)責(zé)任劃分給“建設(shè)單位”。

依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第五條“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”，《建筑法》第四十四條“建筑施工企業(yè)的法定代表人對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)”?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中的第六條～第十一條對(duì)“建設(shè)單位”的主體責(zé)任做出了明確的規(guī)定，包括應(yīng)當(dāng)向施工單位提供施工現(xiàn)場及毗鄰區(qū)域內(nèi)的相關(guān)資料，不得對(duì)參建單位提出不符合法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求、不得壓縮合同約定的工期，應(yīng)當(dāng)在概算中確定安全費(fèi)用，不得明示或者暗示施工單位購買、租賃、使用不符合安全規(guī)定的用品，領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)將拆除工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的施工單位。

而有的部門規(guī)章規(guī)定“建設(shè)單位對(duì)XX建設(shè)工程施工安全負(fù)全面管理責(zé)任,具體內(nèi)容包括：(一)建立健全安全生產(chǎn)組織和管理機(jī)制，負(fù)責(zé)XX建設(shè)工程的安全生產(chǎn)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé);(二)建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和隱患排查治理機(jī)制，實(shí)施施工現(xiàn)場全過程的安全生產(chǎn)管理”。顯而易見，這些規(guī)定把《安全生產(chǎn)法》《建筑法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中界定的“施工單位”“監(jiān)理單位”的一些安全主體責(zé)任嫁接到“建設(shè)單位”，致使建設(shè)單位的安全主體責(zé)任被無限擴(kuò)大了。

(2)工程監(jiān)理難以依法獨(dú)立開展安全監(jiān)督工作。我國普遍實(shí)行的是“小業(yè)主大監(jiān)理”的工程管理模式，監(jiān)理單位在建設(shè)項(xiàng)目安全管理過程中所起的作用不能說不被高度重視。然而，根據(jù)現(xiàn)行的工程建設(shè)法律法規(guī)規(guī)定：監(jiān)理單位接受業(yè)主單位委托進(jìn)行工程管理，監(jiān)理人員接受業(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)際工作中往往變成了建設(shè)單位的“工程部”而無法完全獨(dú)立開展工作，監(jiān)理的“四控制” “兩管理” “一協(xié)調(diào)”職能難以真正發(fā)揮。

4 完善建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度的幾點(diǎn)對(duì)策

完善建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要對(duì)現(xiàn)行不符合法治精神的法律法規(guī)和文件的廢降，也需要與時(shí)俱進(jìn)建立一系列符合建設(shè)項(xiàng)目安全管理客觀規(guī)律的新的法律法規(guī)。為此，筆者提出以下一管之見，供探討。

(1)認(rèn)真做好建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度的“廢改立”工作。以生產(chǎn)安全事故報(bào)告為例，建設(shè)項(xiàng)目的施工現(xiàn)場一旦發(fā)生事故，不少地方現(xiàn)行的報(bào)告制度是建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位均需逐級(jí)上報(bào)而造成幾家單位重復(fù)報(bào)送同一事故。而《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第九條明確規(guī)定“事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告；單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向事故發(fā)生地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告”。因此，各級(jí)法律法規(guī)制定部門有必要對(duì)現(xiàn)行各種建設(shè)項(xiàng)目安全法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面梳理，采取廢止、修改、新立等措施，使各項(xiàng)法律制度更加具有一致性、針對(duì)性、科學(xué)性和可操作性，依法治安，以促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目安全管理進(jìn)一步法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

(2)嚴(yán)格依法落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。應(yīng)將與建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)有關(guān)的單位分別作為建設(shè)項(xiàng)目參與的不同主體，對(duì)未依法承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)責(zé)任而發(fā)生事故的參建單位應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)予以嚴(yán)肅處理。同時(shí)，為樹立正確的行為導(dǎo)向，在法律法規(guī)中應(yīng)予以明確，對(duì)依法履行了安全生產(chǎn)責(zé)任的參建單位免于責(zé)任追究，即人們通常所說的“盡職免責(zé)”，不搞株連;徹底改變施工單位一旦發(fā)生重大及以上事故，不管政府主管部門、建設(shè)單位、監(jiān)理單位等有沒有依法履職盡責(zé)都全部受罰的法治不公現(xiàn)象。

(3)積極探索與國際接軌的工程監(jiān)理體制立法。FIDIC條款將通過業(yè)主和承包商簽定的承包合同作為基礎(chǔ)，以獨(dú)立、公正的第三方(施工監(jiān)理)為核心，從而形成業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間互相聯(lián)系、互相制約、互相監(jiān)督的合同管理模式。FIDIC條款雖然不是法律，也不是法規(guī)，但其作為全世界公認(rèn)的一種國際慣例，被廣泛運(yùn)用于建設(shè)項(xiàng)目管理。我國現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目管理的法律機(jī)制與FIDIC合同文本存在較大的差異，因此，只有在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，將“FIDIC”條款寫進(jìn)法律法規(guī)并嚴(yán)格按照“FIDIC”條款機(jī)制運(yùn)行，監(jiān)理才能夠獨(dú)立、公正、全面、高效地實(shí)施安全監(jiān)督管理職責(zé)，真正發(fā)揮監(jiān)理的作用。

(4)加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)“黑名單”管理制度立法。企業(yè)安全生產(chǎn)“黑名單”管理制度系指各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門將存在嚴(yán)重非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為、重大安全事故(職業(yè)病危害事故)隱患整改不力以及發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位納入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象名單，在一定期限內(nèi)對(duì)其部分生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)活動(dòng)依法采取限制性措施并公開發(fā)布其違法信息，實(shí)施全社會(huì)綜合監(jiān)管，督促企業(yè)依法履行安全生產(chǎn)義務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的管理制度。

2015年，四川省即發(fā)布了《四川省人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)〈關(guān)于建立企業(yè)安全生產(chǎn)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見〉的通知》，如果把“黑名單”制度上升到法律的層次并在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施，則其效力是不言而喻的。

(5)盡快將建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)納入法制軌道。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體現(xiàn)了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針和“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化和法制化，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和過程控制，是先進(jìn)安全管理思想與我國傳統(tǒng)安全管理方法的有機(jī)結(jié)合。

2013年，國家安全監(jiān)管總局等部門下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)全國工貿(mào)行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見》。建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)盡快地納入法制軌道，強(qiáng)制推行，從而有效提高建設(shè)工程的本質(zhì)安全水平，推動(dòng)我國建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

5 結(jié) 語

目前，我國已擁有一系列建設(shè)項(xiàng)目安全管理法律制度，在深入學(xué)習(xí)這些法律制度的基礎(chǔ)上，筆者基于有限的學(xué)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了一些管見，懇請(qǐng)各位專家和同仁斧正，筆者將繼續(xù)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，為安全工作做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！

參考文獻(xiàn)：

[1] 鞠傳靜.中國建筑安全管理法律體系研究[D].重慶大學(xué)，2010.